การคุ้มครองคนหางาน

ปี	2015-03-19

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

ท่านผู้อ่านคงเคยได้ยินคำว่า “การคุ้มครองแรงงาน” แต่อาจไม่คุ้นกับคำว่า “การคุ้มครองคนหางาน” และความแตกต่างระหว่าง 2 มาตรการและแนวคิดนี้

การคุ้มครองแรงงาน โดยทั่วไปหมายถึงการคุ้มครองแรงงานที่มีงานทำแล้ว ในเรื่องทั่วไป เช่น ค่าจ้าง วันทำงาน เวลาทำงาน วันหยุด วันลา สภาพการทำงาน การเลิกจ้าง แรงงานเด็ก และแรงงานสตรี ฯลฯ เป็นต้น การคุ้มครองแรงงานในทางกฎหมายอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 (และฉบับแก้ไข พ.ศ.2551)

การคุ้มครองคนหางาน หมายถึง การคุ้มครองแรงงานที่ยังไม่มีงานทำและต้องการหางานทำ (ซึ่งบางคนอาจจะมีงานทำอยู่แล้วและต้องการหางานใหม่) การคุ้มครองคนหางานจะได้รับความคุ้มครองภายใต้ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2528 (และฉบับที่ 2 พ.ศ.2537 ฉบับที่ 4 พ.ศ.2544) สาระสำคัญของการคุ้มครองคนหางานคือการควบคุมดูแลสำนักจัดหางาน (เอกชน) ทั้งในประเทศและต่างประเทศไม่ให้เอารัดเอาเปรียบ หลอกลวง หรือฉ้อโกงคนหางาน รวมทั้งการจัดตั้งและบริหารจัดการสำนักจัดหางานของราชการเพื่อคุ้มครองคนหางาน

เนื้อหาของการคุ้มครองคนหางานตามกฎหมาย ประกอบด้วย สำนักงานทะเบียนจัดหางานกลาง สำนักงานทะเบียนจัดหางานจังหวัด และสำนักจัดหางาน การจัดหางานในประเทศ การจัดหาคนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ การทดสอบฝีมือแรงงาน การไปทำงานต่างประเทศกรณีที่ไม่ผ่านสำนักจัดหางาน กองทุนเพื่อช่วยเหลือคนไปทำงานในต่างประเทศ คณะกรรมการพัฒนาการจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน การควบคุมแรงงานที่เดินทางไปทำงานต่างประเทศ (และด่านตรวจคนหางาน) และบทกำหนดโทษในกรณีที่ฝ่าฝืน พ.ร.บ.ดังกล่าว

ปัจจุบัน สำนักจัดหางานของไทยมี 3 ประเภท คือ สำนักจัดหางานของราชการ สำนักจัดหางานภายในประเทศ (เอกชน) และสำนักจัดหางานส่งคนไปทำงานต่างประเทศ โดยสำนักจัดหางานของราชการประกอบด้วยสำนักจัดหางานกลาง (จัดหางานและส่งคนงานไปต่างประเทศ) และสำนักจัดหางานเขตอีก 10 แห่ง ในกรุงเทพฯ และสำนักจัดหางานจังหวัดอีก 76 แห่ง ซึ่งให้บริการจัดหางานทั้งในประเทศและต่างประเทศ (เฉพาะกรณีนายจ้างพาลูกจ้างไปทำงานหรือฝึกงาน การเดินทางทำงานต่างประเทศด้วยตนเอง และการแจ้งเดินทางกลับไปทำงานต่างประเทศ (re-entry) มีสำนักจัดหางานในประเทศเอกชน จำนวน 223 แห่งที่ให้บริการจัดหางานในประเทศสำหรับคนไทยและแรงงานต่างชาติ และสำนักจัดหางานต่างประเทศเอกชนอีก 157 แห่ง บริการจัดหาแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศ

ณ สิ้นปี 2556 มีแรงงานไทยได้รับอนุญาตไปทำงานต่างประเทศ จำนวน 78,105 คน เป็นชาย 64,419 คนและหญิง 13,686 คน แรงงานส่วนใหญ่เกือบ 5 หมื่นคน ทำงานในทวีปเอเชีย รองลงมา คือยุโรป ประมาณ 1 หมื่น 2 พันคน และตะวันออกกลาง ประมาณ 1 หมื่นคน ในเดือนธันวาคม 2557 มีแรงงานไปทำงานต่างประเทศเพิ่มอีกประมาณ 5 พันคน

ในทางปฏิบัติ การคุ้มครองคนหางานจะมีเป้าหมายที่การส่งแรงงานไปทำงานต่างประเทศมากกว่าการจัดหางานในประเทศ ซึ่งดูได้จากเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ “ปัจจุบันได้มีผู้ประกอบธุรกิจจัดหางานโดยส่งคนหางานไปทำงานในต่างประเทศเป็นจำนวนมากขึ้น ทำให้เกิดปัญหานานาประการ เช่น มีการโฆษณาหลอกลวงคนหางานให้ไปสมัครงานโดยไม่มีงานให้ทำ เรียกค่าบริการและค่าใช้จ่ายเกินสมควร คนหางานที่เดินทางไปต่างประเทศแล้วไม่ได้งานตามที่ตกลงกันไว้ นายจ้างไม่ปฏิบัติตามสัญญาจ้าง คนงานหญิงถูกนายจ้างหรือญาติของนายจ้าง ลวนลาม ข่มขืน ถูกทอดทิ้งในต่างประเทศได้รับความทุกข์ยากนานาประการ คนหางานที่มีปัญหาเหล่านี้มักจะหลบหนีไปอยู่ที่สำนักงานแรงงานไทยหรือสถานทูตไทย ทำให้เกิดปัญหาเรื่องที่อยู่ อาศัย อาหารและค่าพาหนะเดินทางกลับประเทศไทย ผู้จัดหางานส่วนมากก็อ้างว่าไม่มีเงินช่วยเหลือคนหางานดังกล่าว และจะเรียกเงินจากผู้ซึ่งค้ำประกันคนหางานในการขอหนังสือเดินทางก็กระทำได้ยาก เพราะติดตามหาตัวผู้ค้ำประกันไม่ได้ นอกจากนี้ ยังมีคนหางานบางรายซึ่งไปกระทำความผิดอาญาในต่างประเทศอีกทำให้ทางราชการต้องเข้าไปช่วยเหลือ และตกเป็นภาระหนักแก่งบประมาณของประเทศ จึงมีการกำหนดมาตรการควบคุมการจัดหางานให้รัดกุมยิ่งขึ้น แยกการควบคุมการจัดหางานให้คนหางานไปทำงานในต่างประเทศเป็นส่วนหนึ่งต่างหาก จัดให้มีกองทุนสำหรับช่วยเหลือคนงานไทยในต่างประเทศขึ้นโดยเฉพาะ”

เราจะเห็นข่าวแรงงานไทยถูกหลอกไปทำงานเสมอๆ ล่าสุด พบว่าแรงงานไทยในอิสราเอลมีปัญหา เช่น ที่พักไม่ถูกสุขลักษณะ ทำงานเกินเวลา ได้รับค่าจ้างต่ำกว่ากฎหมายกำหนด อาหารไม่เพียงพอและไม่มีหลักประกันด้านสุขภาพ ตลอดจนมีแรงงานเสียชีวิตโดยไม่ทราบสาเหตุถึง 22 ราย (ปี 2551-2556)

แต่ช่องว่างที่สำคัญของการคุ้มครองคนหางานของไทยคือการคุ้มครองแรงงานที่กลับมาจากต่างประเทศ เพราะการคุ้มครองของไทยจะจบที่การช่วยเหลือแรงงานไทยที่ประสบปัญหาในต่างประเทศและการนำแรงงานเหล่านั้นกลับประเทศไทย (ยกเว้นกรณีที่เดินทางกลับไปทำงานต่อ (re-entry)จึงจะมีการติดตามผล) ทั้งๆ ที่แรงงานที่ไปทำงานต่างประเทศมิใช่ว่าจะประสบความสำเร็จทุกคน บางคน “ไปเสียนา กลับมาเสียเมีย” ก็มี

ที่จริงแล้ว กระบวนการของการคุ้มครองแรงงานที่ไปทำงานต่างประเทศ ยังมีเรื่องที่ควรทำต่อคือปัญหาของแรงงานไทยที่กลับมาบ้านแล้วประสบปัญหาทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม

ฝรั่งเรียกการคุ้มครองแรงงานกลับบ้านนี้ว่า Reintegration (บูรณาการซ้ำ หรือการคืนสู่มาตุภูมิ) ซึ่งประเทศที่ส่งแรงงานออกเป็นหลัก เช่น ฟิลิปปินส์และ อินโดนีเซียจะให้ความสำคัญมาก กล่าวคือให้ความคุ้มครองคนหางานครบวงจรทั้งขาไปและเมื่อกลับเข้าสู่ประเทศ เช่น กรณีของฟิลิปปินส์

ฟิลิปปินส์มีประชากรประมาณ 100 ล้านคน และอยู่ในต่างประเทศประมาณ 10.5 ล้านคน โดยมีแรงงานไปทำงานต่างประเทศ (เรียกว่า Overseas Filipino Workers: OFW) เฉลี่ยปีละเกือบ 2 ล้านคน (รวมผู้ที่กลับไปทำงานที่เดิม) ขณะเดียวกันจากรายงานขององค์การการย้ายถิ่นสากลพบว่านับถึงปัจจุบันมีแรงงานเดินทางกลับประเทศอย่างถาวรแล้วประมาณ 3.5-4.5 ล้านคน

ฟิลิปปินส์มีหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบการคุ้มครองแรงงานที่กลับจากจากประเทศหลายหน่วย เช่น NRCO (National Reintegration Center for OFWs), DFA (Department of Foreign Affairs), OUMWA (Office of the Undersecretary for Migrant Workers Affairs), OWWA (Overseas Workers Welfare Administration), DSWD (Department of Social Welfare and Development) และ LBP (Land Bank of the Philippines) โดยหน่วยงานเหล่านี้ทำงานประสานกันตามความถนัดและพันธกิจของตน เช่น OWWA ซึ่งตั้งเมื่อราวๆ 2525 ให้ความช่วยเหลือด้านการดำรงชีพและสินเชื่อ การฝึกอบรม (ร่วมกับ NRCO ในระยะหลัง) จากนั้นจึงมีการก่อตั้ง NRCO สังกัดกรมการจัดหางานในปี 2550 ขึ้นมาทำงานด้านนี้อย่างจริงจัง ตัวอย่างของโครงการหรือกิจกรรมของ NRCO เช่น การสร้างเสริมศักยภาพ (การฝึกอบรม) การให้คำปรึกษาและแนะแนว การให้สินเชื่อเพื่อการดำรงชีพ (National Livelihood Support Fund : NLSF) การช่วยเหลือด้านการดำรงชีวิต และการจัดหางานใหม่ให้ การวิจัยติดตามผลของโครงการต่างๆ ของ NRCO ด้านการจัดหางานและการให้ สินเชื่อ การติดตามประเมินผลการคุ้มครอง ส่วน LBP หรือ Land Bank of the Philippines มีหน้าที่หลักคือการช่วยเหลือเกษตรกรและชาวประมง คล้ายๆ กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรของไทย แต่ได้เพิ่มการให้สินเชื่อแก่แรงงานที่กลับจากต่างประเทศ โดยผู้กู้ต้องได้รับการรับรองจาก OWWA โดยมีวงเงินกู้ระหว่าง 300,000 ถึง 2,000,000 เปโซ ดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 และกำหนดเวลาชำระคืนไม่เกิน 7 ปี

ครับ เอาแค่นี้ก่อนแล้วกัน
เผื่อจะเป็นแนวคิดในปฏิรูปการคุ้มครองคนหางานของไทยบ้าง

—————-

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 19 มีนาคม 2558 ใน “คอลัมน์: ดุลยภาพดุลยพินิจ: การคุ้มครองคนหางาน”