priority

บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย

ตีพิมพ์2012-11-28

โครงการวิจัยเรื่อง การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติของไทยเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ของ สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ปกป้อง จันวิทย์ อิสร์กุล อุณหเกตุ และคุปต์ พันธ์หินกอง มีเนื้อหาบทหนึ่งว่าด้วย “บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย” ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์วิวัฒนาการของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา และจัดทำข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น อายุ ภูมิหลังด้านการศึกษาและอาชีพ และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง รวมถึงข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับการปฏิบัติงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เช่น ระยะเวลาที่ใช้ และบทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย

งานวิจัยชิ้นนี้ได้พบประเด็นและข้อมูลที่น่าสนใจอยู่ไม่น้อย ‘วาระทีดีอาร์ไอ’ จึงขออนุญาตนำเนื้อหาบางประเด็นมาเล่าสู่กันอ่าน

…..

คณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทสำคัญในกระบวนการยกร่างและตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยฝ่ายบริหาร (ก่อนนำร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภาโดยฝ่ายนิติบัญญัติ) เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติในหลักการของร่างพระราชบัญญัติที่ส่วนราชการ กระทรวง หรือกรมต่างๆ จัดทำขึ้นแล้ว ก็จะส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาทั้งในแง่เนื้อหาและแบบของกฎหมายต่อไป โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับผิดชอบในงานธุรการและงานวิชาการของคณะกรรมการกฤษฎีกา

คณะกรรมการกฤษฎีกาทำงานแบบประชุมปรึกษาหารือกันเป็นคณะ แบ่งเป็น 12 คณะ ตามกลุ่มกฎหมาย เช่น กฎหมายการเมืองการปกครอง กฎหมายการเงิน กฎหมายการศึกษา กฎหมายการคลัง เป็นต้น กรรมการกฤษฎีกาชุดที่ปฏิบัติหน้าที่ในช่วงที่ทำการศึกษาวิจัย มีจำนวนทั้งสิ้น 108 คน เริ่มปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่วันที่ 16 ตุลาคม พ.ศ.2552 โดยมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี ยกเว้นประธานกรรมการกฤษฎีกาของแต่ละคณะที่ไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง (คณะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันเพิ่งได้รับการแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2555)

ใครคือคณะกรรมการกฤษฎีกา?

จากการศึกษาข้อมูลเชิงประจักษ์ของคณะผู้วิจัย พบว่า ในแง่อายุ กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันมีอายุในช่วง 61-70 ปีมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 49 ของทั้งหมด รองลงมาคือช่วงอายุ 71-80 ปี คิดเป็นร้อยละ 22 ของทั้งหมด ช่วงอายุน้อยกว่า 60 ปี คิดเป็นร้อยละ 15 ของทั้งหมด และช่วงอายุ 80 ปีขึ้นไป คิดเป็นร้อยละ 14 ของทั้งหมด

ในแง่การศึกษา กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันจบการศึกษาในสาขานิติศาสตร์มากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 63 ของทั้งหมด รองลงมาคือสาขาเศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ และรัฐศาสตร์ คิดเป็นร้อยละ 12 และร้อยละ 8 ตามลำดับ นอกจากนั้น จบการศึกษาจากสถาบันการศึกษาด้านทหารและตำรวจ ร้อยละ 7 และอื่นๆ อีกร้อยละ 10 ของทั้งหมด

ส่วนภูมิหลังด้านอาชีพของกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบัน เรียงตามลำดับได้แก่ ข้าราชการ/เจ้าหน้าที่รัฐ คิดเป็นร้อยละ 41 ผู้พิพากษา/อัยการ ร้อยละ 24 อาจารย์มหาวิทยาลัย ร้อยละ 15 รับราชการหรือเคยรับราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ้อยละ 13 และทหาร/ตำรวจ ร้อยละ 7

กรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันส่วนใหญ่ดำรงตำแหน่งกรรมการกฤษฎีกามาอย่างต่อเนื่อง ค่าเฉลี่ยของกรรมการทั้งคณะอยู่ที่ 12 ปี โดยร้อยละ 33 ดำรงตำแหน่งกรรมการกฤษฎีกามาแล้ว 11-20 ปี ร้อยละ 19 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 5-10 ปี ร้อยละ 12 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 20-30 ปี และร้อยละ 4 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 30 ปีขึ้นไป ส่วนกรรมการกฤษฎีกาที่ดำรงตำแหน่งมาแล้วน้อยกว่า 5 ปี มีสัดส่วนร้อยละ 32

หากพิจารณาจำนวนวาระการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการกฤษฎีกาจำนวน 4 ชุด (แต่ละชุดมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี) ตั้งแต่ปี พ.ศ.2543 จนถึงปัจจุบัน พบว่า มีกรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งอย่างต่อเนื่องครบทั้ง 4 วาระ ร้อยละ 32 ดำรงตำแหน่ง 3 วาระ ร้อยละ 24 ดำรงตำแหน่ง 2 วาระ ร้อยละ 18 และดำรงตำแหน่ง 1 วาระ ร้อยละ 26

กล่าวเฉพาะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบัน มีผู้ดำรงตำแหน่งอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ครั้งเป็นกรรมการร่างกฎหมายร้อยละ 33 ของทั้งหมด และมีผู้ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 4 วาระ ร้อยละ 15 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 3 วาระ ร้อยละ 26 ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 2 วาระ ร้อยละ 19 และดำรงตำแหน่งเป็นวาระแรก ร้อยละ 7

จากข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับอายุ ภูมิหลังด้านการศึกษาและอาชีพ และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง ของกรรมการกฤษฎีกา มีประเด็นหลักที่น่าสนใจอยู่ 2 ประเด็นคือ

หนึ่ง กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมาย

กรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดล้วนเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน เจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการยุติธรรม ทหาร/ตำรวจ หรืออาจารย์มหาวิทยาลัย โดยไม่มีกรรมการที่มีภูมิหลังเป็นนักธุรกิจ นักกฎหมายเอกชน หรือนักพัฒนาสังคมในองค์กรพัฒนาเอกชนเลย เหตุผลหลักเนื่องมาจากกฎหมายกำหนดให้ผู้ที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการกฤษฎีกาต้องรับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งในระดับสูง กล่าวคือ เคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ผู้พิพากษาศาลฎีกา ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุด เป็นต้น มิเช่นนั้นก็ต้องเคยเป็นอาจารย์สอนวิชากฎหมายในมหาวิทยาลัยไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือมีประสบการณ์ในการร่างกฎหมายไม่น้อยกว่า 10 ปี

ในแง่ของอายุ กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นผู้อาวุโสในระบบราชการไทย กรรมการกฤษฎีกาที่มีอายุเกิน 60 ปี และ 70 ปี มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 85 และร้อยละ 36 ตามลำดับ โดยอายุเฉลี่ยของคณะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันอยู่ที่ 68.5 ปี

นอกจากนั้น แม้ว่ากฎหมายจะกำหนดให้กรรมการกฤษฎีกาต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมศาสตร์หรือการบริหารราชการแผ่นดิน แต่ในความเป็นจริง คณะกรรมกฤษฎีกาส่วนใหญ่จบการศึกษาในสาขานิติศาสตร์ (ร้อยละ 63) ส่วนผู้จบการศึกษาในสาขาเศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ และรัฐศาสตร์มีสัดส่วนค่อนข้างน้อย (ร้อยละ 12 และร้อยละ 8 ตามลำดับ)

บทบัญญัติตามกฎหมายเช่นนี้ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นศูนย์รวมของอดีตข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมายเป็นหลัก กรรมการกฤษฎีกาที่พึงปรารถนาตามกฎหมายคืออดีตข้าราชการที่มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน ผู้พิพากษาศาลสูง นักวิชาการด้านกฎหมาย และนักยกร่างกฎหมาย ด้วยการที่องค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นเช่นนี้ จึงมีโอกาสสูงที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีระดับความเป็นอนุรักษนิยมสูง คิดแบบราชการ ยึดติดแบบวิถีของราชการ และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกและสังคมไทยร่วมสมัย ที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกาอาจมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่างจำกัด ทั้งที่องค์ความรู้ด้านอื่น เช่น เศรษฐศาสตร์หรือรัฐศาสตร์ มีความจำเป็นในการพิจารณาร่างกฎหมาย ยกร่างกฎหมาย หรือให้ความเห็นด้านกฎหมาย

ในประเด็นนี้ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะว่า ควรมีการจำกัดอายุของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกินกว่า 70 ปี และควรปรับองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีความหลากหลายขึ้น ทั้งในแง่ภูมิหลังด้านการศึกษาและด้านวิชาชีพ เมื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีกรรมการร่างกฎหมายประจำและนักกฎหมายกฤษฎีกาในกลุ่มงานร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมาย ทำหน้าที่เป็นนักเทคนิคทางกฎหมายและคอยให้ความช่วยเหลือด้านธุรการและด้านศึกษารวบรวมข้อมูลอยู่แล้ว องค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงน่าจะมีความหลากหลายได้มากขึ้น โดยมีผู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาต่างๆ หลากหลายขึ้น ซึ่งจะช่วยให้มุมมองในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายกว้างขวางและลึกซึ้งขึ้นด้วย

สอง กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน

ตามกฎหมาย กรรมการกฤษฎีกาสามารถดำรงตำแหน่งได้อย่างต่อเนื่องยาวนานโดยไม่จำกัดอายุและไม่จำกัดจำนวนวาระ (กฎหมายกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการกฤษฎีกาไว้วาระละ 3 ปี แต่ไม่ได้กำหนดว่าเป็นได้กี่วาระติดต่อกัน) ตราบเท่าที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ยิ่งไปกว่านั้น สำหรับตำแหน่งประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะสามารถดำรงตำแหน่งได้อย่างต่อเนื่องจนกว่าจะเสียชีวิตหรือลาออกหรือมีคุณสมบัติต้องห้ามอย่างใดอย่างหนึ่ง (เป็นผลมาจากการแก้ไขกฎหมายในปี 2551)

จากข้อมูลเชิงประจักษ์ข้างต้นจะเห็นว่า กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน แม้ในแง่หนึ่งอาจก่อให้เกิดความเชี่ยวชาญชำนาญการและความแน่นอนในการร่างกฎหมาย แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็เป็นการปิดช่องไม่ให้ผู้มีความรู้ความสามารถคนอื่นๆ ที่มาพร้อมกับแนวคิดใหม่ได้มีโอกาสเข้ามาทำหน้าที่ และทำให้เกิดสภาพผูกขาดในการทำหน้าที่ อันนำมาซึ่งการขาดพัฒนาการ ขาดการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ และประสิทธิภาพที่ถดถอยลง

ในประเด็นนี้ คณะผู้วิจัยได้เสนอให้มีการจำกัดวาระของคณะกรรมการกฤษฎีกาทั่วไปไม่ให้เกิน 2 วาระ และประธานกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกิน 3 วาระ

คณะกรรมการกฤษฎีกากับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่คล้ายเป็นที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหาร โดยมีอำนาจหน้าที่ในการ (1) จัดทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติของคณะรัฐมนตรี (2) รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติของคณะรัฐมนตรี และ (3) เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมายหรือแก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย

แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 สองครั้งสำคัญคือในปี 2534 สมัยรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน และในปี 2551 สมัยรัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งเป็นรัฐบาลที่เกิดขึ้นภายหลังจากรัฐประหารและฝ่ายข้าราชการประจำกลับมามีอำนาจกำกับควบคุมรัฐเหนือฝ่ายการเมือง ส่งผลในเชิงเพิ่มอำนาจให้แก่คณะกรรมการกฤษฎีกาอย่างสำคัญและเพิ่มระดับความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารให้มากขึ้น

ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี 2534 ได้เปิดช่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถเสนอความคิดเห็นให้มีการทบทวนหลักการของร่างกฎหมายได้ กระทั่งสามารถใช้ดุลยพินิจในการปรับปรุงแก้ไขหลักการของร่างกฎหมายได้เองด้วย แม้ว่าจะต้องรายงานต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาวินิจฉัยต่อไป (มาตรา 15 ทวิ) คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจในการพิจารณาร่างกฎหมายเพิ่มมากขึ้น จนก้าวล่วงไปสู่การกำหนดนโยบายผ่านการปรับปรุงแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของกฎหมาย

แม้ว่าคณะรัฐมนตรีจะยังคงอำนาจตัดสินใจในขั้นสุดท้ายว่าจะยอมรับร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือไม่ก็ตาม แต่หากคณะกรรมการกฤษฎีกาได้แก้ไขหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายมากเสียจนต้นทุนในการแก้ไขปรับปรุงใหม่สูงมาก หรือคณะรัฐมนตรีเองไม่มีความต้องการที่ชัดเจนและเป็นเอกภาพ คณะกรรมการกฤษฎีกาย่อมมีพื้นที่ในการใช้ดุลยพินิจมาก

นอกจากนั้น ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี พ.ศ. 2534 ยังมีการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ซึ่งมีอำนาจเสนอขอแก้ไขกฎหมายที่มีความจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขปรับปรุง เช่น มีลักษณะจำกัดเสรีภาพของบุคคลหรือไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล เป็นต้น และมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายใหม่ที่จำเป็นต้องมี เช่น กฎหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือเป็นประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจ การเมือง สังคมและการบริหารราชการ เป็นต้น โดยคณะกรรมการพัฒนากฎหมายสามารถดำเนินการศึกษาวิจัยและจัดทำรายงานพร้อมร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไปได้ ในแง่นี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงไม่ได้มีบทบาทเพียง ‘ตั้งรับ’ หรือเฝ้ารอการพิจารณาร่างกฎหมายที่ส่งมาจากฝ่ายบริหารเท่านั้น แต่คณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถมีบทบาทเชิง ‘รุก’ ในการเสนอขอแก้ไขกฎหมายหรือเสนอร่างกฎหมายที่คิดว่ามีความจำเป็นได้

ที่ผ่านมา คณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทในการช่วยพัฒนาคุณภาพร่างกฎหมายหลายฉบับให้ดีขึ้นทั้งในแง่เนื้อหาและรูปแบบภายใต้หลักการและสาระสำคัญที่กำหนดมาจากฝ่ายบริหาร แต่สำหรับร่างกฎหมายหลายฉบับ คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ใช้ดุลยพินิจในการแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายจนแตกต่างไปจากร่างเดิมที่ผ่านการพิจารณาจากคณะรัฐมนตรี ซึ่งบางฉบับฝ่ายบริหารก็ไม่ยอมรับการแก้ไขของคณะกรรมการกฤษฎีกาและให้กลับไปใช้ร่างเดิมของคณะรัฐมนตรี ในบางกรณี คณะกรรมการกฤษฎีกาเลือกที่จะจำกัดการใช้ดุลยพินิจของตน โดยเสนอทางเลือกในการแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายเป็นสองแนวทางให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกเอง นอกจากนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาอาจเลือกใช้ดุลยพินิจผ่านช่องทางการค้างพิจารณาร่างกฎหมายหรือการ ‘ดองร่าง’ ในกรณีที่ไม่เห็นด้วยกับหลักการและสาระสำคัญของร่างกฎหมายอย่างยิ่งหรือในกรณีที่ไม่มีความชัดเจนในเชิงนโยบายจากฝ่ายบริหารจนยากที่จะทำงานต่อจนแล้วเสร็จ

ส่วนการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในปี พ.ศ. 2551 นั้น มีความสำคัญในแง่การเปลี่ยนแปลงที่มาของคณะกรรมการกฤษฎีกา จากเดิมที่คณะรัฐมนตรีให้คำแนะนำเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง มาเป็นการคัดเลือกจากกระบวนการภายในของคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง โดยเริ่มต้นจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการคัดเลือกรายชื่อผู้มีคุณสมบัติในจำนวนที่เหมาะสม เสนอต่อคณะกรรมการคัดเลือก ซึ่งประกอบด้วย ประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะรวม 12 คณะ ความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับฝ่ายบริหารจึงเหลือเพียงการแจ้งผลการคัดเลือกเพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไปเท่านั้น

อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญคือการกำหนดให้ประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง จากเดิมที่มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 3 ปี ซึ่งหมายความว่า ผู้ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะสามารถดำรงตำแหน่งได้ต่อเนื่องไปตลอดชีวิต จนกว่าจะตาย ลาออก หรือมีคุณสมบัติต้องห้ามอื่นๆ นอกจากนั้น ยังมีการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกาโดยให้ได้รับเงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งในอัตราที่ไม่ต่ำกว่าค่าตอบแทนของข้าราชการอัยการอีกด้วย

หากคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจพิจารณาร่างกฎหมายสูง ซึ่งหลายครั้งส่งผลกระทบในเชิงนโยบายของฝ่ายบริหาร เช่น การแก้ไขหลักการและสาระสำคัญของกฎหมายบางฉบับอาจทำให้การดำเนินนโยบายบางประการของรัฐบาลเปลี่ยนแปลงไปหรือรัฐบาลไม่สามารถดำเนินนโยบายบางประการได้ คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง

ตัวอย่างของการเชื่อมโยงเชิงอำนาจระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ ฝ่ายบริหารอาจมีส่วนร่วมในการพิจารณาคัดเลือกคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยในบางระดับเพื่อยกระดับระบบความรับผิดชอบ (accountability) ของคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น ให้ที่ประชุมประธานกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการคัดเลือกกรรมการกฤษฎีกาจากบัญชีรายชื่อผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมตามกฎหมายที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอมาในจำนวนเป็น 2 เท่าของจำนวนกรรมการกฤษฎีกาทั้งหมด แล้วให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาคัดเลือกให้เหลือเท่ากับจำนวนกรรมการกฤษฎีกาทั้งหมด หรือให้นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทในคณะกรรมการคัดเลือกร่วมกับประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ หรือให้กรรมการกฤษฎีกาได้รับการรับรองจากรัฐสภาเช่นเดียวกับตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วย เพื่อให้มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีที่มาจากอำนาจอธิปไตยของประชาชนโดยตรง

ในแง่ความสัมพันธ์ของคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคม กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบันมีบทบัญญัติที่กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคมโดยตรงในหมวดคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเท่านั้น โดยระบุว่า เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการในขั้นตอนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะจัดให้มีการวิจัย การสัมมนา หรือการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานหรือบุคคลต่างๆ ทั้งในภาครัฐบาลและภาคเอกชนตามความเหมาะสมแก่กรณีได้ (มาตรา 17 เบญจ)

แต่ในหมวดที่ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งกล่าวถึงอำนาจหน้าที่และกระบวนการในการจัดทำร่างกฎหมายและการรับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ และภาคที่ว่าด้วยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่มีเนื้อความตอนใดที่กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาสังคมเลย

โดยทั่วไป การพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นมาชี้แจงประกอบการพิจารณา แต่ผู้แทนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ ที่ไม่ใช่หน่วยงานราชการ เช่น ตัวแทนภาคประชาชน แทบจะไม่มีโอกาสได้เข้าชี้แจงในชั้นนี้ ทำให้การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายภายในของรัฐบาลมีอคติคล้อยตามภาคราชการเป็นหลัก และมีลักษณะอนุรักษนิยมสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการประจำระดับสูง ผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินภาครัฐ ขณะที่ภาคประชาชนสาขาต่างๆ ไม่มีตัวแทนอยู่ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเลย จะมีบ้างก็เพียงอาจารย์คณะนิติศาสตร์จากมหาวิทยาลัยจำนวนไม่มาก ปัญหาอคติคล้อยตามภาคราชการในกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยิ่งมากขึ้น

หากคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารเช่นในปัจจุบัน จำเป็นต้องมีการออกแบบระบบความผิดชอบที่เหมาะสม ให้องค์กรอิสระอื่นๆ และสาธารณชนสามารถร่วมตรวจสอบและกำกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากขึ้น เช่น การมีข้อกำหนดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกา (ไม่ใช่เฉพาะในขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเท่านั้น) การเปิดโอกาสให้มีตัวแทนภาคประชาสังคมที่มีคุณสมบัติเหมาะสมอันเป็นประโยชน์แก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นต้น

ทางออกที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การเพิ่มระดับความโปร่งใสในการทำหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณา รวมถึงรายงานการประชุมของคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกชุด ให้สามารถสืบค้นได้โดยง่ายผ่านทางเว็บไซต์ เป็นต้น