priority

โฉมหน้าและแนวทางสู่โมเดลใหม่ในการพัฒนาประเทศ

ตีพิมพ์2013-12-09

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

นับตั้งแต่ช่วงปลายของฟองสบู่เศรษฐกิจ (กลางทศวรรษ 2530) ประเทศไทยต้องรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจหลายระลอก อันส่งผลให้ภาคธุรกิจต้องปรับตัวขนานใหญ่ การปรับตัวดังกล่าวอาจเป็นสาเหตุหนึ่งของการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ลดต่ำลง แต่อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยก็มีปัญหาเชิงโครงสร้างอีกหลายประการที่ส่งผลต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นความสามารถในการแข่งขันที่ไม่ยังไม่มีพื้นฐานที่แข็งแรง ส่วนแบ่งของคนไทยในระบบเศรษฐกิจที่ลดลง การขยายตัวทางเศรษฐกิจที่มาพร้อมกับปัญหามลภาวะ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาความเหลื่อมล้ำที่สูงในระดับต้น ๆ ของโลก

การทบทวนและค้นหาแนวทางการพัฒนาประเทศที่เหมาะสม คือโจทย์ใหญ่ของบทความเรื่อง “โฉมหน้าและแนวทางสู่โมเดลใหม่ในการพัฒนาประเทศ” โดย ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.นณริฏ พิศลยบุตร จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ซึ่งทำการศึกษาประสบการณ์ด้านการพัฒนาของ 6 ประเทศ เพื่อนำเสนอปัญหาเชิงโครงสร้างของไทยที่ควรได้รับการแก้ไข และแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว

การศึกษาแนวทางการพัฒนาประเทศของเกาหลีใต้ ไต้หวัน จีน ไทย มาเลเซีย และบราซิล ทำให้ได้ข้อสรุปว่า

หนึ่ง ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจนับตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง มักเป็นประเทศที่เริ่มต้นด้วยความเหลื่อมล้ำในระดับต่ำ

สอง การพัฒนาการศึกษาที่ถูกทาง จะยิ่งส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ

สาม การพัฒนาเศรษฐกิจไม่จำเป็นต้องมาพร้อมกับปัญหามลภาวะ

จากการประเมินพัฒนาการของเศรษฐกิจไทยที่พิจารณาจากปัจจัยที่กำหนดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ พบว่าเศรษฐกิจไทยมีการพัฒนาในระดับที่ดี เมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่พัฒนาโดยอาศัยประสิทธิภาพเป็นตัวนำ (efficiency-driven economy) แต่การก้าวไปสู่ระบบเศรษฐกิจที่ตั้งอยู่บนฐานความรู้และเทคโนโลยี (innovation and technology-driven industry) จะต้องมีการพัฒนาเพิ่มขึ้นในอีกอย่างน้อย 6 ด้าน อันประกอบด้วย การยกระดับเทคโนโลยี การปฏิรูประบบการศึกษา การพัฒนาฝีมือแรงงาน การรับมือกับสังคมสูงวัย การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ

สำหรับปัญหาความเหลื่อมล้ำ บทความชิ้นนี้กล่าวถึงการใช้มาตรการการปฏิรูปการคลังเพื่อสังคมสำหรับการแก้ไขปัญหา โดยชี้ให้เห็นว่าสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว มาตรการการคลังมีประสิทธิภาพในการลดความเหลื่อมล้ำอย่างมาก แต่ระบบการคลังของไทยยังมิได้ทำหน้าที่นี้อย่างเหมาะสม โดยพบว่าปัญหาหลักมาจากด้านการใช้จ่ายของภาครัฐที่ประโยชน์อาจตกอยู่กับผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้น้อยและคนจน ซึ่งสะท้อนได้จากข้อค้นพบเชิงวิชาการว่ารัฐบาลไทยไม่ได้พัฒนาระบบการคุ้มครองทางสังคม (social protection) และระบบสวัสดิการ (welfare) อย่างเพียงพอ ทั้งที่เป็นระบบที่มีส่วนลดปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพมาก ส่งผลให้ทำให้คนไทยที่ด้อยโอกาสและยากจนทุกกลุ่มอายุถูกละเลย สาเหตุหนึ่งเป็นเพราะทั้งรัฐบาลและสาธารณชนมี ‘มายาคติ’ เกี่ยวกับประเด็นที่ว่าใครคือคนจน กล่าวคือมักเข้าใจว่าคนบางอาชีพต้องเป็นคนจนอย่างแน่นอน หรือค่อนข้างแน่นอน เช่น เกษตรกรมักถูกมองว่าเป็นอาชีพที่มีรายได้ต่ำและมีความเสี่ยงสูง ซึ่งในความเป็นจริง เกษตรกรมิได้เป็นคนจนทุกคน และในขณะเดียวกันคนจนทุกคนก็มิได้เป็นเกษตรกร ดังนั้น นโยบายช่วยเหลือเกษตรกรแบบเหมารวม จึงมีส่วนช่วยคนจนจำนวนน้อย และละเลยคนจนอาชีพอื่นอย่างไม่สมควร

กล่าวโดยสรุป “นโยบายที่ทุ่มเทงบประมาณเพื่อช่วยเหลือกลุ่มคนตามอาชีพ เป็นนโยบายที่ผิดพลาด เป็นการใช้งบประมาณอย่างไม่คุ้มค่า เพราะสังคมไทยมีความซับซ้อนเกินกว่าจะกำหนดไปว่าอาชีพไหนเป็นอาชีพยากจนอีกต่อไป ทุกอาชีพมีคนจน และทุกอาชีพมีคนรวย นโยบายที่ถูกต้องจึงควรเป็นนโยบายที่ไม่อิงกับกลุ่มอาชีพ แต่ควรเน้นไปที่ความยากจนและความด้อยโอกาสเป็นการทั่วไปมากกว่า”

การพัฒนาสู่เศรษฐกิจสีเขียวเป็นอีกหนึ่งคำตอบของแนวทางการพัฒนาประเทศที่เหมาะสม และเป็นแนวทางที่ไทยยังไม่ได้ก้าวเข้าสู่เส้นทางนี้อย่างเต็มตัว

บทความชิ้นนี้เสนอว่ารัฐบาลไทยควรนำมาตรการภาษีสิ่งแวดล้อม (carbon tax) มาใช้ เพราะนอกจากจะตรงกับหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (polluter-pays-principle) ยังพบว่าในหลายประเทศที่ใช้มาตรการนี้ ทำให้กิจกรรมที่ก่อมลพิษมีน้อยลง

ขณะที่การใช้พลังงาน ‘สะอาด’ (หมายถึงพลังงานที่ไม่ทำให้เกิดคาร์บอนไดออกไซด์ในกระบวนการผลิต) ก็เป็นเส้นทางที่ไม่อาจหลีกเลี่ยง และประเทศไทยก็ใช้พลังงานประเภทนี้ค่อนข้างน้อย ขณะเดียวกัน มาตรการที่ต้องทำพร้อมกันก็คือการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในกระบวนการผลิต ซึ่งเกี่ยวข้องกับการลดสัดส่วนของการผลิตภาคอุตสาหกรรมใน GDP (ในปัจจุบัน สัดส่วนของไทยอยู่ในระดับสูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก) และการใช้พลังงานอย่างชาญฉลาด

บทความชิ้นนี้สรุปปิดท้ายว่า ผลการศึกษาเกือบทุกเรื่องที่บทความนำเสนอนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ คำถามที่ว่าต้องทำอะไร (‘what’ to do) จึงไม่ใช่คำถามใหม่ หรือไม่ใช่คำถามเก่าที่ต้องการคำตอบใหม่ แต่สิ่งที่ควรถามในปัจจุบันคือทำอย่างไร (‘how’ to do) และโดยใคร (‘who’)

การขับเคลื่อนให้ทุกภาคส่วนแสดงบทบาทที่ควรจะเป็น คือประเด็นสำคัญของการมุ่งสู่โมเดลใหม่ของการพัฒนา ดังนั้น การที่ไทยยังไม่ได้แสดงศักยภาพของการหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง รวมทั้งไม่ก้าวหน้าในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม จึงแสดงให้เห็นว่าแต่ละภาคส่วนยังมิได้ทำหน้าที่ของตัวเองอย่างแท้จริง หรือกระทั่งมีความขัดแย้งกันในบางมิติ

สำหรับแนวทางในการขับเคลื่อน บทความเสนอว่าควรประกอบด้วย

  • สร้างภาวะความเป็นผู้นำในการพัฒนา (development leadership) อันประกอบด้วย
  1. ให้ความสำคัญกับการยกระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพิ่มความเท่าเทียม และปกป้องสิ่งแวดล้อม
  2. ปฏิบัติงานโดยมุ่งประโยชน์ของคนส่วนใหญ่
  3. มีความสามารถและประสิทธิภาพในการผลักดันสู่โมเดลใหม่ในการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ภายใต้กลยุทธ์ที่ถูกต้องและเหมาะสม
  4. มีเสรีภาพทางเศรษฐกิจและทางการเมืองที่รองรับด้วยระบบกฎหมายและกฎระเบียบที่เหมาะสม
  • ขับเคลื่อนด้วยกลยุทธ์การพัฒนาแบบร่วมกันได้ประโยชน์ (win-win strategies) ซึ่งแนวทางที่เป็นรูปธรรมสองประการก็คือ การส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาที่ทุกคนได้ประโยชน์ และการสร้างระบบแรงจูงใจและการวัดผลกับภาคีต่างๆ ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน
  • ประสานแนวร่วมภาคีการพัฒนา (coordinative development) กลยุทธ์การพัฒนาแบบร่วมกันได้ประโยชน์จะเดินหน้าได้ก็ต่อเมื่อปัญหาความล้มเหลวในการประสานงาน (coordination failure) ได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะปัญหาที่เกิดจากความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งถ้าความปรองดองเกิดขึ้นได้ ก็จะทำให้แต่ละภาคส่วนสามารถร่วมกันพัฒนาประเทศในทิศทางที่ควรจะเป็นต่อไปได้