banner-old-2

ระบบการจ้างงาน ผู้สูงอายุของญี่ปุ่น

ตีพิมพ์2017-01-20

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

ครั้งที่แล้วได้กล่าวถึงมาตรการของไทยในการส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุโดยลดภาษีให้แก่นายจ้าง วันนี้ขอเอาเรื่องการส่งเสริมการจ้างงานในประเทศญี่ปุ่นมาเล่าสู่กันฟัง เพราะเมื่อไม่นานมานี้ได้มีโอกาสฟังนายโยชิฮิโร ยามาชิตะ เจ้าหน้าที่ตัวเป็นๆ จากกระทรวงสาธารณสุข แรงงานและสวัสดิการ มาคุยให้ฟังในการสัมมนาเรื่องการจ้างงานผู้สูงอายุที่จัดเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2559 โดยกระทรวงแรงงานได้ร่วมกับ JICA (Japan International Cooperation Agency) และสถานเอกอัครราชทูตญี่ปุ่น
น่าสนใจและน่าจะเป็นประโยชน์มากสำหรับประเทศไทย

ประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศที่เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุก่อนประเทศไทยนานแล้ว ปัจจุบันญี่ปุ่นมีประชากร 127 ล้านคน เป็นผู้ที่อายุ 60 ปีขึ้นไป มีจำนวนถึง 40 ล้านคน หรือร้อยละ 33 ซึ่งสูงที่สุดในโลก ถือว่าตอนนี้ญี่ปุ่นเป็นสังคมสูงวัยแบบสุดสุด (Super aging society) แล้ว คือสัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป เกินร้อยละ 28 ของประชากรทั้งหมด ทั้งนี้ จำนวนประชากรโดยรวมและประชากรวัยแรงงานเริ่มลดลงตั้งแต่ปี 2551 โดยในช่วง 2516-2517 อัตราการเพิ่มประชากรติดลบร้อยละ 0.2

คาดว่าในปี พ.ศ.2588 หรืออีกประมาณ 30 ปี จำนวนประชากรญี่ปุ่นจะลดลงเหลือ 110 ล้านคน และที่น่าตกใจคือ ณ ตอนนั้น ญี่ปุ่นจะมีประชากรวัยแรงงาน (20-59) 46 ล้านคน เท่ากับจำนวนผู้สูงอายุ โดยมีสัดส่วนประชากรวัยแรงงานเพียงร้อยละ 41 ของประชากร เท่าๆ กันกับสัดส่วนของประชากรสูงอายุ และประมาณปี พ.ศ.2620 หรือประมาณ 60 ปีจากนี้ไป ประชากรญี่ปุ่นจะลดลงเหลือประมาณ 96 ล้านคน (หายไป 30 กว่าล้านคน) ตอนนั้นญี่ปุ่นจะมีประชากรวัยแรงงานลดลงเหลือ 40 ล้านคน และมีประชากรสูงอายุ 37 ล้านคน

นอกจากจะมีผู้สูงอายุจำนวนมากแล้ว ยังมีปัญหาการว่างงานของผู้สูงอายุในอัตราสูง โดยในปัจจุบัน (2557) อัตราการว่างงานของผู้สูงอายุญี่ปุ่นเท่ากับร้อยละ 4.3 เทียบกับอัตราการว่างงานโดยทั่วไปที่เท่ากับร้อยละ 3.6

การจ้างแรงงานผู้สูงอายุของญี่ปุ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญมาก…ญี่ปุ่นทำอย่างไร

มาตรการหลักของญี่ปุ่น คือ 1) การขยายอายุเกษียณในระบบประกันสังคม 2) การใช้กฎหมายบังคับนายจ้าง (กฎหมายความมั่นคงด้านการจ้างงานผู้สูงอายุ – Law Concerning Stabilization of Employment of Older Persons 1971) และกฎหมายมาตรการการจ้างงาน – Employment Measures laws 1966) และ 3) มาตรการเสริม

ขอเล่าทีละอย่าง

1.การขยายอายุเกษียณในระบบประกันสังคมตามกฎหมายการบำนาญสำหรับแรงงานของญี่ปุ่น เริ่มในปี 2485 ซึ่งช้ากว่าประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ แต่ก็เร็วกว่าของไทยเกือบ 50 ปี

ในประเทศญี่ปุ่นพลเมืองที่อยู่ในวัยทำงานทุกคนล้วนอยู่ภายใต้ระบบบำนาญแห่งชาติ (National Pension System) ทั้งสิ้น ซึ่งระบบประกันสังคมของญี่ปุ่นมี 2 ส่วน คือ บำนาญพื้นฐาน (basic pension) ซึ่งประชาชนทุกคนที่มีอายุ 20 ปี ขึ้นไปถึง 59 ปี ต้องประกันตนและรับบำเหน็จเมื่อมีอายุ 60 ปีเมื่อก่อน แต่ได้ปรับขึ้นเป็น 65 ปี สำหรับผู้ชายตั้งแต่ปี 2556 และสำหรับผู้หญิงตั้งแต่ปี 2561 อีกส่วนหนึ่งคือ บำนาญสำหรับลูกจ้างหรือผู้ที่ทำงานโดยได้ค่าจ้าง จะต้องสมัครเข้าระบบบำนาญสำหรับลูกจ้าง (Employee Pension System) ซึ่งจะได้รับเงินบำนาญเพิ่มเติมจากเงินบำนาญพื้นฐาน ประกอบด้วยบำนาญสวัสดิการ (Welfare pension) และบำนาญสำรองเลี้ยงชีพ (Mutual aid pension)

ตั้งแต่ 2556 อายุเกษียณของบำนาญพื้นฐาน คือ 65 ปี ส่วนบำนาญสำหรับลูกจ้างมีการแก้ไขปรับปรุงทุก 3 ปี โดยอายุเกษียณในปี 2556 เท่ากับ 61 ปี ซึ่งจะเพิ่มขึ้น 1 ปี ทุกๆ 3 ปี เป็น 62 ปีในปัจจุบัน จนเป็น 65 ปีในปี 2568 สำหรับผู้ชาย ขณะที่ของผู้หญิงจะปรับทุกๆ 4 ปีจนเป็น 65 ปี ตั้งแต่ปี 2573 ทั้งนี้ ในที่สุดญี่ปุ่นคงต้องขยายอายุเกษียณไปถึง 70 ปี

2.กฎหมายการจ้างงานผู้สูงอายุ

กฎหมายเกี่ยวกับการจ้างงานผู้สูงอายุของญี่ปุ่นมีที่สำคัญ 2 กฎหมาย คือกฎหมายการรักษาความมั่นคงด้านการจ้างงานผู้สูงอายุ พ.ศ.2514 (the Act on Stabilization of Employment of Older Persons 1971 และฉบับแก้ไข) และกฎหมายมาตรการการจ้างงาน 2509 มาตรา 10 ว่าด้วยการห้ามเลือกปฏิบัติด้านอายุ (ซึ่งฉบับหลังนี้ นายยามาชิตะไม่ได้นำเสนอ)

มาตรการกระตุ้นการทำงานของผู้สูงอายุของญี่ปุ่นที่สำคัญและดำเนินมาอย่างต่อเนื่องคือ การออกกฎหมายการรักษาความมั่นคงการจ้างงานของผู้สูงอายุ เพื่อรองรับประเด็นปัญหาอายุเกษียณที่ปรับเปลี่ยนเพิ่มขึ้นตามกฎหมายประกันสังคมของญี่ปุ่นดังกล่าวข้างต้น ซึ่งกฎหมายที่ออกมาครั้งแรกก็ยังไม่ลงตัวนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อายุเกษียณและมาตรการเกี่ยวกับการจ้างงานผู้สูงอายุ รัฐบาลญี่ปุ่นจึงมีการปรับปรุงอยู่ตลอดเวลา ตั้งแต่ปี 2514 (ตอนนั้นให้นิยามผู้สูงอายุ คือผู้ที่มีอายุ 55 ปีขึ้นไป) มีการแก้กฎหมายนี้ 8 ครั้ง โดยแก้ครั้งสุดท้ายในปี 2559 โดยมีสาระสำคัญของกฎหมายคือ

วัตถุประสงค์ – เพื่อสร้างมาตรการโดยรวมในอันที่จะรักษาการจ้างงานผู้สูงอายุ และสร้างความมั่นคงทางอาชีพให้กับผู้สูงอายุ โดยการขยายเวลาเกษียณอายุ และการใช้ระบบการจ้างงานต่อเนื่อง เป็นต้น

ก.ส่งเสริมการจ้างงานที่มั่นคงโดยการขยายเวลาเกษียณอายุ

– ส่งเสริมให้ทำงานจนอายุครบ 60 ปี บริบูรณ์ และในกรณีที่เจ้าของกิจการมีการกำหนดอายุเกษียณ จะต้องกำหนดให้เกษียณได้ไม่ต่ำกว่า 60 ปี
– มาตรการกระตุ้นการจ้างงานจนถึงอายุ 65 ปี – สำหรับผู้ประกอบการที่กำหนดอายุเกษียณน้อยกว่า 65 ปีบริบูรณ์ จะต้องดำเนินมาตรการความมั่นคงด้านการจ้างงานผู้สูงอายุ ดังต่อไปนี้ (1) ขยายเวลาเกษียณอายุจนถึง 65 ปี (2) ใช้ระบบการจ้างงานต่อเนื่องจนถึงอายุ 65 ปี (3) ยกเลิกระบบเกษียณอายุ

– หากได้รับการแนะนำให้ดำเนินมาตรการข้างต้นหลายครั้ง แต่ไม่มีการดำเนินการเป็นรูปธรรม จะมีการออกหนังสือแนะนำ และหากไม่ปฏิบัติตาม อาจทำการเปิดเผยชื่อบริษัทดังกล่าวต่อสาธารณะ

ข.ส่งเสริมให้ผู้สูงอายุสมัครงานใหม่

– ดำเนินมาตรการช่วยเหลือการสมัครงานใหม่ ในกรณีที่พนักงานผู้มีอายุระหว่าง 45-65 ปี จะต้องออกจากงานเนื่องจากการเลิกจ้าง เป็นต้น ผู้ประกอบการจะต้องพยายามดำเนินมาตรการที่จำเป็นในการให้ความช่วยเหลือพนักงานเหล่านี้ตามความประสงค์ของพนักงาน เช่น ช่วยหาประกาศรับสมัครงาน เป็นต้น

– ออกหนังสือชี้แจงกรณีการเลิกจ้างพนักงานจำนวนมาก ในกรณีที่ผู้ประกอบการเลิกจ้าง ทำให้พนักงานผู้มีอายุระหว่าง 45-65 ปี จำนวนมากต้องออกจากงาน จะต้องยื่นหนังสือชี้แจงต่อ “Hello Work” (สำนักงานเพื่อความมั่นคงทางอาชีพ)

– ออกหนังสือช่วยเหลือการหางาน ในกรณีที่พนักงานผู้มีอายุระหว่าง 45-65 ปี จะต้องออกจากงานเนื่องจากการเลิกจ้าง เป็นต้น ผู้ประกอบการจะต้องทำหนังสือช่วยเหลือการหางานให้แก่พนักงานตามความประสงค์

ค.Silver Human Resources Center (SHRC : ศูนย์ทรัพยากรมนุษย์ผู้สูงวัย)

– การจัดตั้ง SHRC ให้ผู้ว่าราชการทุกจังหวัด จัดตั้งองค์กรเพื่อให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบ ในอันที่จะสร้างโอกาสที่จะได้ทำงานชั่วคราวระยะสั้น หรืองานที่มีลักษณะเบาและง่าย ตามความประสงค์ของผู้ลาออกโดยเกษียณอายุและผู้สูงอายุอื่นๆ ที่ออกจากงาน

– หน้าที่ของ SHRC คือ

(1) สร้างและเสนอโอกาสที่จะได้ทำงานชั่วคราวระยะสั้น (ประมาณ 10 วันต่อเดือนเป็นอย่างมาก) หรืองานที่มีลักษณะเบาและง่าย (ประมาณ 20 ชั่วโมงต่อสัปดาห์)
(2) แนะนำงาน ในข้อ 1 ให้กับผู้สูงอายุตามความประสงค์
(3) จัดอบรมให้ความรู้และทักษะที่จำเป็นต่อการทำงานในข้อ 1
(4) งานอื่นๆที่จำเป็นและเกี่ยวเนื่องกับการทำงานในข้อ 1 ข้างต้นของผู้สูงอายุที่ออกจากงาน

3. มาตรการเสริม

ก) มาตรการทั่วไป เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมาย รัฐบาลญี่ปุ่นใช้มาตรการเสริมหลายรูปแบบ โดยในปี 2559 ได้มีการ

– เพิ่มจำนวนสถานที่ที่ผู้สูงอายุสามารถทำงานได้โดยไม่มีเงื่อนไขเรื่องอายุ
– เพิ่มจำนวนสถานที่ที่ผู้สูงอายุสามารถทำงานได้ในท้องถิ่นหรือสามารถทำกิจกรรมทางสังคมได้
– ให้ความช่วยเหลือในการหางานใหม่ของผู้สูงอายุอย่างเพียงพอและจริงจัง
– ให้คำปรึกษาแก่ผู้ประกอบการในการจ้างงานผู้สูงอายุ

ข) แผนส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วนของญี่ปุ่น (Japan’s Plan for Dynamic Engagement of All Citizens) ตามมติ ครม. 2 มิถุนายน 2559

– ให้ผู้ประกอบการทุกรายมีหน้าที่ดำเนินมาตรการจ้างพนักงานผู้มีความประสงค์จนถึงอายุ 65 ปี หรือนานกว่า
– ให้ผู้ที่ได้รับการจ้างงานใหม่หลังอายุ 65 ปี ได้รับการคุ้มครองจากการประกันการว่างงาน

นอกจากนั้นแล้ว ยังมีระบบเงินอุดหนุนต่างๆ สำหรับการจ้างงานผู้สูงอายุ มีโครงการ Self Career Dock ที่สร้างโอกาสในการเข้ารับคำปรึกษาแนะนำด้านอาชีพเป็นระยะๆ ตามโอกาส และมีสำนักงาน Hello Work (สำนักงานเพื่อความมั่นคงทางอาชีพ) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายความมั่นคงด้านการจ้างงานผู้สูงอายุ

จากการประเมินของนักวิจัยญี่ปุ่น พบว่ากฎหมายนี้ประสบความสำเร็จอย่างมาก ช่วยอัตราการทำงานของผู้สูงอายุไม่ลดลงอีกต่อไป และอัตราการว่างงานของผู้สูงอายุลดลง ประเทศไทยจะจำไปใช้บ้างก็ได้ ถ้า..คิดว่าสามารถบังคับใช้กฎหมายได้


หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน เมื่อ 20 มกราคม 2560 ใน คอลัมน์: ดุลยภาพดุลยพินิจ: ระบบการจ้างงาน ผู้สูงอายุของญี่ปุ่น