Banner_2MM

ทีดีอาร์ไอ X-Ray รายละเอียดโครงการ 2 ล้านล้านบาท

ตีพิมพ์2013-04-25

ดร. สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ เปิดเผยรายละเอียดโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท โดยชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลยังไม่ได้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการลงทุนกว่าครึ่งหนึ่งของมูลค่าการลงทุนรวมทั้งหมดว่ามีความเป็นไปได้และมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือไม่ ทั้งนี้ ดร.สุเมธได้ทำการวิเคราะห์ถึงกรณีการสร้างระบบรถไฟทางคู่และรถไฟความเร็วสูงถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์ที่จะก่อให้เกิดกับประเทศในภาพรวม โดยชี้ให้เห็นว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงอาจไม่มีผู้ใช้บริการเพียงพอที่จะให้เกิดความคุ้มค่าในการลงทุน นอกจากนี้ ผู้วิเคราะห์ได้ยกตัวอย่างแนวปฏิบัติที่ดีของการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ (Mega Projects) ในต่างประเทศว่า รัฐต้องสร้างระบบความรับผิดชอบ (Accountability) โดยการสร้างความโปร่งใส และการตรวจสอบที่เป็นระบบโดยสาธารณะ รวมไปถึงการวัดผลหลังจากดำเนินโครงการเสร็จสิ้นแล้ว

***********************************************

X-Ray รายละเอียดโครงการ

โครงการกู้เงิน 2 ล้านล้านเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศถือว่าเป็นการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและส่งเสริมระบบการขนส่งของประเทศครั้งใหญ่ครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ โดยสามารถจำแนกตามยุทธศาสตร์และประเภทของการคมนาคมได้ดังนี้

จำแนกตามยุทธศาสตร์

จำแนกตามประเภทการคมนาคม

1. การปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนไปสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า 345,560.73 ล้านบาท (ร้อยละ 17.73) 1. ทางราง วงเงินรวม 1,658,892.12 ล้านบาท  (ร้อยละ 83.33)
2. พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวก 1,042,376.74 ล้านบาท (ร้อยละ 52.12) 2. ทางถนน วงเงินรวม 289,482.11 ล้านบาท (ร้อยละ 14.54)
3. การพัฒนาและปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว 593,801.52 ล้านบาท (ร้อยละ 29.69) 3. ทางน้ำ วงเงินรวม 29,819.50 ล้านบาท (ร้อยละ 1.50)
4. แผนงานการส่งเสริมหรือสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามยุทธศาสตร์ (เพื่อเติมเต็มให้ครบ 2 ล้านล้านบาท) จำนวน 9,261.01 ล้านบาท (ร้อยละ 0.46) 4. พัฒนาด่านของกรมศุลกากร จำนวน 41 ด่าน วงเงินรวม12,544 ล้านบาท (ร้อยละ 0.63)

นอกจากนี้ ดร. สุเมธ ได้จัดกลุ่มโครงการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานออกเป็น 4 ประเภท ตามการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการและความพร้อมในการดำเนินการ ดังนี้

1) โครงการสนับสนุน (โครงการก่อสร้างด่าน จัดซื้อและติดตั้ง) รวม 49 โครงการ มีวงเงิน 56,704 ล้านบาท ซึ่งพร้อมดำเนินการได้ทันที

2) โครงการที่พร้อมดำเนินการ (มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การออกแบบรายละเอียด และการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม และโครงการที่ไม่ต้องมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ) 25 โครงการ รวมวงเงิน 473,134 ล้านบาท

3) โครงการที่ขาดการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม 18 โครงการ รวมวงเงิน 529,055 ล้านบาท

4) โครงการที่ยังกำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ และโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ 11 โครงการ รวมวงเงิน 931,886 ล้านบาท

ตารางสรุปการแบ่งประเภทโครงการต่าง ๆ ตามความก้าวหน้าของการดำเนินโครงการ

กลุ่ม

ความก้าวหน้าใน

การดำเนินโครงการ

จำนวนโครงการ และงบประมาณ (ล้านบาท)

ยุทธศาสตร์ที่ 1

ยุทธศาสตร์ที่ 2

ยุทธศาสตร์ที่ 3

รวม

กลุ่มที่ 1

(โครงการสนับสนุน)

โครงการที่ไม่จำเป็นต้องศึกษา FS

6 โครงการ

43 โครงการ

49 โครงการ

41,923

14,781

56,704

กลุ่มที่ 2

(พร้อมดำเนินการ)

ศึกษา FS, DD, และ EIA แล้ว

9 โครงการ

14 โครงการ

23 โครงการ

123,184

320,898

444,082

โครงการที่ไม่จำเป็นต้องศึกษา FS

2 โครงการ

2 โครงการ

29,051

29,051

กลุ่มที่ 3

โครงการที่ศึกษา FS และ DD แล้ว กำลังศึกษา EIA อยู่

10 โครงการ

3 โครงการ

5 โครงการ

18 โครงการ

134,970

121,181

272,904

529,055

กลุ่มที่ 4

กำลังศึกษา FS อยู่

2 โครงการ

2 โครงการ

558,271

558,271

โครงการที่ยังไม่เริ่มดำเนินการ

7 โครงการ

2 โครงการ

9 โครงการ

148,657

224,958

373,615

จากตารางดังกล่าว เราจะเห็นได้ว่า กว่าครึ่งหนึ่งของมูลค่าการลงทุนทั้งหมด (โครงการในกลุ่มที่ 3 และกลุ่มที่ 4) ซึ่งมีมูลค่าสูงถึง 1,460,941 ล้านบาท ยังไม่มีความพร้อมในการดำเนินการ เนื่องจากโครงการในกลุ่มที่ 3 กำลังศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (Environment Impact Assessment) และโครงการในกลุ่มที่ 4 มีทั้งในส่วนที่กำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการและในส่วนที่ยังไม่เริ่มดำเนินการใด ๆ ทั้งสิ้น

ข้อสังเกตต่อกรณีการลงทุนในระบบขนส่งทางราง

ดร. สุเมธ ชี้ให้เห็นว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงและการพัฒนาระบบรถไฟทางคู่นั้น ส่วนใหญ่ยังอยู่ในกลุ่มที่ 3 และกลุ่มที่ 4 ซึ่งยังไม่ได้รับการศึกษาความเป็นได้ของโครงการ ทั้งนี้ การพัฒนาระบบรถไฟทางคู่ทั้งทางเก่าและทางใหม่เป็นสิ่งที่ทุกฝ่ายเห็นว่าเป็นสิ่งที่สำคัญและจำเป็นที่จะต้องเร่งดำเนินการเพื่อลดต้นทุนในการขนส่งของระบบเศรษฐกิจไทย อย่างไรก็ตาม ดร. สุเมธได้ตั้งข้อสังเกตต่อกรณีการลงทุนในระบบขนส่งทางราง ดังนี้

1) บทบาทของภาครัฐในการอุดหนุนระบบ

ในกรณีของประเทศไทย ภาครัฐบริหารจัดการระบบขนส่งทางรางแบบรัฐวิสาหกิจเดียวซึ่งเป็นการอุดหนุนกิจการที่ไม่ทำกำไรหรือขาดทุน อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในรูปแบบของต่างประเทศ (โดยเฉพาะในแถบสหภาพยุโรป) พบว่า มีการแบ่งแยกระหว่างโครงสร้างพื้นฐานและการประกอบการเดินรถไว้อย่างชัดเจน คือการอุดหนุนของรัฐมีการแบ่งชัดเจนระหว่างการอุดหนุนในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน (ราง) และการอุดหนุนการประการการเดินรถสำหรับผู้โดยสาร นอกจากนี้ ยังมีความชัดเจนในการบริหารจัดการหนี้ที่เป็นระบบและมีการปฏิรูปองค์กรเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานอีกด้วย

2) ความคุ้มค่าในการลงทุนและเทคโนโลยีรองรับ

ดร. สุเมธ ได้ตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าในการลงทุนในระบบรถไฟความเร็วสูง เนื่องจากเป็นการลงทุนที่มีมูลค่าสูงมาก แต่อาจไม่เกิดความคุ้มค่าในประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ได้รับ หากเปรียบเทียบกับกรณีระบบรถไฟรางคู่ ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนการขนส่ง ประหยัดเวลาและต้นทุนด้านโลจิสติกส์ ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงเน้นการเดินทางของคนและสิ่งค้าเบาเป็นหลัก นอกจากนี้ ดร. สุเมธยังเห็นว่า คนส่วนใหญ่ที่จะใช้บริการรถไฟความเร็วสูงอาจเป็นกลุ่มผู้ใช้ที่มีฐานะเป็นหลัก ซึ่งไม่ใช่การให้บริการทางสังคมแก่คนทั่วไปในวงกว้าง

ทั้งนี้ การสร้างรถไฟความเร็วสูงที่ประสบความสำเร็จ ควรต้องมีการเชื่อมโยงโครงข่ายที่ดี คือมีระบบรถไฟปกติในการรองรับพื้นที่โดยรอบ มิใช่เป็นเพียงการสร้างขึ้นเดี่ยว ๆ โดยปราศจากระบบการเชื่อมโยงที่มีประสิทธิภาพ ซึ่ง ดร.สุเมธ มีความเห็นว่า ควรมีการพัฒนาการลงทุนในระบบรถไฟรางคู่ที่มีความจำเป็นและมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่า

จากการวิเคราะห์ พบว่า ภายใต้เงื่อนไขการลงทุนก่อสร้างในปัจจุบัน ระบบรถไฟความเร็วสูงควรต้องมีผู้โดยสารในปีแรกสูงถึงประมาณ 9 ล้านคน/เที่ยว เป็นอย่างน้อย ถึงจะคุ้มค่ากับต้นทุนในการดำเนินงาน ซึ่งเป็นตัวเลขที่สูงมาก โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนผู้โดยสารเครื่องบินระหว่างกรุงเทพฯ กับเชียงใหม่ในปัจจุบัน ซึ่งมีผู้ใช้บริการอยู่ที่ 4-5 ล้านคนเท่านั้น

เพราะฉะนั้น รัฐบาลควรทำการศึกษาถึงพฤติกรรมการใช้งานและความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจก่อนที่รัฐบาลจะตัดสินใจในการลงทุนในโครงการรถไฟความเร็วสูงดังกล่าว

แนวทางการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการขนาดใหญ่ (Mega-Projects)

ดร. สุเมธ ยังได้ชี้ให้เห็นว่า โครงการขนาดใหญ่หรือ Mega-Projects ที่มีระยะเวลาในการวางแผนยาวและมีความเสี่ยงสูง รวมถึงมีการประสานงานที่สลับซับซ้อน ควรมีความชัดเจนในเรื่องการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ โดยมีประเด็นในการวิเคราะห์ที่ชัดเจน

งานวิจัยของ Flyvbjerg (2009)[1] ระบุปัญหาของโครงการขนาดใหญ่ในอดีตว่ามีปัญหาด้านต้นทุนการก่อสร้างโครงการที่สูงกว่าที่คาดการณ์ (Cost overruns) และ ผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าที่คาดการณ์ (Benefit shortfalls) เมื่อโครงการเริ่มดำเนินการ กล่าวคือการมีจำนวนผู้ใช้งานจริงน้อยกว่าที่คาดการณ์ ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้ ได้รวบรวมข้อมูลของโครงการขนาดใหญ่มากกว่า 200 โครงการ จาก 20 ประเทศ ในห้าทวีป พบว่า ต้นทุนของโครงการด้านรถไฟ มีค่าเฉลี่ยต้นทุนสูงกว่าที่คาดการณ์ไว้ถึงร้อยละ 44.7 และในส่วนของการคาดการณ์ผู้โดยสารที่ใช้บริการ พบว่า โครงการรถไฟมีจำนวนผู้โดยสารจริงน้อยกว่าการคาดการณ์จำนวนผู้โดยสารมากถึง ร้อยละ 51.4

ลักษณะของโครงการ

จำนวนกรณีศึกษา

ค่าเฉลี่ยต้นทุนที่สูงเกินกว่าการคาดการณ์ (%)

ค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน

ระบบราง (รถไฟ)

58

44.7

38.4

สะพานและอุโมงค์

33

33.8

62.4

ถนน

167

20.4

29.9

 

ลักษณะของโครงการ

จำนวนกรณีศึกษา

ค่าเฉลี่ยความแตกต่างของจำนวนผู้โดยสารจริงกับการคาดการณ์ (%)

ค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน

ระบบราง (รถไฟ)

25

-51.4

28.1

ถนน

183

9.5

44.3

จากปัญหาข้างต้น การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการจึงมีความสำคัญมาก และควรมีการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการอย่างเป็นระบบ โดยที่งานศึกษาของ European Commission (2008)[2] ได้ระบุประเด็นในการวิเคราะห์ที่ชัดเจนว่า ควรมีการประเมินปริมาณความต้องการในการเดินทางและขนส่งเมื่อมีและไม่มีโครงการ (Demand Analysis) การวิเคราะห์ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (Economic Benefits) เช่นมูลค่าการประหยัดเวลา มูลค่าของการลดอุบัติเหตุ และมีการวิเคราะห์ต้นทุนของโครงการ รวมถึงแหล่งเงินในการลงทุน เป็นต้น

โครงการขนาดใหญ่ควรมีการสร้างระบบความรับผิดชอบหรือ Accountability ที่ชัดเจน โดยในส่วนการดำเนินงานของภาครัฐ ควรมีการสร้างความโปร่งใสและมีการตรวจสอบได้ของสาธารณะ ผ่านการเปิดเผยข้อมูลและผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการให้แก่สาธารณชนและสื่อมวลชน รวมถึงนักวิชาการได้ตรวจสอบและติดตามความคืบหน้า

ทั้งนี้ ควรให้หน่วยงานที่มีความเป็นกลาง เช่น สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดำเนินงานตรวจสอบพิจารณาอย่างครบถ้วนในเรื่อง ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรอื่น

นอกจากนี้ การสร้างระบบความรับผิดชอบสามารถทำได้โดยการตั้งกลุ่มผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ของโครงการและควรมีหน่วยงานกลางของรัฐเป็นผู้ตรวจสอบโครงการอีกด้วย ในระยะยาว โครงการต่าง ๆ ควรได้รับการวัดผลหลังจากดำเนินโครงการเสร็จสิ้นแล้วเพื่อให้เพิ่มความมั่นใจว่า การดำเนินงานและการศึกษาความเป็นไปได้มีความสัมฤทธิ์ผล และเพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ในอนาคตต่อไป


[1] Flyvbjerg (2009) Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built—and what we can
do about it, Oxford Review of Economic Policy, Volume 25, Number 3, 2009, pp.344–367.

[2] European Commission (2008) Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, Directorate General Regional Policy.