พลิกโฉมจัดการน้ำประเทศไทยโจทย์ใหญ่ท้าทาย คสช.

วันที่2015-10-11

ปัญหาเรื่องน้ำ เป็นหนึ่งในโครงการปฏิรูปประเทศ แต่หลังจากน้ำท่วมใหญ่ปี 2554 มีการเคลื่อนไหว และเสียงเรียกร้องมากมายให้มีการปฏิรูปการบริหารจัดการน้ำของประเทศ ซึ่งไม่ได้หมายถึงแค่น้ำท่วม-น้ำแล้งเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอีกด้วย และเมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ประกาศว่าจะปฏิรูปประเทศ ยิ่งทำให้การแก้ปัญหาเรื่องน้ำมีความหวังยิ่งขึ้น แต่ผ่านมาปีกว่า การปฏิรูปเรื่องน้ำยังไม่มีการขับเคลื่อน โดยเฉพาะแม่บทของการขับเคลื่อนก็ยังไม่ชัดเจน

ในฟากนักวิชาการ มีความตื่นตัวในปัญหาเรื่องน้ำมาก มีการทำวิจัย รายงานสภาพปัญหา และชี้แนะทางออกต่างๆ มากมาย ซึ่งเชื่อว่าไม่ได้เป็นการทำตามกระแส แต่ความเคลื่อนไหวอย่างจริงจังนี้ เป็นการมองเห็นถึงความสุกงอมของปัญหาน้ำ ว่าเป็นวิกฤติของประเทศ และเป็นประเด็นเร่งด่วนที่ต้องรีบแก้ไข

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ก็เป็นอีกหนึ่งสถาบันที่มีความตื่นตัวในเรื่องปัญหาน้ำอย่างมาก และตั้งเป็นหัวข้อหลักที่จะทำงานวิจัย และถือว่าเป็นภารกิจหลัก เรื่องสำคัญเร่งด่วนของประเทศที่จะต้องรีบหาทางออกโดยเร็ว โดยทีดีอาร์ไอได้ระดมนักวิจัยในสถาบัน ทำวิจัยเกี่ยวกับปัญหาน้ำในแต่ละภาคส่วนและแง่มุมต่างๆอย่างหลากหลาย และผลวิจัยได้สำเร็จออกมาแล้ว จึงจัดสัมมนาวิชาการหัวข้อ “วิกฤติน้ำท่วม-น้ำแล้ง: พลิกโฉมการบริหารจัดการน้ำประเทศไทย” ขึ้น เมื่อวันที่ 9-10 ตุลาคม 2558 ณ โรงแรมเชอราตันหัวหิน จ.เพชรบุรี

รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิจัยจากทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า ทีดีอาร์ไอได้ร่วมกับ International Develpment Research Centre : IDRC จากประเทศแคนาดา ทำวิจัยปัญหาน้ำท่วม-น้ำแล้งในประเทศไทย รวมทั้งการหาทางบริหารจัดการน้ำอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งปัญหาเรื่องน้ำของไทยส่อเค้าความรุนแรงมากยิ่งขึ้น ที่เห็นได้ชัดคือ เราเคยเผชิญกับมหาอุทกภัยในปี 54 ปีนี้ชาวนาเผชิญกับภัยแล้งที่สุดในรอบ 5 ปี น้ำในเขื่อนหลักแห้งขอด เพราะปรากฏการณ์เอลนีโญ และนโยบายรับจำนำข้าว ได้ทำให้มีการใช้ทรัพยากรน้ำไปจำนวนมาก จนน้ำไม่พอในปีนี้ และจะส่งผลต่อไปในปี 2559

อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาในภาพรวมพบว่า ปัญหาน้ำท่วม ภัยแล้ง ไม่ได้เกิดจากภัยธรรมชาติอย่างเดียว แต่เกิดจากความบกพร่องของนโยบายการบริหารจัดการน้ำ รวมทั้งปัญหาการใช้ที่ดินที่ขาดการควบคุม และแนวทางการแก้ปัญหาของภาครัฐที่ผ่านมาได้เน้นใช้สิ่งปลูกสร้างแก้ปัญหา ทีดีอาร์ไอจึงเติมเต็มด้วยการศึกษานโยบายการจัดการที่ไม่ใช่สิ่งก่อสร้าง

ดังนั้น ในการศึกษาปัญหาเรื่องน้ำ จึงเป็นเรื่องที่ต้องรีบแก้ไข ซึ่งทีดีอาร์ไอได้ศึกษาในขอบเขต 4 ประการ คือ 1.การบริหารจัดการลุ่มน้ำเจ้าพระยา 2.การบริหารจัด การการใช้ที่ดินส่วนที่เกี่ยวข้องกับน้ำท่วม 3.การปรับตัวของเกษตรกร ชุมชน ภาคครัวเรือนเมือง ภาคอุตสาหกรรม เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 4.การออก แบบสถาบันการจัดการน้ำที่เหมาะสมในอนาคตควรจะเป็นเช่นไร

“เราใช้นักวิจัยในสถาบัน 24 คน มีผลวิจัยออกมา 21 ชิ้น ซึ่งเผยแพร่ตีพิมพ์แล้ว เราใช้มุมมองแนวคิดที่หลากหลาย พุ่งเป้าไปที่กลุ่มคนที่ไม่ใช่ข้าราชการแต่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ มองไปที่การจัดการด้านสถาบัน การปรับตัวของเกษตรกร การใช้ทฤษฎีเกม การจำลองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การจำลองสถานการณ์ การสัมภาษณ์ผู้คน เป็นต้น”

ผลวิจัยด้านการจัดการชลประทานพบว่า ยุทธศาสตร์การจัดการน้ำของไทย ยังตรงข้ามกับยุทธศาสตร์ประเทศที่มีการจัดการน้ำที่ดี คือในยามปกติไทยใช้การจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ แต่ยามวิกฤติเช่นปี 2554 กลับจัดการน้ำแบบกระจายอำนาจให้จังหวัดและท้องถิ่นจัดการ ซึ่งทางที่เหมาะสมในภาวะวิกฤติควรมีการจัดการแบบรวมศูนย์ หรือ Single Command นอกจากนี้ หน่วยงานต่างๆ ทั้งส่วนกลางและท้องถิ่นยังแยกส่วนการทำงาน ไม่มีการบูรณาการ เป็นการจัดการที่กระจัดกระจายข้ามกระทรวง ขณะที่คณะกรรมการลุ่มน้ำไม่มีอำนาจในการจัดการ ไม่ว่าจะเกิดปัญหาน้ำท่วม หรือน้ำแล้ง สรุปก็คือ เรายังขาดองค์กรระดับประเทศที่จะรับผิดชอบ ขับเคลื่อนยุทธการจัดการน้ำอย่างต่อเนื่อง

“น้ำท่วมเรามีกฎหมาย และแผนป้องกัน แต่ภาคปฏิบัติทำได้แค่เยียวยาเชิงบรรเทาสาธารณภัย ขาดการจัดการเชิงเน้นการป้องกันจริงๆ หรือมีการประเมินความเสี่ยง และการพยากรณ์เพื่อเตือนภัย”

รศ.ดร.นิพนธ์ชี้อีกว่า ถ้าดูจากโครงสร้างการจัดการน้ำในปัจจุบัน ที่มีคณะกรรมการลุ่มน้ำในระดับชาติ และกลุ่มผู้ใช้น้ำระดับชุมชน แต่ที่ผ่านพบว่าการจัดการของคณะกรรมการไม่ประสบความสำเร็จ เพราะยังขาดข้อเชื่อมต่อ หรือ Missing Link 2 ข้อ คือ 1.อปท.กับกลุ่มผู้ใช้น้ำ และ 2.กลุ่มผู้ใช้น้ำกับคณะกรรมการลุ่มน้ำ ทั้งๆ ที่เรามีกลุ่มผู้ใช้น้ำระดับคู-คลอง 48,944 กลุ่ม แต่คนกลุ่มนี้ไม่ได้มีส่วนจัดการน้ำเลย ทั้งที่เราควรให้ผู้ใช้น้ำมีส่วนร่วมบริหารจัดการแบบบูรณาการเชิงพื้นที่ รวมปัญหาทั้งน้ำใต้ดิน ผิวดิน น้ำเสีย การใช้ที่ดิน การกำกับดูแลสิ่งก่อสร้าง และต้องมีกลไกจัดการ ทั้งในยามภาวะปกติ หรือยามฉุกเฉินได้

จากข้อมูลพบว่า ประเทศไทยมีองค์กรผู้ใช้น้ำชลประทานทั่วประเทศ 48,994 กลุ่ม ซึ่งจำแนกตามขนาดโครงการชลประทานของปี 2557 ในจำนวนนี้มี 4 ประเภทของผู้ใช้น้ำ ได้แก่ กลุ่มบริหารการใช้น้ำชลประทาน, กลุ่มเกษตรกรผู้ใช้น้ำชลประทาน, สมาคมผู้ใช้น้ำชลประทานและสหกรณ์ผู้ใช้น้ำชลประทาน รวมกันจำนวน 3,479 กลุ่ม และที่เหลือเป็นกลุ่มพื้นฐานทั่วประเทศ 45,515 กลุ่ม

“เราควรทำให้เกิดกลไกการจัดการทรัพยากรน้ำแบบมีส่วนร่วม หรือการกระจายอำนาจ ประชาชนมีส่วนร่วม มีการบูรณาการ เนื่องจากน้ำเป็นทรัพยากรสาธารณะ หากไม่มีการจัดการก็จะเกิดการใช้อย่างฟุ่มเฟือย ซึ่งการรวมกลุ่มจัดการน้ำชลประทาน จะสามารถแก้ไขปัญหาความฟุ่มเฟือยและความขัดแย้งการใช้น้ำ โดยเฉพาะช่วงน้ำแล้งได้”

ทีดีอาร์ไอศึกษาพบว่า กลุ่มผู้ใช้น้ำมีความสำคัญต่อการบริหารจัดการน้ำในพื้นที่อย่างมาก โดยสำรวจผู้ใช้น้ำที่เป็นสมาชิก หรือเป็นกรรมการผู้ใช้น้ำรวม 590 คน จาก 114 กลุ่ม ในจำนวนนี้มีพวกที่เป็นคณะกรรมการลุ่มน้ำ 20 กลุ่ม ใน 12 จังหวัดภาคเหนือ พบว่า การรวมตัวและการทำงานของกลุ่มผู้ใช้น้ำทำให้สมาชิกมีความพึงพอใจ โดย 68% ของผู้ใช้น้ำ มีน้ำใช้สม่ำเสมอ และยังสามารถแก้ปัญหาขาดแคลนน้ำได้ดี-ดีมาก 47% ลดความขัดแย้งในชุมชนได้ 70%

“เราควรมีข้อต่อเชื่อมกลุ่มผู้ใช้น้ำกับคณะกรรมการลุ่มน้ำ ตอนนี้เรามีคณะกรรม การระดับประเทศ กับกลุ่มผู้ใช้น้ำเท่านั้น ส่วนที่ขาดหายไปคือ กลุ่มคณะทำงานผู้ใช้น้ำระดับจังหวัดบนลุ่มน้ำเดียวกัน อาจจะเป็นคณะกรรมการลุ่มน้ำสาขาก็ได้ หรือกลุ่มคณะทำ งานแต่ละจังหวัด หรือคณะทำงานระดับโครงการ แต่ปัจจุบันเรามีคณะกรรมการระดับชาติแล้วกระโดดไปที่ผู้ใช้น้ำเลย ซึ่งมียิบย่อยไปถึงผู้ใช้น้ำระดับคู คลอง” รศ.ดร.นิพนธ์กล่าว พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติที่กำลังผลักดัน เป็นอีกประเด็นที่ทีดีอาร์ไอชี้ให้เห็นปัญหา โดย รศ.ดร.สุวัฒนา จิตตลดากร กล่าวว่า ขณะนี้กรมทรัพยากรน้ำได้เสนอร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และเตรียมให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณา เนื้อหาหลักของ กม.น้ำฉบับใหม่นี้ ซึ่งถือว่าเป็นแม่บทของการจัดการน้ำ กลับไม่ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจ โดยตัดภาคการมีกลไกส่วนร่วมของประชาชนผู้ใช้น้ำออกไป ขณะเดียวกัน กลับให้รัฐมีอำนาจในการบริหารจัดการที่เข้มแข็งกว่า พ.ร.บ.ฉบับเดิมเสียอีก ซึ่งหากกฎหมายผ่านและมีผลบังคับใช้ ต่อไปก็จะกลายเป็นจุดอ่อนของประเทศต่อไป

รศ.ดร.สุวัฒนากล่าวอีกว่า แม้ว่าที่ผ่านมาสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และคณะทำงาน ซึ่งประกอบด้วยนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยต่างๆ จะได้ศึกษาเคี่ยวกรำร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ที่เน้นการมีส่วนร่วมของสังคม ซึ่งถือว่ามีความเหมาะสมกับปัญหาและสอดคล้องกับสภาพสังคม ที่สำคัญคือ จะสามารถพลิกโฉมการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยได้ แต่ความพยายามนี้อาจสูญเปล่า ถ้าร่าง พ.ร.บ.น้ำของกรมทรัพยากรน้ำผ่านความเห็นชอบจาก สนช. ก็จะทำให้ทุกอย่างกลับไปสู่จุดเดิมเหมือนที่เราเคยเป็นมา

“ถ้า พ.ร.บ.นี้ผ่านออกไป หัวข้อที่เราตั้งไว้ว่าจะพลิกโฉมการบริหารจัดการน้ำท่วมน้ำแล้ง ก็คงเป็นไปไม่ได้ เพราะเราไม่มีจุดตั้งต้นในการสร้างการมีส่วนร่วมของผู้ใช้น้ำ” รศ.ดร.สุวัฒนากล่าว

นอกจากนี้ ทีดีอาร์ไอยังมีข้อเสนอการบริหารจัดการการใช้ที่ดิน โดยพบว่าหลังน้ำท่วมใหญ่ปี 54 ภาครัฐและท้องถิ่นยังขาดการวางแผนและควบคุมการใช้ที่ดิน สิ่งปลูกสร้างที่ขวางทางน้ำยังพบเห็นได้ ซึ่งควรมีการควบคุมความหนาแน่นของการใช้ที่ดิน โดยเฉพาะในเขตชานเมืองและพื้นที่เสี่ยง รวมทั้งต้องยกระดับขีดความสามารถของ อปท.ในการวางแผนและผังในพื้นที่ของตนเอง ทำฐานข้อมูลและแผนที่ระดับลุ่มน้ำ ที่แสดงทั้งความต้องการใช้น้ำและความเสี่ยงเรื่องน้ำท่วมด้วย

ทีดีอาร์ไอยังชี้ให้เห็นจุดอ่อนการป้องกันน้ำท่วมโดยใช้สิ่งก่อสร้าง อย่างโครงการใหญ่อย่างทางยกระดับทุ่งพระพิมล ที่ลงทุนถึง 1.67 พันล้านบาท แต่ผลการศึกษาเชิงเศรษฐศาสตร์พบว่า โครงการนี้ให้ผลตอบแทนเพียง 1.099% เท่านั้น รัฐบาลจึงต้องใคร่ครวญอย่างหนักในเรื่องการลงทุนโดยใช้สิ่งก่อสร้างป้องกันน้ำท่วม นอกจากนี้ การคาดการณ์ว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความรุนแรงของภัยพิบัติต่างๆ ที่อาจจะมีความถี่และรุนแรงมากขึ้น ล้วนเป็นโจทย์ที่รัฐบาลจะต้องหาทางรับมือกับปัญหาผลกระทบต่างๆ ที่จะตามมาในอนาคต.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: เว็บไซต์ไทยโพสต์ วันที่ 11 ตุลาคม 2558 ในชื่อ พลิกโฉมจัดการน้ำประเทศไทยโจทย์ใหญ่ท้าทาย คสช.