การมีส่วนร่วมของประชาชนและบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย

ปี	2012-03-27

“ผลศึกษากระบวนการนิติบัญญัติไทย พบว่าประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุดในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย แต่ยังมีปัญหาประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ ซึ่ง 15 ปีที่ผ่านมาแทบจะไม่มีร่างกฎหมายที่ภาคประชาชนผลักดันสำเร็จออกมาเป็นกฎหมาย ส่วนขั้นตอนที่สำนักงานกฤษฎีกามีความล่าช้าที่สุด  และประชาชนมีส่วนร่วมน้อยมาก จากปัญหาโครงสร้างกรรมการ ส่วนใหญ่มาจากข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมาย อยู่ในตำแหน่งยาวนาน นอกจากนี้ ความอ่อนแอของคณะรัฐมนตรี ทำให้ร่างกฎหมายที่ได้รับจากคณะรัฐมนตรีมีคุณภาพต่ำ เปิดช่องให้กฤษฎีกาใช้ดุลพินิจมาก เสนอปรับปรุงทั้งกระบวนการเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนและทุกภาคส่วน”

เมื่อเร็ว ๆ นี้ แผนงานเสริมสร้างนโยบายสาธารณะที่ดี ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย มีการสัมมนาเรื่อง “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” โดยมีการนำเสนอผลการศึกษา  2 กรณีศึกษาสำคัญ คือ  กรณีการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชน  และบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย

นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้นำเสนอว่า กรณีการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา พบว่า ปัญหาการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน อยู่ที่การขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ   ภาคประชาชนมีความกระตือรือร้นที่จะมีส่วนร่วมทั้งในเนื้อหาและคุณภาพของร่างกฎหมาย   ถือเป็นการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550  ที่ผ่านมามีกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอจำนวน 37 ฉบับ  โดยเป็นกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอโดยตรง 31 ฉบับ และเสนอผ่าน กกต. 6 ฉบับ  ส่วนใหญ่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการบริหารราชการ  และสิทธิทั่วไปของประชาชน  มีกฎหมายเพียง 3 ฉบับที่ประกาศใช้ แต่เป็นการพิจารณาร่วมกับร่างของรัฐบาล   ค้างอยู่ในกระบวนการ 11 ฉบับ  ที่เหลือไม่ได้รับการพิจารณาเนื่องจาก รายชื่อไม่ถึง/นายกฯไม่รับรอง  17 ฉบับ สภาไม่รับหลักการ/อายุสภาสิ้นสุด/ยกเลิกรัฐธรรมนูญ 5 ฉบับ วุฒิสภาไม่รับหลักการ/ไม่เห็นชอบ  1 ฉบับ

จากการสำรวจสภาพปัญหาในกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของภาคประชาชนพบว่า การจัดทำร่างกฎหมายและระดมรายชื่อ ยังไม่ได้รับความสนใจจากสังคม  ขาดความเชี่ยวชาญการจัดทำ   มีต้นทุนการประชาสัมพันธ์สาระของร่างกฎหมายและการระดมรายชื่อ ขณะที่การใช้ช่องทางผ่าน กกต.เป็นไปแบบตั้งรับ  ระยะเวลาดำเนินการ 90 วันไม่เพียงพอสำหรับการระดมรายชื่อหลักหมื่นคน  การตรวจสอบร่างกฎหมายโดยรัฐสภาพบปัญหาเกี่ยวกับเอกสาร การตีความและข้อจำกัดของขั้นตอนตรวจสอบ ที่สำคัญกระบวนการตรวจสอบเป็นไปอย่างล่าช้าและขาดประสิทธิภาพ การพิจารณาร่างกฎหมายโดยรัฐสภานั้น ร่างกฎหมายภาคประชาชนมักสิ้นสุดตามอายุสภาฯ   หรือถูกแก้ไขสาระสำคัญโดยร่างกฎหมายที่รัฐบาลหรือ ส.ส. ร่างขึ้นมาประกบ

ข้อเสนอเพื่อยกระดับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนให้สามารถเสนอกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น  จึงต้องลดต้นทุนในกระบวนการลง เช่น ยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้านให้ใช้เพียงบัตรประชาชนเป็นหลักฐานประกอบการเสนอร่างกฎหมาย   ยกเลิกข้อกำหนดให้ภาคประชาชนต้องเสนอร่าง พรบ.ทั้งฉบับ อาจเสนอเพียงหลักการ แล้วให้มีองค์กรช่วยงานยกร่างกฎหมายเช่น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย  ภาครัฐช่วยเรื่องการประชาสัมพันธ์มากขึ้นรวมถึงรับผิดชอบค่าใช้จ่ายบางส่วน เช่น การถ่ายเอกสาร  กำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณารับร่างกฎหมายของรัฐสภาทุกขั้นตอน และประชาชนสามารถเข้าถึงและตรวจสอบได้จากสื่อของรัฐ  รวมทั้งหากรัฐสภาไม่เห็นชอบร่างกฎหมายที่ประชาชนจำนวนมาก เช่น 1 แสนคนเข้าชื่อเสนออาจจัดให้มีการลงประชามติ หรือให้ประชาชนมีสิทธิระดมรายชื่อเพื่อยับยั้งร่างกฎหมายได้ หากเห็นว่าร่างกฎหมายขัดต่อสิทธิเสรีภาพหรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

นายปกป้อง กล่าวว่า สำหรับกรณีบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย ซึ่งเป็นขั้นตอนที่มีความสำคัญมากแต่ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมได้น้อยมาก ทั้งนี้คณะกรรมการกฤษฎีกามีหน้าที่ในการจัดทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ฯ และเสนอความเห็น ข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการใช้กฎหมาย แก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย

คณะวิจัยได้ทำการสำรวจข้อมูลเชิงประจักษ์ว่าใครคือคณะกรรมการกฤษฎีกา พบว่า กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่ มีอายุ 61-70 ปี 49%  อายุ 71-80 ปี 22%  อายุน้อยกว่า 60 ปี 15% และอายุ 80 ปีขึ้นไป 14%  คณะกรรมการกฤษฎีกาชุดปัจจุบันมีอายุเฉลี่ย 68.5 ปี  ส่วนใหญ่ดำรงตำแหน่งต่อเนื่องยาวนาน โดย 33% อยู่ในตำแหน่ง 11-20 ปี  32% น้อยกว่า 5 ปี  19%  ระหว่าง 5-10 ปี  12%  ระหว่าง 20-30 ปี และ 4% อยู่ในตำแหน่งมากกว่า 30 ปี ภูมิหลังด้านการศึกษาส่วนใหญ่มาจากด้านนิติศาสตร์ 63% เศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ 12% รัฐศาสตร์ 8% ทหาร/ตำรวจ 7% ฯลฯ มาจากอาชีพข้าราชการ/เจ้าหน้าที่รัฐมากสุด 41% รองลงมาคือ ผู้พิพากษา/อัยการ 24%  อาจารย์มหาวิทยาลัย 15%  กฤษฎีกา 13%

ทีมวิจัยมีข้อสังเกตว่า การที่กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่มาจากอดีตข้าราชการเกษียณสูงอายุ จึงมีโอกาสที่จะมีระดับความอนุรักษ์นิยมสูง ยึดติดกับวิถีแบบราชการ และอาจมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกและสังคมไทย  นอกจากนั้น การที่กรรมการกฤษฎีกาเป็นนักกฎหมายเสียส่วนใหญ่อาจทำให้มีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่างจำกัด ข้อเสนอแนะจึงควรจำกัดอายุของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกินกว่า 70 ปี และปรับองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีความหลากหลายขึ้นลดสัดส่วนความเป็นราชการเพิ่มสัดส่วนของภาคประชาสังคมและนักวิชาการให้มากขึ้น นอกจากนั้น การดำรงตำแหน่งกรรมการกฤษฎีกาควรจำกัดวาระของคณะกรรมการทั่วไปไม่ให้เกิน 2 วาระ  และประธานกรรมการกฤษฎีกาไม่เกิน 3 วาระ เพื่อไม่ให้มีการดำรงตำแหน่งต่อเนื่องยาวนานจนอาจเกิดสภาพผูกขาดการทำหน้าที่

แม้ว่าในหลายกรณีคณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีบทบาทให้แง่ของการปรับปรุงร่างกฎหมายให้มีคุณภาพมากขึ้นทั้งในเชิงเนื้อหาและรูปแบบ แต่ในส่วนของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกามีแนวโน้มที่จะมีระดับความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารมากขึ้นจากอำนาจในการใช้ดุลพินิจเพิ่มมากขึ้นซึ่งหลายครั้งส่งผลกระทบเชิงนโยบายของฝ่ายบริหาร ทีมวิจัยเห็นว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง โดยอาจออกแบบให้คณะรัฐมนตรีควรมีส่วนร่วมในการพิจารณาคัดเลือกคณะกรรมการกฤษฎีกา รวมถึงกำหนดให้กรรมการกฤษฎีกาควรได้รับการรับรองจากรัฐสภาเช่นเดียวกับตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วย

กรณีคณะกรรมการกฤษฎีกามีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อยมาก จึงควรออกแบบระบบความรับผิดชอบที่เหมาะสม ให้องค์กรอิสระ สาธารณชนเข้ามาตรวจสอบและกำกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากขึ้น  เพื่อเพิ่มระดับความโปร่งใสในการทำงานของกฤษฎีกา และให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการร่างกฎหมายและรายงานการประชุมต่อสาธารณชน

ส่วนปัญหาความล่าช้าในการปฏิบัติภารกิจโดยขั้นตอนของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลาเฉลี่ยประมาณ 8 เดือน นานกว่าขั้นตอนของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาซึ่งใช้เวลาโดยเฉลี่ยประมาณ 4 เดือนและ 1 เดือนตามลำดับ เนื่องจากใช้รูปแบบเป็นองค์กรประชุม  ไม่ได้ทำงานประจำ ประชุมกันสัปดาห์ละ 2 ครั้ง แต่รวมศูนย์อำนาจตัดสินใจไว้ที่คณะกรรมการกฤษฎีกามากกว่าข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และมีลักษณะการทำงานที่ยึดโยงกับตัวบุคคลมากกว่าระบบ  การทำงานจะเร็วหรือช้าอยู่ที่วิถีการทำงานของประธานแต่ละคณะเป็นสำคัญ

ความล่าช้าส่วนหนึ่งยังมาจากระบบกลั่นกรองร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรียังไม่ดีพอ ร่างฯไม่มีคุณภาพ  ไม่มีนโยบายชัดเจน  ความเห็นแต่ละหน่วยราชการขัดกันเอง กฤษฎีกาจึงต้องลงมือทำใหม่ทั้งฉบับ และใช้ดุลพินิจมาก     จึงควรกำหนดระบบและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายอย่างชัดเจน พร้อมระยะเวลาแล้วเสร็จ พัฒนาระบบกลั่นกรองร่างกฎหมายในชั้นสำนักงานเลขาคณะรัฐมนตรี โดยบังคับใช้มติคณะรัฐมนตรี 23 พ.ย.2547 ที่กำหนดให้ส่วนราชการต้องตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายผ่านบทตรวจสอบ (checklist) 10 ประการเสียก่อน เช่น ภาระต่อบุคคลและความคุ้มค่า ความพร้อมของรัฐ การรับฟังความเห็น เป็นต้น

รวมถึงปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาในทางที่เพิ่มอำนาจการตัดสินใจให้กับข้าราชการประจำ เช่น เพิ่มบทบาทกรรมการร่างกฎหมายประจำ และการเพิ่มอัตรากำลังในตำแหน่งสำคัญ เช่น กรรมการร่างกฎหมายประจำ และเลขานุการประจำคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ เพื่อย่นระยะเวลาของกระบวนการนิติบัญญัติไทย

สำหรับผู้สนใจสามารถติดตามร่างกฎหมายในกระบวนการนิติบัญญัติของไทยเพื่อการมีส่วนร่วมของประชาชนได้ที่เว็บไซต์ ThaiLawWatch.org