หัวใจของการปฏิรูปการศึกษาอยู่ที่การปฏิรูประบบความรับผิดชอบ

ปี	2012-10-16
ผู้เขียน	ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์

ปัญหาการศึกษาไทยไม่ใช่เรื่องการขาดทรัพยากร แต่เป็นเรื่องการขาดประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร

ระบบการศึกษาไทยมีปัญหาคุณภาพตกต่ำ แม้จะมีความพยายามปฏิรูปการศึกษามากว่า 10 ปี ตั้งแต่การปฏิรูปรอบแรกเมื่อปี พ.ศ. 2542 จนมาถึงการปฏิรูปรอบที่สองเมื่อปี พ.ศ. 2552 ก็ยังไม่สามารถทำให้คุณภาพการศึกษาของประเทศดีขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม ดังจะเห็นได้จาก ผลการสอบทั้งในระดับประเทศและระหว่างประเทศของนักเรียนไทยอยู่ในระดับต่ำมาโดยตลอด (ภาพที่ 1)

ที่ผ่านมามักเข้าใจว่า ความล้มเหลวของการศึกษาไทยมีสาเหตุมาจากการขาดแคลนทรัพยากรที่จำเป็น แต่ความเชื่อนี้ไม่ถูกต้อง เพราะในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา งบประมาณกระทรวงศึกษาธิการเพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่า จาก 1.9 เป็น 4.2 แสนล้านบาทและงบประมาณสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานงานที่ดูแลการศึกษาขั้นพื้นฐานก็เพิ่มขึ้นจาก 1.2 เป็น 2.7 แสนล้านบาท (ภาพที่ 2) ในขณะเดียวกัน รายได้ต่อเดือนของครูที่มีวุฒิการศึกษาปริญญาตรีและสอนในโรงเรียนรัฐก็เพิ่มสูงขึ้นจากประมาณ 1.5 หมื่นบาทในปี 2544 เป็นประมาณ 2.4-2.5 หมื่นบาทในปี 2553 (ภาพที่ 3)

ใจกลางของปัญหาคุณภาพการศึกษาไทยไม่ใช่การขาดทรัพยากร แต่เป็นการขาด“ประสิทธิภาพ” ในการใช้ทรัพยากร อันเนื่องมาจากการขาด “ความรับผิดชอบ”

 

หัวใจของการปฏิรูปการศึกษาอยู่ที่การปฏิรูประบบความรับผิดชอบ

ทีดีอาร์ไอเสนอว่า หัวใจของการยกเครื่องการศึกษาไทยให้มีคุณภาพต้องเริ่มจากการสร้างความรับผิดชอบในการจัดการศึกษา

“ความรับผิดชอบ” (accountability) หมายถึง พันธะผูกพันในหน้าที่การงานของบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งต่อเป้าหมายที่ได้รับมอบหมายจากบุคคลหรือองค์กรอื่นๆ โดยมีระบบตรวจสอบที่ฝ่ายผู้มอบหมายเข้าตรวจสอบประเมินผลงานเพื่อให้รางวัล และบทลงโทษแก่ฝ่ายปฏิบัติหน้าที่ได้

ในกรณีการจัดการศึกษา รัฐมักมีบทบาทสำคัญในการจัดการศึกษาในรูปแบบต่างๆ เช่น จัดการศึกษาเองผ่านโรงเรียนรัฐบาล โรงเรียนรัฐบาลจึงต้องรับผิดชอบต่อรัฐบาลและต้องกำกับดูแลครูของตนให้สอนนักเรียนอย่างมีคุณภาพ ในเวลาเดียวกัน รัฐบาลจะรับผิดชอบต่อผู้ปกครอง โดยผู้ปกครองในฐานะพลเมืองจะใช้การเลือกตั้งและการเรียกร้องทางการเมืองเป็นกลไกกำกับควบคุมรัฐบาลเพื่อดำเนินนโยบายการศึกษาอย่างมีคุณภาพ ทั้งหมดนี้ทำให้เกิด “สายความรับผิดชอบ” (accountability chain) จากพ่อแม่ผู้ปกครองไปยังรัฐบาล ต่อเนื่องไปจนถึงโรงเรียนและครู ดังภาพที่ 4

ปัญหาก็คือ สายความรับผิดชอบ “ผู้ปกครอง-รัฐบาล-โรงเรียน-ครู” ดังกล่าว หรืออาจเรียกว่า“ความรับผิดชอบสายยาว” (long-route of accountability) มีความเสี่ยงที่จะขาดในช่วงใดช่วงหนึ่งได้ง่าย ประชาชนยังไม่สามารถกำกับการดำเนินนโยบายของรัฐบาลได้อย่างใกล้ชิด นักการเมืองเองก็ไม่สามารถกำกับให้กระทรวงศึกษาธิการทำตามนโยบายของตนที่หาเสียงกับประชาชนได้ทุกเรื่อง ส่วนกระทรวงศึกษาธิการเองก็ยังมีปัญหากำกับดูแลการบริหารงานของโรงเรียนให้มีคุณภาพได้และโรงเรียนก็มักจะไม่สามารถกำกับการสอนของครูแต่ละคนได้อย่างมีประสิทธิภาพเช่นกัน

แม้ว่าการสร้างความผิดชอบในระบบการศึกษาอาจทำได้โดยการปฏิรูปสถาบันทางการเมือง เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบรัฐได้ง่ายขึ้น แต่การปฏิรูปดังกล่าวก็เป็นสิ่งที่ยากไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการปฏิรูปการศึกษา

เช่นนี้แล้ว แนวทางสำคัญในการยกระดับคุณภาพการศึกษาก็คือ การทำให้โรงเรียนและครูต้องรับผิดชอบต่อผู้ปกครองโดยตรง ซึ่งน่าจะมีประสิทธิผลมากกว่า เพราะวิธีนี้มีสายความรับผิดชอบเพียง “ผู้ปกครอง-โรงเรียน-ครู” ซึ่งเป็น “ความรับผิดชอบสายสั้น” (short-route of accountability) ทำให้มีโอกาสสายขาดน้อยกว่า ครูและโรงเรียนต้องรับผิดชอบต่อผู้ปกครองมากขึ้น

 

ยุทธศาสตร์การสร้างความรับผิดชอบของระบบการศึกษา โดยทีดีอาร์ไอ

สมเกียรติ และคณะ (2555) ได้เสนอยุทธศาสตร์การสร้างความรับผิดชอบสายสั้นไว้ดังนี้

– การปรับปรุงระบบสอบมาตรฐานและการประเมินคุณภาพสถานศึกษา เพื่อให้สะท้อนคุณภาพการจัดการศึกษาได้อย่างแท้จริง
– การเปิดเผยข้อมูลผลการสอบมาตรฐานและผลประเมินคุณภาพของโรงเรียน เพื่อให้ผู้ปกครองเลือกโรงเรียนตามคุณภาพและติดตามการดำเนินงานของโรงเรียนได้
– การกระจายอำนาจการบริหารให้กับโรงเรียน เพื่อให้โรงเรียนแต่ละแห่งปรับปรุงการจัดการศึกษาได้อย่างคล่องตัวและเหมาะสมกับปัญหาของแต่ละโรงเรียน
– การปฏิรูประบบผลตอบแทนของครูให้เชื่อมโยงกับผลสอบของนักเรียน
– การจัดสรรงบประมาณในรูปแบบเงินอุดหนุนรายบุคคล เพื่อให้เงินอุดหนุนที่โรงเรียนได้รับเป็นไปจำนวนนักเรียนที่เลือกเข้าเรียน

ภายใต้มาตรการข้างต้น ผู้ปกครองจะใช้ผลการสอบและผลประเมินเป็นข้อมูลในการเลือกโรงเรียน โรงเรียนก็จะต้องพัฒนาคุณภาพการสอนเพื่อดึงดูดนักเรียนและได้รับเงินอุดหนุน ขณะเดียวกันครูก็ย่อมจะเอาใจใส่นักเรียนและปรับปรุงการสอนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อได้รับผลตอบแทนที่ดีขึ้น ส่วนโรงเรียนที่ไม่ผ่านการประเมินจะได้รับการช่วยเหลือให้สามารถปรับปรุงการจัดการการศึกษาได้

นอกจากนี้ ระบบการศึกษายังจำเป็นต้องมีแนวทางช่วยเหลือนักเรียนที่มีผลคะแนนต่ำ เพื่อมิให้นักเรียนกลุ่มอ่อนถูกละเลย และมีมาตรการช่วยเหลือโรงเรียนที่ไม่ผ่านการประเมินอย่างเป็นระบบ เพราะในทางปฏิบัติ โรงเรียนหลายแห่งอาจไม่มีศักยภาพเพียงพอจะปรับปรุงการจัดการศึกษาได้เอง ในทางตรงกันข้าม ก็ต้องดำเนินมาตรการรับผิดหรือลงโทษกับโรงเรียนที่ได้รับความช่วยเหลือแต่ยังไม่ผ่านการประเมินอย่างต่อเนื่อง

ลำดับขั้นในการดำเนินนโยบาย

การดำเนินนโยบายสร้างความรับผิดชอบสายสั้นต้องเรียงลำดับก่อนหลังอย่างเป็นขั้นเป็นตอนเพราะบางนโยบายจะไม่ช่วยเพิ่มคุณภาพการศึกษา หากไม่ดำเนินนโยบายอื่นก่อน เช่น แม้การปรับผลตอบแทนของครูให้เชื่อมโยงกับผลสอบของนักเรียน จะจูงใจครูให้เอาใจใส่นักเรียนมากขึ้น แต่หากไม่ปรับปรุงคุณภาพข้อสอบมาตรฐานให้ทดสอบทักษะการคิดวิเคราะห์แทนการจำ ครูก็ยังเน้นสอนให้นักเรียนท่องจำ หรือการจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนรายบุคคลมากขึ้น แต่ยังไม่มีการเปิดเผยข้อมูลผลการสอบมาตรฐาน โรงเรียนก็ไม่จำเป็นต้องปรับคุณภาพเพื่อดึงดูดนักเรียน เพราะผู้ปกครองและนักเรียนมีข้อมูลอย่างจำกัดในการเลือกเข้าโรงเรียน

การดำเนินนโยบายควรจะต้องเริ่มจาก ปรับปรุงคุณภาพข้อสอบมาตรฐานและการประเมินสถานศึกษาภายนอกและเปิดเผยผลสอบมาตรฐานและผลประเมินสถานศึกษา เพราะนโยบายอื่นจะสำเร็จก็ต่อเมื่อมีข้อมูลคุณภาพที่ดี

ลำดับต่อมา กระจายอำนาจให้โรงเรียนได้ปรับปรุงคุณภาพการจัดการศึกษา แล้วจึงใช้ผลประเมินและผลสอบมาตรฐานดำเนินนโยบายอื่นที่เกิดผลดีและผลเสียกับโรงเรียนและครู โดยเริ่มจากมาตรการช่วยเหลือและลงโทษโรงเรียนที่ไม่ผ่านการประเมินและการจ่ายผลตอบแทนครูตามผลการสอบของนักเรียนก่อน เพราะมาตรการทั้ง 2 นี้จะช่วยเหลือโรงเรียนที่มีศักยภาพต่ำให้พัฒนาคุณภาพการสอนเพิ่มขึ้นได้และจูงใจครูให้เอาใจใส่นักเรียนและพัฒนาทักษะการสอนให้ดีขึ้น

ลำดับสุดท้าย คือการจัดสรรงบประมาณในรูปแบบเงินอุดหนุนรายบุคคล เพราะมาตรการนี้จะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อในระบบการศึกษา มีโรงเรียนที่มีคุณภาพดีทัดเทียมกันและแข่งพัฒนาคุณภาพกันได้

ทั้งนี้ การสร้างความรับผิดชอบสายสั้นมิได้มีนัยถึงการทิ้งภาระหน้าที่ในการสนับสนุนและกำกับดูแลระบบการศึกษาโดยรัฐให้กลายเป็นภาระหน้าที่ของผู้ปกครองและสถานประกอบการทั้งหมด เนื่องจากในระบบความรับผิดชอบสายสั้นนั้น รัฐยังมีบทบาทหลักในการอำนวยความสะดวกและสร้างกลไกให้ผู้ปกครองและสังคมสามารถกำกับและตรวจสอบโรงเรียนได้ง่ายขึ้น เช่น การปรับปรุงข้อสอบมาตรฐานให้มีคุณภาพและการเปิดเผยข้อมูลผลการสอบระดับโรงเรียนเป็นหน้าที่ของ สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์กรมหาชน) หรือ สทศ.

 

อ่านเพิ่มเติม

ผู้สนใจสามารถอ่านแนวคิดการปฏิรูปการศึกษาของทีดีอาร์ไอได้ที่ การปฏิรูปการศึกษารอบใหม่: สู่การศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง และ ระบบการบริหารและการเงินเพื่อสร้างความรับผิดชอบในการจัดการศึกษา