TDRI Factsheet 02: ย้อนเปิดแฟ้ม! ผลตอบแทนส่วนเกินจากนโยบายจำนำข้าว 2548/2549: 15,853 ล้านบาท - TDRI: Thailand Development Research Institute

ปี	2012-11-09

โครงการจำนำข้าว: ใครได้ผลตอบแทนส่วนเกิน ได้เท่าไหร่ และได้อย่างไร

สรุปประเด็นสำคัญ:

นโยบายจำนำข้าวทำให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจหรือผลตอบแทนส่วนเกินเมื่อเทียบกับผลตอบแทนจากการแข่งขันในตลาดปกติ
ผลตอบแทนส่วนเกินจำนวนมากทำให้ทุกกลุ่มที่เกี่ยวข้องมีพฤติกรรมแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินซึ่งอาจส่งผลเสียต่อสังคมโดยรวม
นอกจากนี้ ยังมีเรื่องทุจริตคอร์รัปชั่นในทุกระดับของการแทรกแซง

ย้อนเปิดแฟ้มงานวิจัย โครงการศึกษามาตรฐานการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก (2553) โดย รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร และจิตรกร จารุพงษ์ ซึ่งนำเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.)

งานวิจัยชี้ว่า โครงการจำนำข้าวเปลือกนาปีฤดูการผลิต 2548/2549 ก่อให้เกิด ‘ค่าเช่าเศรษฐกิจ’ (Economic Rent) หรือ ‘ผลตอบแทนส่วนเกิน’ เมื่อเทียบกับผลตอบแทนจากการแข่งขันในตลาดตามปกติ เป็นมูลค่าสูงถึง 15,853 ล้านบาท โดยชาวนาได้ผลตอบแทนส่วนเกิน 7,126.72 ล้านบาท (45%) โรงสีได้รับ 3,444.40 ล้านบาท (22%) เจ้าของโกดังและเซอร์เวเยอร์ได้ส่วนแบ่ง 802.62 ล้านบาท (5%) และผู้ส่งออกได้ส่วนแบ่ง 4,479.42 ล้านบาท (28%) นอกจากนี้ โครงการยังก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและความสูญเสียจากการเก็บรักษาข้าวเพื่อรอขายเป็นมูลค่าสูงถึง 3,277 ล้านบาท

เมื่อรวมค่าเช่าทางเศรษฐกิจและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและความสูญเสียจากการเก็บรักษาข้าว ภาระขาดทุนของโครงการในปี 2548/2549 มีมูลค่าสูงถึง 19,130 ล้านบาท

ผลตอบแทนส่วนเกินจากโครงการจำนำข้าวถือเป็นการถ่ายโอนทรัพยากรจากผู้เสียภาษีและผู้บริโภคไปสู่ผู้ผลิต และยังจูงใจให้เกิดพฤติกรรมแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ (Rent-seeking behavior) ของตัวละครที่เกี่ยวข้อง เช่น พฤติกรรมเพิ่มพื้นที่เพาะปลูกและจดทะเบียนพื้นที่เกินจริงของชาวนา การสวมสิทธิข้าวไทยและเวียนเทียนข้าวของโรงสี พฤติกรรมฮั้วประมูลของผู้ส่งออก และการทุจริตคอร์รัปชั่นในทุกระดับของการแทรกแซง ถือเป็นการถลุงใช้ทรัพยากรของสังคมในทางที่ไม่ก่อให้เกิดผลผลิตที่มีค่า

กลุ่มผู้เข้าร่วมโครงการจำนำข้าว	ผลประโยชน์ส่วนเกินที่ได้รับ (ล้านบาท)	รูปแบบของผลประโยชน์ส่วนเกิน	พฤติกรรมการแสวงหาผลประโยชน์/การทุจริตคอร์รัปชั่น
ชาวนา	7,126.72	จำนวนเงินอุดหนุนที่รัฐบาลจ่ายให้แก่ชาวนา ซึ่งเท่ากับ ส่วนต่างระหว่างราคาจำนำข้าวของรัฐบาลกับราคาที่ชาวนาสามารถขายได้ในท้องตลาด ส่วนแบ่งผลประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนานี้มีลักษณะกระจุกตัว ชาวนามีฐานะได้รับประโยชน์มากกว่าชาวนายากจน ชาวนาที่มียอดจำนำข้าวรายละ 2 แสนบาทขึ้นไป มียอดจำนำรวมร้อยละ 60.6 ของมูลค่าจำนำในปี 2551/52 ขณะที่ชาวนารายเล็กมีที่มียอดจำนำไม่ถึงรายละหนึ่งแสนบาท คิดเป็นร้อยละ 15.9 ของยอดจำนำรวม	การเพิ่มพื้นที่การเพาะปลูก ซึ่งอาจจะรวมถึงการเปลี่ยนพื้นที่เพาะปลูกจากเกษตรกรรมประเภทอื่นมาเป็นการปลูกข้าว การจดทะเบียนพื้นที่เพาะปลูกเกินกว่าความเป็นจริง เพื่อที่จะสามารถซื้อข้าวจากชาวนารายอื่นที่ไม่ได้จดทะเบียนมาจำนำแทน การแบ่งซอยพื้นที่การเพาะปลูกให้ลูกหลาน/ญาติพี่น้อง ในกรณีที่มีพื้นที่เพาะปลูกเกินกว่าที่โครงการกำหนดเพื่อเพิ่มโอกาสในการร่วมโครงการ การเพิ่มรอบปลูกข้าวในเขตชลประทาน จากเดิม 5 รอบต่อ 2 ปีเป็น 6-8 รอบต่อ 2 ปี ซึ่งจะส่งผลให้น้ำและดินได้รับผลกระทบต่อการใช้งานหนักและการใช้สารเคมี ทำให้ระบบนิเวศของการเพาะปลูกเสื่อมเสียไปซึ่งจะส่งผลต่อคุณภาพข้าวและผลผลิตในอนาคต
โรงสี	3,444.40	ค่าจ้างสีแปรสภาพข้าว โรงสีในโครงการรับค่าจ้างสีข้าว 400 บาทต่อตัน โดยรัฐบาลไม่ได้จ่ายโรงสีเป็นเงินสด แต่จ่ายเป็นผลพลอยได้จากการสีข้าวเช่น ปลายข้าว รำข้าวเป็นต้น ซึ่งมีต้นทุนทั้งหมด 2,192.31 ล้านบาท ค่ากระสอบและค่าขนส่ง เป็นค่ากระสอบใบละ 36.25 บาทโดยรัฐกำหนดให้ข้าวเปลือก 1 ตันเท่ากับข้าวสาร 6 กระสอบ รวมค่ากระสอบในโครงการเท่ากับ 795.65 ล้านบาท และค่าขนส่ง 90 บาทต่อข้าว 1 ตัน รวมค่าขนส่งทั้งสิ้น 329.65 ล้านบาท ค่าเช่าโกดังเก็บข้าวเปลือก ซึ่งเป็นสถานที่เก็บข้าวเปลือกก่อนที่จะส่งโรงสีต่อไป คิดเป็นตันละ 20 บาท/เดือน เป็นค่าใช้จ่ายมีมูลค่า 125.79 ล้านบาท มีโรงสีเข้าร่วมโครงการในปี 2548/49 เพียง 323 โรงจากจำนวนโรงสีทั้งหมด 38,725 แห่ง ซึ่งหมายความว่ามีการกระจุกตัวของส่วนแบ่งในมือโรงสีจำนวนน้อยมาก	การขยายกำลังการผลิตของโรงสี เพื่อเข้าร่วมโครงการของรัฐ ทำให้เกิดกำลังการผลิตส่วนเกินอย่างมโหฬาร การสวมสิทธิชาวนา เช่นในปี 2552 Tom Slayton ผู้เชี่ยวชาญเรื่องข้าวได้คาดคะเนว่ามีข้าวเปลือกจากประเทศกัมพูชาเข้ามาสวมสิทธิข้าวไทยกว่า 5 แสนตัน การขอใบอนุญาตข้ามเขตโรงสีอาจวิ่งเต้นกับนักการเมืองท้องถิ่นเพื่อข้ามเขตไปแบ่งซื้อข้าวในจังหวัดที่มีโรงสีน้อย งานวิจัยพบว่า อัตราค่าวิ่งเต้นขอใบอนุญาตข้ามเขตเท่ากับ 3 แสนถึง 5 แสนบาทขึ้นอยู่กับกำลังการผลิตของโรงสี การกดราคารับซื้อ โรงสีที่มีอำนาจผูกขาดในพื้นที่กดราคารับซื้อข้าวในโครงการ โดยวิธีวัดความชื้นข้าว หรือสุ่มตัวอย่างข้าวไม่สุกมาตีราคา
โกดังกลางและเซอร์เวเยอร์	802.62	โกดังได้รับส่วนแบ่งเป็น กำไรส่วนเกินจากอัตราค่าเช่าโกดัง (216 บาทต่อตันข้าวสารต่อหกเดือน) ซึ่งสูงกว่าอัตราค่าเช่าตลาด คิดเป็น 802.62 ล้านบาท	เนื่องจากกติกาการระบายข้าวคือ ขายข้าว ‘ตามสภาพ’ ทำให้ไม่ต้องมีฝ่ายใดรับผิดชอบต่อคุณภาพข้าวที่ออกสู่ท้องตลาดในภายหลัง ไม่มีการตรวจสอบคุณภาพของข้าวที่ออกไปจากโกดัง ซึ่งอาจจะทำให้เกิดพฤติกรรมแสวงหาส่วนเกินดังนี้ ‘ข้าวเวียนเทียน’ – การลักลอบนำข้าวสารใหม่ในโครงการไปขายในตลาด ซึ่งเท่ากับการได้ข้าวฟรีมาหมุนขายก่อนและซื้อคืนให้รัฐในภายหลัง ‘ข้าวสวมรอย’ – การร่วมมือกันระหว่างเจ้าของโกดัง เซอร์เวเยอร์และโรงสี ส่งข้าวที่มีคุณภาพต่ำกว่าข้าวของโครงการรับจำนำเข้าโกดังกลาง และ/หรือ นำข้าวคุณภาพดีของรัฐไปขายและนำข้าวคุณภาพต่ำมาเข้าโกดังแทน
ผู้ส่งออก	4,479.42	ผลตอบแทนส่วนเกินของผู้ส่งออกเกิดจากการที่ผู้ส่งออกซื้อข้าวประมูลมาในราคาต่ำแต่สามารถขายได้ในราคาสูง งานวิจัยชี้ให้เห็นว่า ส่วนต่างระหว่างราคาขายส่งตลาด กทม.กับราคาประมูลข้าวในสต็อกของรัฐบาล ทำให้ผู้ส่งออกได้รับผลประโยชน์ส่วนเกินถึงตันละ 853.57 บาทในโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี 2548/2549 นอกจากนี้ งานวิจัยยังระบุว่า ผู้ประมูลข้าวได้จะมีเวลากว่า 5- 6 เดือนหลังประมูลที่จะจ่ายเงินให้แก่รัฐ ซึ่งต่างจากผู้ประมูลนอกโครงการที่ต้องจ่ายเงินสดทันที ส่งผลให้ต้นทุนการขายข้าวของผู้ประมูลในโครงการต่ำกว่าผู้ส่งออกทั่วไป	รัฐออกแบบการประมูลให้เป็นการขายข้าวปริมาณมากนับล้านตัน ซึ่งจะกีดกันผู้ร่วมประมูลรายย่อยที่ไม่มีเงินทุนพอและไม่มีศักยภาพในการประมูลพอที่จะแข่งขันได้ ผู้ประมูลรายใหญ่ 4 รายได้ส่วนแบ่งกว่าร้อยละ 79 – 89 ของส่วนเกินทั้งหมด การมีผู้ประมูลน้อยรายและมีส่วนเกินมหาศาลจูงใจให้เกิดการฮั้วประมูล งานวิจัยระบุว่า หลักฐานสำคัญของการฮั้วประมูลคือ ราคาข้าวที่ผู้ประมูลแต่ละรายเสนอประมูลใกล้เคียงกันมาก และราคาประมูลต่ำกว่าราคาส่งออกอย่างมาก ทั้งนี้ ข้อมูลราคาข้าวของผู้ชนะประมูลรายใหญ่ 4 รายแรกต่างกันน้อยมาก (เช่น ราคาข้าวขาว 5% ได้รับการประมูลไปประมาณ 11.30 บาท/กิโลกรัมในผู้ชนะประมูลเกือบทุกราย)