สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์: แรงงานไทยในบริบทของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

ปี	2012-11-14

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ 

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ทุกวันนี้ถ้าใครไม่รู้จักคำว่าอาเซียนหรือประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนคงจะดูเชยไปหน่อย แต่จะรู้ลึกหรือเข้าใจมากน้อยเพียงใดก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ทั้งนี้ ส่วนที่เป็นที่กล่าวถึงกันมากคือ การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือเสรีในกรอบประชาคมดังกล่าว ซึ่งมีทั้งมุมมองในแง่ดีคือ โอกาสในการมีงานทำและอุปทานแรงงานในตลาดแรงงานที่ใหญ่ขึ้นกับแง่ไม่ค่อยดีคือ การที่แรงงานไทยจะถูกแย่งงานโดยแรงงานจากประเทศอาเซียน

การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนคงไม่ได้ทำให้ตลาดแรงงานระหว่างประเทศของไทยเปลี่ยนแปลงไปมากนัก เพราะประเทศไทยและอาเซียนยังมีข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศอื่นๆ อีกเกือบทั่วโลก ยกเว้นจะมีปัจจัยอื่นที่ทำให้ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนต่างไปจากความตกลงทางการค้าเสรีกับประเทศอื่นๆ ในโลก หรือสามารถพลิกแพลงใช้กรอบอาเซียนให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศได้

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอลองวิเคราะห์ตลาดแรงงานของไทยโดยเชื่อมโยงกับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนดู บางทีอาจจะช่วยให้มองเห็นช่องทางที่เกิดประโยชน์ต่อตลาดแรงงานไทยบ้างก็ได้

ปัญหาที่เห็นได้ชัดของตลาดแรงงานไทยคือ ในแง่ปริมาณมีความขาดแคลนแรงงานในระดับล่าง (ได้แก่ แรงงานที่ส่วนใหญ่มีการศึกษาน้อย) และมีแรงงานส่วนเกินในแรงงานระดับสูง (แรงงานที่มีการศึกษาระดับอุดมศึกษา) ในขณะที่ในแง่คุณภาพ การศึกษาของธนาคารโลกพบว่ายังไม่เป็นที่พอใจของนักลงทุน

ในแง่ปริมาณและความไม่สมดุลของตลาดแรงงานระดับล่างและระดับบน ผู้เขียนได้ลองคำนวณหยาบๆ พบว่า แรงงานระดับประถมศึกษาหรือมัธยมต้นซึ่งเป็นแรงงานส่วนใหญ่ (ประมาณ 26.5 ล้านคน หรือร้อยละ 70 ของแรงงานทั้งหมด) ของประเทศไทยมีการสูญเสียไปเนื่องจากการเสียชีวิตและการเลิกทำงานเนื่องจากสูงอายุรวมกันประมาณปีละ 8 แสนคน ในขณะที่มีอุปทานแรงงานระดับนี้เข้ามาใหม่เพียงปีละไม่ถึงแสนคนเพราะการลดลงของประชากรวัยเด็ก เป็นผลให้มีความขาดแคลนแรงงานระดับนี้ประมาณ 7 แสนคน ในปี 2551 ในขณะที่ในระดับอนุปริญญาขึ้นไปซึ่งมีจำนวนประมาณ 5.1 ล้านคน มีการออกจากแรงงาน (ทำให้มีตำแหน่งว่างลง) เพียงประมาณปีละ 8.2 หมื่นคน แต่มีอุปทานแรงงานใหม่ระดับนี้ถึง 3.1 แสนคน ทำให้มีอุปทานสูงกว่าตำแหน่งงานประมาณ 2.3 แสนคนต่อปี

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ช่วยอะไรได้ (หรือไม่)

คำตอบคือ ประการแรก กรอบประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนจำกัดอยู่เฉพาะแรงงานฝีมือและยังไม่ได้มีแนวคิดในเรื่องแรงงานระดับล่าง ดังนั้น เราจึงยังไม่พูดถึง

ประการที่สอง ในด้านแรงงานฝีมือนั้น เจตนารมณ์ของ AEC Blueprint สำหรับการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือโดยเสรีคือ เพื่ออำนวยความสะดวกแก่การค้าการลงทุนเสรี 4 ประการ (ได้แก่ การค้าเสรี การบริการเสรี การลงทุนเสรี และการเคลื่อนย้ายเงินทุนเสรี) พูดง่ายๆ คือ การเคลื่อนย้ายแรงงานเสรียังไม่ใช่ประเด็นหลักของอาเซียน

การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือเสรีในกรอบของเออีซี (AEC) ไม่ใช่ “ใครใคร่มามา ใครใคร่ไปไป” คือ ไม่ใช่นึกอยากจะหิ้วกระเป๋าข้ามชาติไปหางานในอาเซียนเมื่อไรก็ได้ หรือแรงงานจากประเทศอาเซียนนึกอยากจะมาหางานทำเมืองไทยก็มา แต่มีกฎ กติกา ที่ต้องปฏิบัติซึ่งทำให้มองไม่ชัดว่าการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือภายใต้กรอบอาเซียนมีความได้เปรียบการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างประเทศที่เป็นอยู่อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเมื่อประเทศไทยและอาเซียนมีความตกลงทางการค้ากับประเทศอื่นๆ อีกเกือบทั่วโลก

การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือเสรีในกรอบของ AEC มี 2 ประเภท1) การค้าบริการ (กรอบความตกลงการค้าบริการอาเซียน – ASEAN Framework Agreement on Services : AFAS) รวมทั้งการเคลื่อนย้ายตามธรรมชาติของการค้า/การลงทุน

2) การเคลื่อนย้ายแรงงานวิชาชีพตามข้อตกลงยอมรับร่วมกันด้านคุณสมบัติในสาขาวิชาชีพหลัก  (Mutual Recognition Arrangements : MRAs)

การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือตามการค้าบริการหรือ AFAS มีลักษณะที่สำคัญที่ต่างกับ MRA คือ การลด /ยกเลิกกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการค้าบริการในอาเซียน การค้าบริการมี 4 รูปแบบ (Mode) คือ 1) การขายบริการข้ามพรมแดน 2) บุคคลผู้ถือสัญชาติตนเดินทางไปใช้บริการในต่างประเทศ 3) ผู้ให้บริการต่างชาติเข้ามาจัดตั้งธุรกิจให้บริการ และ 4) บุคลากรต่างชาติเดินทางไปให้บริการในต่างประเทศ

ข้อจำกัดสำคัญของ AFAS ที่ควรสังเกตคือ

ไม่ใช้กับบุคคลต่างชาติที่เดินทางเข้ามาเพื่อหางานทำ การขอสัญชาติ ถิ่นที่อยู่ หรือการจ้างงาน ที่เป็นการถาวร- คือ AEC ไม่ได้หมายความว่าใครจะเดินทางไปหางานในประเทศอาเซียนอื่นได้ เพราะ AFAS ไม่เกี่ยวกับการเข้าไปหางานทำอย่างถาวร

ไม่ห้ามการใช้มาตรการที่จำเป็นต่อการกำกับดูแลการเข้าเมืองของบุคคลต่างชาติ ทั้งนี้ ต้องไม่กระทบผลประโยชน์ที่ได้จากข้อผูกพันที่มี – หมายความว่า เมื่อเข้าสู่ AEC แล้วนักธุรกิจยังต้องปฏิบัติตามกฎหมายของประเทศปลายทางทั้งกฎหมายเข้าเมืองและกฎหมายอื่นๆ

ใช้ได้เฉพาะสาขาบริการเท่าที่ได้ตกลงกันเท่านั้นอันที่จริง การเคลื่อนย้ายแรงงานตาม AFAS นั้น ก็เหมือนๆ กับความตกลงในด้านนี้ใน GATS และ WTO ที่มีสมาชิกทั่วโลกเพียงแต่ว่า AFAS มีสาขาบริการที่ทำความตกลงแล้วไม่ต่ำกว่า 65 สาขา ในขณะที่ GATS และ WTO ยังไม่มีความคืบหน้า ดังนั้น AFAS จะมีข้อได้เปรียบเล็กน้อย

สำหรับกรณีของ MRA ในข้อ (2) นั้นเป็นการอำนวยความสะดวกในการเคลื่อนย้ายแรงงานวิชาชีพ หรือผู้มีความสามารถพิเศษของอาเซียนได้อย่างเสรี โดยการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีดังกล่าวต้องเป็นการเคลื่อนย้ายเฉพาะแรงงานฝีมือและต้องมีคุณสมบัติตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ใน MRAs ของอาเซียนซึ่งปัจจุบันประเทศสมาชิกอาเซียนได้ลงนามใน MRAs ไปแล้ว 7 วิชาชีพ คือ แพทย์ ทันตแพทย์ พยาบาล วิศวกร สถาปนิก นักสำรวจ และนักบัญชี และ 1 กลุ่มอาชีพคือการท่องเที่ยว

การเคลื่อนย้ายแรงงานวิชาชีพตาม MRAs มีข้อจำกัดที่สำคัญคือ

1.ต้องขึ้นทะเบียนวิชาชีพ (รับรองคุณสมบัติวิชาชีพ อาจต้องมีการทดสอบตามมาตรฐานที่กำหนด) ในประเทศปลายทาง

2.ต้องได้รับใบอนุญาตทำงานจากประเทศที่เข้าไปทำงาน

3.ต้องปฏิบัติตามกฎ/ระเบียบของประเทศที่เข้าไปทำงาน

ซึ่งในกรณีของไทยเราระบุว่าต้องมีประสบการณ์ กล่าวคือ ไม่ใช่ผู้จบการศึกษาใหม่ เช่น พยาบาลต้องมีประสบการณ์อย่างน้อย 3 ปี แพทย์ต้องมีประสบการณ์อย่างน้อย 5 ปี เป็นต้น

ดังนั้น โจทย์สำหรับวางแผนตลาดแรงงานคือ การแสวงหาโอกาสจากการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนตามแนวทางของความต้องการแรงงานดังกล่าวในข้อ 2 ข้างต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อลดความกดดันเรื่องการล้นงานและการว่างงานของแรงงานมีการศึกษา (ในปี 2551 มีแรงงานระดับปริญญาว่างงานประมาณ 1.4 แสนคน ปี 2552 จำนวน 1.6 แสนคน และในปี 2553 จำนวน 1.3 แสนคน) ซึ่งอาจทำได้โดยแบ่งเป้าหมายการ เตรียมพร้อมแรงงานออกเป็น 2 กลุ่ม คือ ตามข้อตกลง AFAS และโดยเฉพาะอย่างยิ่งบุคลากรวิชาชีพหรือ MRAs

ในการส่งเสริมการส่งออกแรงงานระดับวิชาชีพ 7 สาขานั้น มีสิ่งที่ควรทำตั้งแต่บัดนี้คือ ประการแรก ศึกษาตลาดแรงงานวิชาชีพในประเทศปลายทางเพื่อกำหนดประเทศเป้าหมายและเป้าหมายเชิงปริมาณ ประการที่สอง ในเชิงคุณภาพคือ ต้องศึกษาเงื่อนไขการจ้างงานแรงงานต่างประเทศของประเทศเป้าหมาย ทั้ง MRAs และคุณภาพทางวิชาชีพที่ต้องการ ประการที่สาม แก้ไขจุดอ่อนการประกอบอาชีพข้ามชาติของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิชาหลักที่ภาคธุรกิจข้ามชาติถือว่าจำเป็นคือ ภาษาอังกฤษ และไอที (IT) และประการที่สี่ เพิ่มจุดแข็งของคนไทยโดยการอบรมโดยตรงและโดยอ้อมให้มีคุณลักษณะ (Attributes) ต่างๆ ที่ภาคธุรกิจต้องการ เช่น มีระเบียบวินัย มีมนุษยสัมพันธ์ กิริยามารยาท ทำงานเป็นทีม มีความทุ่มเทให้กับงาน ฯลฯ

เอาแค่นี้ก่อนก็น่าจะไปหางานแข่งกับแรงงานประเทศอื่นได้

———

ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์มติชน, 14 พฤศจิกายน 2555, คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ