วิพากษ์ ‘ประกันสังคม’: กรรมการที่ขาดความรับผิดชอบ ตอนที่ 2

ปี	2013-01-24

ดร. วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์
ผู้อำนวยการด้านหลักประกันทางสังคม
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
www.facebook.com/ssowatch.thailand

ต่อจากความเดิมจากตอนที่แล้วชี้ให้เห็นปัญหากรรมการประกันสังคมที่ไม่ได้เป็นตัวแทนที่แท้จริงของผู้ประกันตน และต่อไปจะชี้ให้เห็นถึงความโบราณของกฎหมายประกันสังคม

กฎหมายประกันสังคมไม่ได้มีการกล่าวถึงความขัดแย้งของผลประโยชน์ หรือคุณสมบัติที่ไม่สมควรของกรรมการและอนุกรรมการต่างๆ สปส. เองก็มิเคยใส่ใจที่จะมีระเบียบในเรื่องความขัดแย้งของผลประโยชน์ หรือการมีการบริหารจัดการที่ดี ทั้งๆ ที่เป็นกองทุนที่มีสินทรัพย์มากที่สุดในประเทศ เงินสะสมกองทุนกำลังจะถึง 1 ล้านล้านบาทในอีกไม่ช้า

ย้ำอีกครั้งเราให้คน 5 คน ที่เป็นตัวแทนของคน 3 แสนคน มาดูแลคุณภาพชีวิตคนกว่า 10 ล้านคน ที่สะสมเงินไว้เกือบ 1 ล้านล้านบาท เพื่อหวังว่าจะได้ใช้ตอนแก่ชรา คน 5 คนนี้มีความสามารถ มีความรับผิดชอบ และมีจริยธรรมเหมาะสมกับงานหรือไม่

กรรมการหรืออนุกรรมการที่ถูกคัดเลือกเข้ามามีแนวโน้มที่จะปกป้องผลประโยชน์ของตนมากกว่าการปกป้องผลประโยชน์ของผู้ประกันตน ในขณะที่ตัวแทนฝ่ายรัฐเองก็ไม่มีแรงจูงใจใดๆ ที่จะทำให้เกิดการบริหารจัดการที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ ตัวอย่างของความขัดแย้งทางผลประโยชน์ของกรรมการมีดังนี้ (ชื่อสมมุติ แต่เหตุการณ์จริง)

นาย ก. ซึ่งเป็นกรรมการที่เป็นผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง จัดตั้งบริษัท โปร่งใสไร้ทุจริต จำกัด ในปี 2543 เพื่อรับบันทึกข้อมูลให้สำนักงานประกันสังคม ในการประมูลงาน จ้างบันทึกข้อมูลเงินสมทบตามแบบ สปส.1-10 จำนวน 5 ครั้ง ได้รับการจัดจ้างทั้งหมด 21.8 ล้านบาท

ที่ผ่านมามีกรรมการแพทย์หลายท่านเป็นเจ้าของ ผู้ถือหุ้น หรือกรรมการ โรงพยาบาลเอกชน ที่เป็นคู่สัญญากับสำนักงานประกันสังคม ซึ่งกรรมการแพทย์มีบทบาทสำคัญในการกำหนดอัตราเหมาจ่ายรายหัวให้แก่โรงพยาบาลคู่สัญญาด้วย

เคยมีนักวิเคราะห์กล่าวว่า การเพิ่มวงเงินค่ารักษาแก่ผู้ประกันสังคม 4 รายการ คือค่าคลอดบุตร เงินสงเคราะห์บุตร ค่าทันตกรรม และค่ารักษากรณีทุพพลภาพ รวมทั้งเพิ่มสิทธิ 2 รายการ คือ การใส่รากฟันเทียมและการรักษาโรคจิต ซึ่งคาดว่าจะทำให้อัตราเหมาจ่ายรายหัวเพิ่มขึ้นไม่ต่ำกว่า 5% จะส่งผลดีต่อกำไรของหุ้นโรงพยาบาล ABC

การบริหารจัดการแบบขาดความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ส่วนหนึ่งก็สามารถเชื่อมโยงไปกับความโบราณของกฎหมาย เช่น มาตรา 24 ของ พ.ร.บ. ประกันสังคม ที่ให้คณะกรรมการอาจจัดสรรเงินกองทุนไม่เกินร้อยละสิบของเงินสมทบของแต่ละปีเพื่อจ่ายค่าเบี้ยประชุม เบี้ยเลี้ยง ค่าที่พัก และเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของสำนักงาน ในกรณีที่เงินกองทุนไม่พอจ่ายให้รัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนหรือเงินทดรองราชการให้ตามความจำเป็น

กรรมการหรือแม้แต่ข้าราชการหลายท่านตีความกฎหมายว่า ในอนาคตถ้าเงินกองทุนประกันสังคมลดลงจนไม่พอจ่ายเงินบำนาญชราภาพ (อีกประมาณ 30 ปีข้างหน้า) รัฐบาลก็ต้องเข้ามาช่วย ซึ่งแท้จริงการที่รัฐจะทดรองจ่ายให้ตามความจำเป็น ไม่ได้รับรองเลยว่ารัฐจะช่วยอุดหนุนการขาดดุลของกองทุนทั้งหมด ความเชื่อเช่นนี้เป็นสถานการณ์เหมือนกับการมีการค้ำประกันเงินฝาก 100% เมื่อผู้บริหารกองทุนมีความเชื่อว่ามีการรับประกันจากรัฐในการช่วยเหลือทั้ง 100% ที่ขาดดุล (หรือเชื่อว่าอีก 30 ปีข้างหน้าฉันไม่ได้เป็นกรรมการแล้วซึ่งเป็นความเชื่อที่มีเหตุผล) ก็ไม่สนใจที่จะบริหารจัดการเงินกองทุน ให้มีประสิทธิภาพ ไม่สนใจอนาคตของกองทุนว่าจะต้องเผชิญกับความเสี่ยงใดและควรจะแก้ปัญหาอย่างไร

รัฐบาลมักติดหนี้การจ่ายเงินสมทบแก่กองทุนประกันสังคมมาโดยตลอด เราหวังได้อย่างไรว่ารัฐจะมีเงินช่วยเหลือเมื่อกองทุนมีปัญหาในอนาคต

จำนวนเงินร้อยละสิบของเงินสมทบนั้นเป็นเงินมหาศาล ในปัจจุบันคิดเป็นเงินประมาณ 10,000 ล้านบาท มากพอกับเงินงบประมาณของกระทรวงพัฒนาสังคมฯ ทั้งกระทรวง คณะกรรมการชุดปัจจุบันพยายามหาทางถลุงยังไงก็ใช้ไม่ถึง ก็เลยเสนอแก้กฎหมายให้สามารถใช้เงินนี้ในการ “พัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน” ด้วย ต้องติดตามกันต่อไปว่าการเสนอแก้กฎหมายชั้นเทพนี้จะผ่านไฟเขียวหรือไม่

เงินบริหารจัดการจำนวนมากนี้คณะกรรมการและข้าราชการบางท่านก็หาทางละเลงกันเละเทะ (ข้าราชการส่วนใหญ่ของ สปส. ยังเป็นคนดีอยู่) งบเช่าระบบคอมพิวเตอร์และทำฐานข้อมูล 2,300 ล้านที่มีปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่น ก็มาจากกองนี้ ระบบคอมพิวเตอร์ที่ล่มรายวันอยู่ทุกวันนี้นี่แหละ ละเลงเละเทะจึงมิใช่วาจาที่เกินเลยไป

จากข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมูลค่า 1 ล้านบาทขึ้นไปของสำนักงานประกันสังคมตั้งแต่ปี 2547-2553 เป็นการจัดซื้อจัดจ้างเกี่ยวกับระบบฐานข้อมูล คอมพิวเตอร์ เครือข่าย และไอทีต่างๆ ประมาณ 4,860 ล้านบาท ค่าซ่อมแชมตึกและอาคาร 314 ล้านบาท ค่าจ้างพิมพ์บันทึกข้อมูล 218 ล้านบาท ค่าซื้อรถยานพาหนะ 70 ล้านบาท

แม้ว่าจะมีการลงทุนในระบบไอทีไปจำนวนมากมหาศาล แต่ สปส. ก็ยังคงใช้การนำข้อมูลเข้าแบบเก่า คือ ให้นายจ้างส่งแบบฟอร์มรายชื่อผู้ประกันตนที่ส่งเงินสมทบเป็นกระดาษ และต้องจ้างบริษัทในการพิมพ์ข้อมูลเข้า และมีบริษัทที่ได้รับงานประจำที่มีเจ้าของเป็นกรรมการฯ ดังที่ได้กล่าวไปแล้ว และที่เท่ห์กว่านั้น คณะอนุกรรมการพิจารณาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ยังมีอนุกรรมการเป็นเจ้าของบริษัทที่เป็นคู่ค้ากับ สปส. อีกด้วย

อีกกรณีหนึ่งซึ่งสะท้อนถึงการจัดซื้อจัดจ้างบริการระบบเทคโนโลยีสารสนเทศอย่างไม่มีประสิทธิภาพคือ เมื่อสิ้นปี 2546 คณะกรรมการได้อนุมัติการจัดสรรเงินเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการจัดหาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อรองรับการประกันสังคมกรณีว่างงาน จำนวน 394 ล้านบาท ทั้งๆ ที่ระบบทะเบียนการประกันว่างงานหรือเงินสมทบประเภทอื่นๆ ก็สามารถใช้ระบบเดียวกันได้อยู่แล้ว การมีประกันว่างงานมิได้ต้องการระบบสารสนเทศใหม่เลย การอนุมัติงบ ณ สิ้นปีก็มีลักษณะทิ้งทวน เพราะเมื่อเริ่มปี 2547 ซึ่งมีการเลือกกรรมการชุดใหม่เข้ามาก็จะไม่ติดตามถามเรื่องเก่า และทำให้ปี พ.ศ. 2547 ก็มีงบภาระผูกพันที่อนุมัติไปในปี 2546 ถึง 590 ล้านบาท

ตัวอย่าง รายการอนุมัติเงินของคณะกรรมการเกี่ยวกับระบบข้อมูลและเทคโนโลยี เช่น

ปี 2547 โครงการจัดหา/จัดเช่า/ติดตั้ง/บำรุงรักษา CPU เมนเฟรม และระบบปฏิบัติการ OS/390, z/VM และ Linux เพื่อทดแทนและเตรียมความพร้อมสำหรับการรองรับสถาปัตยกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศระบบเปิดของสำนักงานประกันสังคม 356 ล้านบาท โครงการจัดหาเครื่องคอมพิวเตอร์แม่ข่ายและอุปกรณ์สำรอง 350 ล้านบาท

ปี 2549 การเช่าใช้โปรแกรมลิขสิทธิ์ OS/390 54 ล้านบาท

ปี 2550 โครงการจัดหาและดำเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน 2,894 ล้านบาทการดำเนินการโครงการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูล 360 ล้านบาท

ปี 2553 อนุมัติโครงการเช่าระบบบริการข้อมูลศูนย์บริการข้อมูล 1506 พร้อมจัดหาบุคลากรในการให้บริการ 93 ล้านบาท (อนุมัติก่อหนี้ผูกพันโครงการเช่าระบบบริการข้อมูลศูนย์บริการข้อมูล 1506 จำนวน 560 ล้านบาท) ค่าเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูล ต่อเนื่องสัญญาเดิมและเครื่องพิมพ์คอมพิวเตอร์ ต่อเนื่องสัญญาเดิม ค่าเช่าเครื่องไมโครคอมพิวเตอร์ประมวลผลระดับสูง 48 ล้านบาท ค่าเช่า/จ้าง ระบบคอมพิวเตอร์และบำรุงรักษาระบบสารสนเทศต่อเนื่องสัญญาเดิม 56 ล้านบาท ปรับปรุงห้องปฎิบัติการและห้องเครื่องศูนย์คอมพิวเตอร์ 32 ล้านบาท

ตัวอย่าง การใช้จ่ายเงินบริหารจัดการอย่างไม่มีประสิทธิภาพอีกเรื่อง คือ การไปดูงานต่างประเทศ ซึ่งโดยหลักการแล้วการดูงานที่เป็นประโยชน์สามารถนำมาพัฒนาการบริหารจัดการได้จริงเป็นสิ่งที่ดี แต่การบริหารจัดการของคณะกรรมการแบบที่เราเห็นเป็นประจักษ์นั้นช่วยบอกว่าการไปดูงานต่างประเทศของกรรมการค่อนข้างไร้ประโยชน์ ในขณะที่การไปอบรมปรับเพิ่มความรู้ให้แก่พนักงานที่ปฏิบัติงานจริงกลับไม่ได้รับการสนับสนุนจากกรรมการเท่าที่ควร

ตารางข้างล่างเป็นแค่บางส่วนของการไปดูงานต่างประเทศเท่านั้น

ปีที่ดูงาน	ประเทศ	อนุมัติจำนวนเงิน
2547	เกาหลี	3.8 ล้านบาท
2547	เยอรมนี ฝรั่งเศส	3.2 ล้านบาท
2548	นอร์เวย์ เดนมาร์ก	ไม่มีข้อมูล
2549	สเปน โปรตุเกส	ไม่มีข้อมูล
2550	สหรัฐอเมริกา	6.4 ล้านบาท
2550	ไม่มีข้อมูลประเทศ ดูงาน โดย คณะกรรมการอุทธรณ์	5 ล้านบาท
2550	ไม่มีข้อมูลประเทศ ดูงานโดย คณะกรรมการแพทย์	4 ล้านบาท
2551	อังกฤษ เนเธอร์แลนด์ เยอรมนี	7.5 ล้านบาท
2552	สหรัฐอเมริกา เยอรมันนี ตุรกี กรีซ เช็ค ฮังการี	ไม่มีข้อมูล
2552	สหรัฐอเมริกา	ไม่มีข้อมูล
2553	เยอรมนี สโลวีเนีย โครเอเชีย	ไม่มีข้อมูล

การใช้จ่ายเพื่อการประชาสัมพันธ์ เป็นอีกเรื่องที่ไม่โปร่งใส การเปิดเผยข้อมูลก็ไม่มีเช่นกัน

โดยรวมแล้วการใช้เงินที่มาจากเงินสมทบนี้ขาดกลไกการตรวจสอบที่ดี กรรมการและข้าราชการระดับแกนนำสามารถละเลงได้ หนทางเดียวที่กรรมการจะแสดงความรับผิดชอบมากขึ้นในการใช้เงินส่วนนี้ คือ การเปิดเผยรายงานการประชุมของกรรมการและอนุกรรมการทุกชุดโดยเฉพาะเรื่องการอนุมัติเงินบริหารจัดการที่มาจากเงินสมทบ ให้ผู้ประกันตนรับทราบ ผ่านช่องทางเว็บไซด์หรือเปิดเผยแก่สื่อสาธารณะ

ขอให้สังคมช่วยกันคนละไม้คนละมือช่วยกัน อย่าลืมว่าแม่ค้าทอนเงินให้เราไม่ครบไปหนึ่งบาท เรายังทวงคืน เงินที่ถูกละเลงหายไปกับการบริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพมันมากกว่านั้นอีก แม้เงินนี้ท่านอาจจะไม่ได้ใช้ แต่ลูกหลานหรือญาติของท่านจะได้ใช้แน่นอน.

---

ตีพิมพ์ครั้งแรก: เว็บไซต์ประชาไท วันที่ 21 มกราคม 2556 ในชื่อ วิพากษ์ ‘ประกันสังคม’: กรรมการที่ขาดความรับผิดชอบ ตอนที่ 2