| ปี | 2013-01-24 |
|---|
สัมภาษณ์โดย เทวฤทธิ์ มณีฉาย
คุยกับ “ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง” นักวิจัยจาก TDRI ถึงผลกระทบการขึ้นค่าแรง 300 บ. ประเมิน 6 มาตรการการเงิน-คลัง รัฐ อุ้ม SMEs และข้อเสนอการสร้างสวัสดิการแก่แรงงานนอกระบบ
ช่วงต้นเดือนที่ผ่านมาหลังจากที่นโยบายการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทั่วประเทศ 300 บาท มีผลในวันที่ 1 ม.ค.56 ส่งผลให้เกิดกระแสข่าวการปิดโรงงานเลิกจ้างคนงานโดยอ้างถึงผลกระทบจากการขึ้นค่าแรงดังกล่าว เกิดวาทกรรม “พิษค่าแรง 300 บาท” หรือไปถึง “ฆาตกรรมหมู่แรงงานไทย” จากที่คุณมัลลิกา บุญมีตระกูล รองโฆษกพรรคประชาธิปัตย์ออกมาแถลงถึงผลกระทบจากนโยบายนี้เมื่อวันที่ 6 ม.ค.ที่ผ่านมา อ้างว่าเกิดผลกระทบต่อภาคธุรกิจเอสเอ็มอีอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จนเกิดปรากฎการณ์ “ปิดโรงงาน ย้ายฐานการผลิตไปประเทศอื่น งดโอที งดสวัสดิการต่างๆ เลิกจ่ายประกันสังคม เงินเดือนช้า หมุนไม่ทัน” เห็นผลกันไปแล้ว ดังนั้น นโยบายนี้จึงหักดิบหนุ่มสาวโรงงานมีฝีมือให้ตกงานกระทันหัน เป็นการฆาตกรรมหมู่คนงาน 14.6 ล้านคนโดยเฉพาะ“แรงงานนอกระบบ” 24.1 ล้านคน ไม่ได้รับประโยชน์จากโยบายนี้ และยังได้รับผลกระทบจากค่าครองชีพที่สูงขึ้น
อย่างไรก็ตามก็มีฝั่งที่หนุนนโยบายนี้ออกมาแสดงความเห็นเช่นกัน เช่น บัญญัติ คำนูณวัฒน์ ผู้บริหาร เซเว่น อีเลฟเว่น ที่เขียนบทความสนับสนุนนโยบายนี้ ด้วยวาทะกรรม “ลำบากเพื่อคนที่ลำบากกว่า” รวมทั้ง เมื่อวันที่ 8 ม.ค. ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบ 6 มาตรการการคลังและการเงินเพื่อบรรเทาผลกระทบจากการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำและเพิ่มขีดความสามารถของผู้ประกอบการธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) เช่นการยกเว้นและลดภาษีนิติบุคคล การจัดทำโครงการค้ำประกันสินเชื่อ หรือ ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลจากการขายเครื่องจักรเก่าเพื่อซื้อเครื่องจักรใหม่ เป็นต้น
ในโอกาสนี้ประชาไทจึงคุยกับ ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)ผู้เชียวชาญด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขการเกษตร รวมไปถึงชนบทและแรงงานนอกระบบ มีงานวิจัยและงานเขียนที่น่าสนใจเกี่ยวกับสวัสดิการแรงงานนอกระบบเช่น แนวทางการขยายโครงการประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 หรือ ขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบที่จะได้ผลจริง…ต้องถูกและดี เป็นต้น โดยประเด็นในการพูดคุยเป็นการประเมินผลกระทบจากนโยบายดั้งกล่าว รวมถึงมาตรการทางการเงินการคลังของรัฐในการช่วยเหลือ SMEs และข้อเสนอในการสร้างสวัสดิการกับแรงงานนอกระบบ ฯลฯ
ประชาไท : การขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาททั่วประเทศ มีผลกับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยอย่างไร
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง :เราจะวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำได้ดีกว่าถ้าเรามองเรื่องนี้ในภาพใหญ่ของประเทศซึ่งมีแนวโน้มที่สำคัญอย่างน้อย 2-3 เรื่องที่เราควรให้ความสนใจ
ประการแรก แรงงานไทยมีแนวโน้มที่จะขาดแคลนมากขึ้น เมื่อเทียบกับในอดีต
ประการที่สองที่ผ่านมาความขาดแคลนตรงนี้ส่วนหนึ่งได้รับการบรรเทาจากแรงงานต่างชาติที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยจำนวนหลายล้านคน จึงทำให้เห็นภาวะการขาดแคลนแรงงานไม่ชัดมาก และทำให้ทั้งค่าแรงและค่าแรงขั้นต่ำสามารถคงอยู่ได้ในระดับที่ไม่ต่างจากเดิมมากนัก ถ้าเราดูอำนาจซื้อของค่าแรงขั้นต่ำในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา จะพบว่าค่าแรงนี้ซื้อของได้ลดลงประมาณร้อยละ 20 เมื่อเทียบกับช่วงก่อนวิกฤตปี 2540
แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การที่จะดูว่าฐานะความเป็นอยู่ของผู้ใช้แรงงานเปลี่ยนไปอย่างไรนั้น ต้องดูว่าค่าจ้างจริงๆ ที่เขาได้รับเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร ซึ่งคนงานจำนวนมากได้ค่าแรงสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำอยู่แล้ว แต่ก็ไม่ใช่ทุกคน
ประชาไท : ทำไมเราถึงกำลังเข้าไปสู่ภาวะการขาดแคลนแรงงาน
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : เวลาเราพูดถึงค่าจ้างขั้นต่ำ เราหมายถึงค่าจ้างที่รัฐกำหนดเป็นค่าจ้างเริ่มต้นสำหรับคนที่เพิ่งเข้าสู่ตลาดแรงงาน ซึ่งมักเรียกกันว่าแรงงานไร้ฝีมือ ซึ่งในความเป็นจริงคงหมายถึงแรงงานที่ยังไม่มีประสบการณ์ ซึ่งบางครั้งก็อาจขาดทักษะในการทำงานด้วย ปกติค่าแรงของแรงงานไร้ฝีมือจะขึ้นกับความต้องการแรงงานของนายจ้างและจำนวนคนที่เข้ามาสู่ตลาดแรงงาน ตัวอย่างเช่น ถึงแม้จะมีความต้องการแรงงานเพิ่มขึ้น แต่ถ้ามีจำนวนคนงานที่เข้ามาสู่ตลาดเพิ่มขึ้นในจำนวนที่พอๆกัน ค่าแรงสำหรับแรงงานไร้ฝีมือก็จะไม่สูงขึ้น แต่ผมมองว่าในปัจจุบันมี 2-3 ปัจจัยที่เป็นแรงกดดันที่ทำให้ค่าแรงมีแนวโน้มสูงขึ้นกว่าในช่วงที่ผ่านมา
แรงกดดันที่สำคัญประการแรกคือด้านประชากร ในช่วงหนึ่งเราเคยมีประชากรเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่ตอนนี้กำลังเปลี่ยนไปจนทำให้ประชากรของเราจะเริ่มที่ลดลงในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า และถึงแม้ในช่วงที่ยังไม่ลดลงนั้น จำนวนคนที่เข้าสู่ตลาดแรงงานก็เริ่มลดลงแล้วที่เป็นเช่นนี้เพราะอัตราการเกิดของเราลดลงมาก ปัจจุบันอัตราการมีลูก ในชั่วชีวิตของผู้หญิง 1 คน(Total fertility rate, TFR) ของประเทศเราลดลงอย่างรวดเร็ว ตอนนี้เหลือประมาณ 1.4 ซึ่งหมายความว่าครอบครัวทั่วไปที่มีพ่อกับแม่รวมกันเป็น2 คน จะมีลูกมาทดแทนโดยเฉลี่ยแค่ 1.4 คน อัตรานี้ลดลงเร็วมากกว่าครึ่งหนึ่งในชั่วเวลาไม่กี่สิบปี ซึ่งมีผลให้ประชากรของเราจะลดลงแน่ๆในอนาคตตอนนี้ประชากรของเรากำลังอยู่ในจุดสูงสุดและกำลังเริ่มลดลง ที่ยังไม่เห็นว่าลดก็เพราะอัตราการตายของเราก็ต่ำลงด้วย แต่ตอนนี้เรากำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ คือถึงแม้ว่านับจำนวนคนทั้งหมดจะยังไม่ลด แต่สัดส่วนของคนหนุ่มสาวที่เป็นกำลังแรงงานก็เริ่มลดลงแล้ว และในอีกไม่กี่ปีข้างหน้าประชากรของเราก็จะลดลงแน่ๆนี่เป็นแรงกดดันที่สำคัญที่จะทำให้แรงงานของเราเริ่มขาดแคลนและจะขาดแคลนต่อไปในระยะยาว
แรงกดดันประการที่สองก็คือแรงงานต่างชาติ ซึ่งเราได้พึ่งพาเขามาเป็นเวลานานพอสมควรโดยที่คนไทยจำนวนมากอาจจะไม่รู้ตัว และมักมองว่าเขามาสร้างปัญหาเรา แต่ไม่รู้หรอกว่าจริงๆ แล้ว ภาคการเกษตรในหลายๆส่วน เช่น ยางประมง รวมไปถึงเกษตรแปรรูปอย่างโรงสี พึ่งแรงงานต่างชาติมาเป็นเวลานานแล้ว จนบัดนี้ก็เริ่มมีแนวโน้มว่าแรงงานต่างชาติจำนวนหนึ่งจะสามารถกลับบ้านไปทำมาหากินในประเทศเขาเองซึ่งก็เป็นอีกแรงกดดันที่ทำให้ค่าแรงของเราต้องเพิ่มขึ้นในระยะยาว
ปัจจัยที่ 3 ในอดีต ถ้าคุณอยู่ในชนบท คุณแทบจะไม่มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นเลยนอกจากการเกษตร ทำให้แรงงานจำนวนมากถ้าเขาอยู่กับการเกษตรก็อาจเป็นอาชีพที่ไม่มีงานทำตลอดทั้งปี เพราะฉะนั้นแรงงานในชนบทจำนวนมากก็วิ่งเข้ามาในเมือง และมักจะต้องเข้ามาถึงเมืองใหญ่ด้วย
ในอดีตถ้าเราดูตัวเลขการอพยพต่างๆ จะพบว่าการอพยพส่วนใหญ่เป็นการอพยพระหว่างชนบทกับชนบท แต่กรณีนั้นมักเป็นการอพยพไปหาที่ทำกินด้านเกษตร สำหรับแรงงานที่มาหางานนอกเกษตรส่วนใหญ่เขาวิ่งมาในเมือง แต่ในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมานี้ คิดว่ามันมีปรากฏการณ์อันหนึ่งที่หัวเมืองต่างๆ เจริญขึ้นมาก คนไทยชอบพูดกันว่าประเทศเรามีแต่กรุงเทพฯ เชียงใหม่ โคราช รวมไม่กี่จังหวัดที่เจริญ แต่ในช่วงหลัง งานและกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆ มันเกิดขึ้นในจังหวัดต่างๆมากขึ้น
ผมเคยได้ยินจากคุณกอบกาญจน์ วัฒนวรางกูร (ประธานกรรมการบริหารบริษัทโตชิบาไทยแลนด์)ซึ่งมาเป็นบอร์ดของทีดีอาร์ไอด้วย เล่าให้ฟังเมื่อปีที่แล้วว่าในช่วงหลังจากน้ำท่วมปลายปี 54 คนงานส่วนใหญ่กลับบ้านไปแล้วไม่กลับมา และหาคนงานใหม่ยากทั้งๆที่ได้จ่ายค่าแรง 300 บาทตั้งแต่ก่อนที่รัฐบาลบังคับแล้ว ซึ่งน่าจะเป็นเพราะแรงงานที่กลับไปแล้วมีช่องทางทำมาหากินในจังหวัดของตัวเองมากขึ้นซึ่งปัจจัยนี้อาจทำให้ภาคอุตสาหกรรมหรือพื้นที่ที่เคยมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจมาก อย่างเช่นกรุงเทพฯ ปริมณฑล และจังหวัดที่เป็นที่ตั้งนิคมอุตสาหกรรมอื่นๆ อย่างอยุธยา ก็เริ่มเจอกับการแย่งชิงแรงงานจากจังหวัดอื่นๆ ที่เริ่มมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากขึ้นและภาคอุตสาหกรรมก็น่าจะประสบปัญหาขาดแคลนแรงงานมากขึ้น
ด้วยแนวโน้มใหญ่ 3 ประการข้าง ทำให้เรากำลังค่อยๆ เข้าไปสู่ภาวะการขาดแคลนแรงงาน ซึ่งเมื่อเรามีภาวะการขาดแคลนแรงงานแล้ว ถึงจะไม่มีการแทรกแซงของรัฐเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำ โอกาสที่นายจ้างจะหาแรงงานราคาถูกจริงๆ ก็ยากกว่าในอดีตมาก ซึ่งนอกจากตัวอย่างที่พูดไปแล้ว ก็มีคนยกตัวอย่างมาให้ฟังพอสมควร ไม่ว่าจะเป็นใครที่อยากจะได้คนมาซ่อมบ้านหรืองานต่างๆ หรือร้านอาหารที่ต้องการหาลูกจ้างมาช่วยงาน ก็มีเสียงบ่นมาพอสมควรว่าเขาหาคนไม่ค่อยได้ ด้วยเหตุผลเหล่านี้ ในระยะยาวค่าแรงของเรามีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นแน่ๆ อยู่แล้ว ถ้าคุณเป็นนายจ้างนายทุนก็จะต้องรับรู้ถึงสถานการณ์อันนี้ ซึ่งแม้ว่าจะไม่เกิดขึ้นในทันทีทันใดแบบที่รัฐบาลมากำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ แต่แนวโน้มมันไปในทางนั้น หรือถ้าพูดในภาพรวมของประเทศก็ต้องบอกว่าเราไม่ใช่ประเทศที่จะแข่งขันด้วยแรงงานราคาถูกในระยะยาวได้อีกต่อไป เพราะค่าแรงที่เกิดจากกลไกตลาดเองก็มีแนวโน้มที่จะต้องสูงขึ้น
นอกจากนี้ ยังมีสัญญาณอีกอย่างหนึ่งที่หลายคนอ้างเช่นกัน แต่ผมยังไม่ค่อยไว้ใจสถิติของเมืองไทยเท่าไหร่ ก็คือในปัจจุบันเรามีอัตราการว่างงานที่ต่ำมาก ซึ่งผมก็คิดว่าจริง แต่ที่บอกว่าไม่ค่อยไว้ใจสถิติของเมืองไทยก็เพราะว่า ผมเข้าใจว่าในการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติยังคงกำหนดนิยามคนที่มีงานทำ ว่าคือคนทำงานมากกว่า 1 ชม.ต่อสัปดาห์ขึ้นไป ซึ่งพอใช้นิยามแบบนี้ ก็จะแยกคนมีงานทำกับคนที่ว่างงานได้ไม่ชัดพอ ดังนั้นการที่เราบอกว่าเรามีอัตราการว่างงานน้อยมาก แค่ 1%ก็อาจจะเป็นภาพลวงตา
แต่โดยรวมๆ แล้ว ก็พอสรุปได้ว่าเรามีปัจจัยพื้นฐาน 3 ประการที่จะผลักดันให้ค่าแรงของเราต้องสูงขึ้น และก็มีสัญญาณที่ชี้ด้วยว่าเราอยูในภาวะขาดแคลนแรงงาน (จากอัตราการว่างงานที่อยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ)
ประชาไท : แล้วการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจะมีผลอย่างไร
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ถึงแม้เราจะขาดแคลนแรงงานแต่แรงงานจำนวนมากของเราก็ยังเป็นแรงงานที่ไร้ฝีมือ ซึ่งถ้าดูตามผลิตภาพการผลิต(productivity)จริงๆ พวกเขาก็อาจจะมีผลิตภาพที่ไม่สูงนัก นายจ้างส่วนหนึ่งยินดีจ้างแรงงานเหล่านี้ เพราะว่าเขายังสามารถทำกำไรได้จากค่าจ้างที่ยังต่ำแต่ถ้าค่าจ้างแพงขึ้น แล้วนายจ้างยังจ้างคนเท่าเดิม ก็หมายความว่าต้นทุนของเขาจะสูงขึ้น สำหรับบางกิจการอาจไม่ค่อยสะเทือน แต่บางกิจการก็อาจจะสะเทือนมาก
กิจการของเรามีความหลากหลาย มีทั้งกิจการที่ใช้เทคโนโลยีชั้นสูง ใช้เครื่องจักรที่เป็นเทคโนโลยีขั้นสูงที่ต้องการคนที่มีความสามารถในการคุมเครื่องต่างๆ ที่มีความรู้มีทักษะพอสมควร อันนั้นเขาก็คุ้มที่จะจ้างแรงงานที่มีฝีมือในราคาที่สูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำและอาจจะสูงกว่ามากพอสมควรด้วย
แต่ก็มีอีกหลายกิจการที่ใช้แรงงานเป็นหลัก ซึ่งทำให้ต้นทุนแรงงานของเขาสูง เพราะฉะนั้นถ้าเขาต้องปรับค่าจ้างเพิ่มมากตามที่รัฐบาลกำหนด เช่น ในบางจังหวัดที่อาจต้องปรับเพิ่มจาก 160 บาท มาเป็น 300 บาท การปรับก็จะกระทบต่อต้นทุนของเขาแน่ๆ ทีนี้เวลาต้นทุนค่าแรงของเขาเพิ่มมากๆ นายจ้างก็มีทางเลือก 2-3 ทางคือ
ประการแรกเขาอาจจะปรับวิธีการผลิต สมมติว่าปกติเขาใช้ปัจจัยการผลิตหลัก 2-3 อย่าง แล้วปัจจัยการผลิตที่สำคัญอันหนึ่งมีราคาแพงขึ้นมากเขาก็จะพยายามใช้อย่างอื่นทดแทนมากขึ้น ตัวอย่างเช่น ถ้าเขาใช้เครื่องจักรที่ล้าสมัยและเครื่องจักรนี้ต้องการคน 10 คนในการผลิตของ 100 ชิ้นต่อวัน แต่ถ้าเขาเปลี่ยนไปใช้เครื่องจักรที่ทันสมัยขึ้นก็อาจต้องการคนงานแค่ 5 คนในการผลิต 100 ชิ้นต่อวัน แต่ในยามที่ค่าแรงถูกเขาอาจไม่สนใจเครื่องจักรเหล่านั้น เพราะเครื่องจักรที่ทันสมัยมักจะแพงกว่าเครื่องจักรเก่า และถ้าจะเปลี่ยนไปใช้ของใหม่ก็ต้องควักเงินมาซื้อเพิ่ม แต่ในยามที่ค่าแรงแพงขึ้น เขาอาจมาดีดลูกคิดใหม่แล้วพบว่าการเปลี่ยนมาใช้เครื่องจักรใหม่จะคุ้มกว่า และจะช่วยให้เขาสามารถลดผลกระทบจากการขึ้นค่าแรงทำให้เขาทำธุรกิจนี้ต่อไปได้ แต่วิธีการปรับตัวเพื่อลดผลกระทบของนายจ้างแบบนี้ย่อมหมายความว่าแรงงานส่วนหนึ่งก็จะได้รับผลกระทบแทนเพราะนายจ้างจะจ้างคนงานน้อยลง!
แล้วจะเกิดอะไรขึ้นกับแรงงานเหล่านั้น ในระยะสั้นก็คือตกงาน แต่ถ้าตลาดแรงงานอยู่ในภาวะที่ขาดแคลนแรงงาน พวกเขาก็ตกงานไม่นาน แต่ถ้าแรงงานไม่ได้ขาดแคลนหรือถึงแม้แรงงานขาดจริงแต่ผลิตภาพของแรงงานก็ต่ำด้วยนายจ้างก็จะพบว่าไม่คุ้มที่จะจ้างคนเพิ่มตามค่าแรงขั้นต่ำหรือบางรายก็อาจพบว่าวิธีที่คุ้มที่สุดคือเลิกกิจการ ดังนั้น เวลาขึ้นค่าแรงขั้นต่ำอย่างรวดเร็วแบบนี้ ก็อาจหนีไม่พ้นที่จะทำให้มีคนตกงานมากขึ้น
ทางเลือกอีกทางหนึ่ง ก็คือการเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกฎหมายแรงงาน
ถ้าย้อนกลับไปในอดีตไกลหน่อย เราเริ่มกำหนดค่าแรงแรงขั้นต่ำมาประมาณ 40 กว่าปีแล้วในความเป็นจริงนั้นในช่วง 10 กว่าปีแรก หรือแม้กระทั่งจนถึงทุกวันนี้ ไม่ว่ารัฐบาลไหนก็ไม่เคยสามารถบังคับเรื่องค่าแรงขั้นต่ำ ได้ 100%แต่ก่อนการบังคับก็จะแย่กว่าตอนนี้ คนงานที่ได้ค่าแรงขั้นต่ำมักจะเป็นคนงานในรัฐวิสาหกิจกับคนงานในโรงงานที่มีสหภาพแรงงาน แต่ว่าความสามารถในการบังคับใช้กฎหมายก็มีผลต่อผลกระทบของกฎหมายนั้นเช่นกัน เช่น ถ้ารัฐบาลสามารถบังคับใช้กฎหมายแรงงานได้กับทุกคน นายจ้างก็จะไม่สามารถจ้างใครที่ต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำและให้สวัสดิการน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด เมื่อเป็นแบบนั้น นายจ้างก็เลือกจ้างคนที่มีทักษะหรือประสบการณ์ก่อน คนที่ยังไม่มีทักษะก็จะหางานได้ยากมากแต่ในทางกลับกัน ถ้าการบังคับใช้กฎหมายเราไม่มีผลเลย ในแง่ที่ว่า (1) นายจ้างที่จ่ายสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำก็เพราะเขายินดีจ่าย ก็คือเขาอยากได้คนงานที่มีคุณสมบัติแบบนั้น แล้วก็คุ้มที่จะจ่ายคนงานเหล่านั้นในอัตราที่สูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำอยู่แล้ว (ถ้าเขาจ่ายแค่ค่าจ้างขั้นต่ำก็จะไม่สามารถแย่งคนเหล่านั้นมาทำงานได้ ดังนั้นที่จ่ายเกินค่าจ้างขั้นต่ำเป็นการจ่ายโดยสมัครใจอยู่แล้ว)และ (2) นายจ้างที่ยอมจ่ายน้อยกว่าค่าจ้างขั้นต่ำก็สามารถหาลูกจ้างที่สมัครใจมาทำงานในอัตราที่ต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำได้โดยที่รัฐไม่สามารถไปบังคับให้เขาจ่ายได้จริง (ซึ่งในอดีต กลุ่มนี้มักเป็นกิจการขนาดเล็กหรือนอกระบบ) ถ้าเป็นแบบสองกรณีข้างต้น เวลาที่รัฐบาลประกาศค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นมาก็แทบจะไม่มีผลกระทบจริงๆกับใครเลย
ในช่วง 20 ปีแรกก็มีความเชื่อกันอย่างกว้างขวางว่าการประกาศใช้ค่าจ้างขั้นต่ำมีผลกระทบจริงๆไม่มาก(คือบังคับใช้ได้กับนายจ้างและลูกจ้างเป็นส่วนน้อย)ลูกจ้างที่ชอบนโยบายค่าแรงขั้นต่ำมักเป็นลูกจ้างที่ทำงานอยู่ในโรงงานอยู่แล้ว โดยเฉพาะในโรงงานใหญ่ที่ไม่ค่อยกล้าทำผิดกฎหมายหรือในโรงงานที่มีสหภาพแรงงานคอยเฝ้าดูหรือต่อรองให้โรงงานต้องจ่ายตามค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งเมื่อมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำเขาก็จะได้รับการปรับตามไปด้วย โดยเอาการปรับค่าจ้างขั้นต่ำเป็นการปรับฐานเงินเดือน แต่จริงๆแล้ว แนวคิดเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำไม่ใช่เพื่อการนี้ เพราะเป้าหมายจริงๆ คือการกำหนดค่าแรงให้กลุ่มที่ไม่มีทักษะที่เพิ่งเข้าสู่ตลาดแรงงาน สำหรับคนงานที่อยู่มานานแล้ว โดยหลักการนายจ้างก็ควรมีการปรับเงินเดือนตามทักษะที่เพิ่มขึ้นอยู่แล้ว
“จริงๆ แล้ว แนวคิดเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้เริ่มมาจากนักเศรษฐศาสตร์ทั้งหมด”
ประชาไท : วัตถุประสงค์ของการจัดโซนค่าแรงเพื่ออะไร
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ถ้าเราดูการถกเถียงเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำในช่วงนี้ จะเห็นได้ว่าในหลายกรณีมีความพยายามถกเถียงกันในเชิงเหตุผลที่ฟังดูเป็นหลักการของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ(เช่น ค่าจ้างขั้นต่ำควรกำหนดต่างกันตามต้นทุนค่าครองชีพในแต่ละพื้นที่) แต่เอาเข้าจริงผมว่ามันไม่ใช่ คือจริงๆ แล้วการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำนั้นจะต้องสอดคล้องกับภาวะของตลาดแรงงานพอสมควร ถ้ารัฐบาลไปกำหนดค่าจ้างที่มันฝืนตลาดมากๆ ค่าจ้างนั้นก็จะอยู่ไม่ได้ ที่นี้ถ้าถามว่าที่ไหนล่ะที่จะมีค่าจ้างสูง ก็ต้องเป็นที่ที่มีความต้องการแรงงานมากหรือต้องการแรงงานที่มีฝีมือมากซึ่งที่ตรงนั้นก็มักจะเป็นที่ที่มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจมาก และในขณะเดียวกันมันก็มักจะมีค่าครองชีพที่สูงกว่าที่อื่นด้วย
จริงๆ แล้ว แนวคิดเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้เริ่มมาจากนักเศรษฐศาสตร์ทั้งหมดถ้าเราย้อนกลับไปอ่านเศรษฐศาสตร์ยุคคลาสสิก เราจะพบงานของมัลทัส (Thomas Robert Malthus)ซึ่งคนยุคหลังมักจะยกย่องให้เป็นบิดาของประชากรศาสตร์ แต่มัลทัสเป็นนักเศรษฐศาสตร์คนแรกๆ ที่เสนอแนวคิดเรื่อง“กฎเหล็กของค่าจ้าง หรือIron Law of Wages”ซึ่งบอกว่าตราบที่มีคนที่เกิดมาและโตขึ้นมาเป็นแรงงานที่เข้ามาสู่ตลาดอยู่เรื่อยๆ ในที่สุดแล้วค่าแรงของคนที่เป็นแรงงานไร้ฝีมือ ก็จะเท่ากับมูลค่าสินค้าที่เขาซื้อเพื่อการดำรงชีพแล้วทำให้เขาไม่อดตายและยังสามารถมีลูกหลานมาเป็นแรงงานสืบไปได้ถ้าค่าจ้างสูงกว่านี้ประชากรก็จะเพิ่มขึ้นและจะดึงให้ค่าจ้างต่ำลงมา แต่ถ้านายจ้างจ่ายค่าจ้างต่ำกว่านี้คนงานก็จะมีความเป็นอยู่ที่เลวลงและจะทำให้ประชากรลดลงซึ่งจะดึงค่าจ้างให้เพิ่มกลับขึ้นมา พูดอีกแบบหนึ่ง แนวคิดนี้ก็คือว่า ถ้าปล่อยให้ระบบเศรษฐกิจทำงานเองในภาวะที่ไม่ได้ขาดแคลนแรงงานนั้นในที่สุดแล้วค่าจ้างของแรงงานไร้ฝีมือก็จะอยู่ระดับต่ำสุดเท่าที่คนอยู่ได้ (subsistent wage) ทีนี้ถ้าถามว่าต่ำสุดเท่าที่คนอยู่ได้นี่มันคือแค่ไหน ก็จะขึ้นอยู่กับมาตรฐานของสังคม ซึ่งในบางกรณีอาจมีแนวคิดเชิงเศรษฐศาสตร์จริยธรรม(Moral Economy) เข้ามาเกี่ยวข้องด้วยแต่เอาเข้าจริงก็มักจะขึ้นกับสภาพเศรษฐกิจในขณะนั้น เช่นถ้าไปดูช่วงปฏิวัติอุตสาหกรรมช่วงแรกๆ จะพบว่าคนงานมีชีวิตความเป็นอยู่ที่แย่มากๆ
แนวคิดเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งงอกเงยขึ้นมาหลังจากผ่านช่วงปฏิวัติอุตสาหกรรมไปแล้ว ก็วนอยู่รอบๆคำถามเชิงจริยธรรมที่ว่าอย่างน้อยที่สุดคนงานควรจะต้องมีรายได้ไม่น้อยกว่าเท่าใด ซึ่งอันนี้ไม่ใช่เป็นคำถามที่ตัดสินกันได้ด้วยวิชาการหรือข้อเท็จจริงล้วนๆ แต่เป็นคำถามในเชิงการให้คุณค่า(Normative Question) ที่คนแต่ละคนในแต่ละสังคมก็อาจมีคำตอบที่ต่างกันออกไปตามการให้คุณค่า (value) ในเชิงจริยธรรมที่แตกต่างกันด้วยค่าจ้างขั้นต่ำก็มาจากเรื่องนี้ด้วย แต่ก็ผสมกับระบบตลาด คือการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำมักจะดูตลาดดูอุปทานของแรงงาน และคำนึงถึงความอยู่รอดของแต่ละฝ่ายด้วย และในยุคหลังๆ ก็ไม่ใช่พูดกันแค่เรื่องความอยู่รอด แต่มีการพูดถึงว่าแรงงานจะต้องพัฒนาตัวเอง หรือถ้าดูกระแสในช่วงนี้ก็มีการพูดถึงมาตรฐาน“งานที่ดี” (Decent Work)ซึ่งจะสังเกตได้ด้วยว่าประเทศที่สนใจยกมาตรฐานเหล่านี้ขึ้นมามักเป็นประเทศที่สามารถจ่ายค่าจ้างที่สูงให้กับแรงงานของเขาได้ ส่วนประเทศที่อาจจะต้องการแข่งขันด้วยการส่งออกก็มักจะกำหนดค่าจ้างที่ต่ำ ถ้าดูประเทศกำลังพัฒนาในแถบเอเชีย ก็จะพบว่าทั้งค่าจ้างและค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำในแทบทุกประเทศ และหลายประเทศก็จะต่ำกว่าเราด้วย
ในเมื่อการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำเป็นผลมาจากการประนีประนอมกันในระดับหนึ่ง กฎเกณฑ์ต่างๆที่ถูกตั้งขึ้นมาก็ขึ้นกับว่ากระบวนการที่มาของมันในสังคมนั้นๆเองดังนั้น จึงไม่ได้มีเหตุผลที่ตายตัวว่าควรกำหนดโซนสำหรับค่าแรงขั้นต่ำอย่างไร ถ้ามองด้านต้นทุนที่แรงงานจะดำรงชีพอยู่ได้นั้นข้อเท็จจริงก็คือโซนที่ห่างไกลความเจริญไม่ใช่ว่าค่าครองชีพจะต่ำเสมอไปสินค้าหลายๆอย่างอาจจะแพงกว่ากรุงเทพเสียด้วยซ้ำเพราะหลายอย่างต้องนำเข้าจากกรุงเทพฯ แต่ความห่างไกลจากกรุงเทพฯ ก็อาจไม่ใช่ตัวกำหนดเสียทีเดียวอย่างภูเก็ตกับจังหวัดในภาคใต้ที่อยู่ใกล้ภูเก็ต ซึ่งอยู่ห่างจากกรุงเทพฯ ใกล้เคียงกัน แต่สิ่งที่เกิดขึ้นคือภูเก็ตได้กลายมาเป็นเมืองท่องเที่ยวที่ขาดแคลนแรงงาน ดังนั้น ภูเก็ตก็กลายเป็นพื้นที่ที่สามารถตั้งค่าแรงให้สูงกว่าจังหวัดใกล้เคียงได้ ในแง่นี้ การแบ่งโซนและกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในโซนต่างๆ ในช่วงที่ผ่านมาจึงน่าจะเกิดจากการประนีประนอมกันเสียมากกว่า
แต่ถ้าถามว่า แต่เดิมเคยแบ่งโซนแล้วมากำหนดขั้นต่ำ 300 บาท ทั่วประเทศมีผลไหม ถ้าปรับแล้วค่าจ้างขั้นต้นเป็น 300 บาทเท่ากันจริง ก็ย่อมมีผลในแง่ว่ามาตรการนี้ได้ไปเปลี่ยนความสัมพันธ์ ซึ่งก็คือราคาโดยเปรียบเทียบ(relative price) หรือค่าจ้างสัมพัทธ์(relativewage) ของจังหวัดต่างๆ เช่น ในจังหวัดหนึ่งมาตรการนี้อาจทำให้ค่าจ้างเริ่มต้นแพงขึ้น 20% แต่อีกจังหวัด เช่น พะเยา อาจเพิ่มถึง 80% ถ้านายจ้างทุกรายจ่าย 300 บาทกันจริงๆ ดังนั้น ในแง่นี้ผลกระทบต่อนายจ้างในแต่ละจังหวัดก็จะไม่เท่ากัน และอาจจะต่างกันมากด้วย เหมือนกับเป็นการล้างไพ่ใหม่
“ในขณะที่รัฐบาลกำลังทำให้แรงงานกลายเป็นปัจจัยการผลิตที่แพงขึ้น โดยบังคับให้ธุรกิจจ่ายค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้น .. โดยธรรมชาติของธุรกิจก็จะพยายามปรับตัวโดยลดการใช้ปัจจัยการผลิตที่แพงขึ้น ซึ่งหมายความว่าจะมีคนจำนวนหนึ่งต้องตกงานจากมาตรการนี้อยู่แล้ว แต่รัฐบาลที่พยายามจะช่วยนายจ้าง ก็กลับเลือกวิธีช่วยโดยไปอุดหนุน (subsidize) นายจ้างที่จะนำเครื่องจักรใหม่มาทดแทนแรงงานอีก ดังนั้นมาตรการที่รัฐบาลทำให้เครื่องจักรถูกลงในขณะที่ค่าแรงแพงขึ้นก็ย่อมจะทำให้ปัญหาการเลิกจ้างมีความรุนแรงมากขึ้นไปอีก!”
“กลายเป็นว่า นอกจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะเป็นดาบแรกที่ทำให้นายจ้างจำนวนหนึ่งเลิกจ้างคนงานจำนวนหนึ่งแล้ว มาตรการช่วยนายจ้างที่รัฐออกตามมายังจะกลายเป็นดาบสองที่ทำให้ปัญหาคนตกงานมีความรุนแรงมากขึ้น”
ประชาไท : จะทำให้เกิดการกระจุกตัวของอุตสาหกรรมหรือไม่ อย่างจังหวัดพะเยาอาจไม่มีนายทุนไปลงทุนในพื้นที่นั้นหรือไม่
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ก็อาจจะมีผลด้วย แต่เรื่องการลงทุนหรือการย้ายที่ลงทุนมันมีหลายปัจจัยประกอบกันนะ ปัจจัยหนึ่งซึ่งที่ผ่านมามีความสำคัญพอสมควรและตอนนี้ก็ยังสำคัญอยู่ก็คือเรื่องการส่งเสริมการลงทุน (BOI)ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการกำหนดโซน แต่บางครั้งก็มีการเปลี่ยนแปลงโซนเหมือนกันแนวคิดหนึ่งที่ถูกนำมาใช้เพื่อส่งเสริมให้มีการกระจายการลงทุนในอดีตก็คือนายจ้างที่ลงทุนในโซนที่อยู่ไกลจะได้รับสิทธิประโยชน์ที่เหนือกว่า แต่บางทีเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจหรือมีปัญหาใหม่ ก็มีการเปลี่ยนในส่วนนี้ ตัวอย่างเช่นเมื่อมีปัญหาเรื่องค่าจ้างรัฐบาลก็คิดมาตรการมาแก้ปัญหาให้นายจ้างที่มาร้องเรียน เช่น รัฐบาลเคยบอกว่าจะส่งเสริมให้นายจ้างไปตั้งโรงงานแถวชายแดนเพื่อใช้ประโยชน์จากแรงงานต่างชาติเพื่อลดผลกระทบจากค่าแรงในประเทศที่สูงขึ้นซึ่งก็อาจฟังดูมีเหตุผล แต่ถ้าคิดต่ออีกนิดก็จะเห็นปัญหาที่ตามมาและความขัดกันของนโยบาย เพราะเป้าหมายในการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำของรัฐบาลคือต้องการให้แรงงานไทยได้ค่าจ้างที่สูงขึ้น ไม่ใช่ให้เขาตกงานจากการที่รัฐบาลส่งเสริมหรือให้สิทธิประโยชน์ที่จูงใจให้โรงงานย้ายไปชายแดนแล้วจ้างแรงงานต่างชาติมาทำงานแทนแรงงานไทย
ปัญหาเดียวกันนี้ก็อาจจะเกิดจาก1 ใน 6 มาตรการของรัฐบาลที่จะนำมาช่วยนายจ้างครั้งนี้ด้วยคือรัฐบาลมีมาตรการที่จะลดภาษีการขายเครื่องจักรเก่าเพื่อเปลี่ยนมาใช้เครื่องจักรใหม่ ซึ่งถ้าดูในภาพใหญ่จะเห็นได้ว่ารัฐบาลประกาศขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งก็คือบังคับให้นายจ้าง “ซื้อ” แรงงานในราคาสูงขึ้น แต่ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็บอกนายจ้างว่าผมเข้าใจว่านโยบายนี้จะกระทบคุณ และจะช่วยคุณปรับตัวโดยช่วยลดค่าใช้จ่ายของคุณในการเปลี่ยนไปใช้เครื่องจักรที่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ซึ่งจะทำให้แรงงานของคุณมีผลิตภาพสูงขึ้น และคุณก็มีปัญญาจ่ายค่าแรงเขาสูงขึ้น
แต่มาตรการนี้หมายความว่าอย่างไร หมายความว่าในขณะที่รัฐบาลกำลังทำให้แรงงานกลายเป็นปัจจัยการผลิตที่แพงขึ้นโดยบังคับให้ธุรกิจจ่ายค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้น ซึ่งในกรณีนี้ถ้ารัฐบาลไม่ทำอะไรเพิ่ม โดยธรรมชาติของธุรกิจก็จะพยายามปรับตัวโดยลดการใช้ปัจจัยการผลิตที่แพงขึ้น ซึ่งหมายความว่าจะมีคนจำนวนหนึ่งต้องตกงานจากมาตรการนี้อยู่แล้ว แต่รัฐบาลที่พยายามจะช่วยนายจ้าง ก็กลับเลือกวิธีช่วยโดยไปอุดหนุน (subsidize) นายจ้างที่จะนำเครื่องจักรใหม่มาทดแทนแรงงานอีก ดังนั้นมาตรการที่รัฐบาลทำให้เครื่องจักรถูกลงในขณะที่ค่าแรงแพงขึ้นก็ย่อมจะทำให้ปัญหาการเลิกจ้างมีความรุนแรงมากขึ้นไปอีก!
ประชาไท : แปลว่ามาตรการที่รัฐจะออกมา 6 มาตรการโดยเฉพาะมาตรการที่เข้าไปสนับสนุนให้มีการใช้เครื่องจักรได้ง่ายและมากขึ้น จะส่งผลให้เกิดการเลิกจ้างมากขึ้นแทนที่จะป้องกันการเลิกจ้าง?
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ก็คงเป็นอย่างนั้น เหมือนกับรัฐบาลทำงานแบบนี้ เริ่มจากรัฐบาลบอกว่าเราอยากให้ผู้ใช้แรงงานมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น โดยเราจะบังคับให้นายจ้างจ่ายค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นจากนั้นเมื่อนายจ้างมาประท้วงว่าทำแบบนี้ผมได้รับผลกระทบรุนแรงนะ รัฐบาลก็บอกว่าโอเคผมเข้าใจ แต่คุณต้องปรับตัว เดี๋ยวผมจะช่วยให้คุณปรับตัวได้ง่ายขึ้นโดยช่วยให้คุณสามารถลดต้นทุนการเปลี่ยนไปใช้เครื่องจักรใหม่ได้ถูกลง คือรัฐบาลตามแก้ปัญหาไปทีละเปลาะ แต่ก็กลายเป็นว่านอกจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะเป็นดาบแรกที่ทำให้นายจ้างจำนวนหนึ่งเลิกจ้างคนงานจำนวนหนึ่งแล้วมาตรการช่วยนายจ้างที่รัฐออกตามมายังจะกลายเป็นดาบสองที่ทำให้ปัญหาคนตกงานมีความรุนแรงมากขึ้น
ประชาไท :แล้วกรณีมาตรการอื่นๆ เช่นการลดภาษี?
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : อันหนึ่งที่ขอพูดก่อนคือ มาตรการที่ไม่ควรทำอย่างยิ่ง ซึ่งเป็นหนึ่งในมาตรการที่ทางสภาอุตสาหกรรมเรียกร้อง ที่บอกว่ารัฐบาลอยากจะขึ้นค่าแรง สมมุติว่าขึ้นไปอีก 100 บาท รัฐบาลก็เอา 100 บาท (หรือ 70-80 บาท) ไปให้พวกเขาจ่ายเพิ่มให้คนงาน อันนี้เป็นมาตรการที่ไม่ควรทำ และต้องให้เครดิตรัฐบาลที่ไม่ได้ไปยอมทำตามอันนั้น มาตรการหนึ่งที่รัฐบาลเลือกทำคือการลดภาษี ซึ่งคงจะบรรเทาปัญหาของนายจ้างไปได้บ้าง โดยเฉพาะรายเล็ก เพราะสำหรับธุรกิจ SME เล็กๆ การลดภาษีจากรายได้ 300,000 บาทแรกอาจจะมีผลต่อรายได้หรือกำไรของเขาพอสมควรแต่สำหรับธุรกิจขนาดใหญ่ขึ้นมาหน่อย ประโยชน์ที่ได้รับจากมาตรการนี้คิดออกมาแล้วก็แค่นิดเดียว จึงไม่แปลกที่พวกเขาแสดงท่าทีว่าไม่สนใจ แต่ในส่วนนี้ ถ้ารัฐบาลตั้งใจออกมาตรการนี้มาเพื่อช่วยธุรกิจขนาดเล็กเป็นหลัก ก็คงไม่มีอะไรที่เป็นข้อติ และรัฐเองก็ไม่ได้สูญเสียรายได้อะไรมากนัก แต่ในส่วนของมาตรการค้ำประกันเงินกู้นั้นคงจะต้องดูลงไปถึงรายละเอียด คือถ้าแค่ดูแค่มาตรการที่ประกาศออกมาสั้นๆ ก็ดูเหมือนจะไม่ได้เป็นภาระของรัฐบาลหรือผู้เสียภาษีมากนักคือรัฐจะอุดหนุนค่าพรีเมี่ยมเงินกู้ที่ 1.75-2.5 % ซึ่งถ้าแค่นั้นจริงๆ ก็โอเค แต่ปัญหาที่สำคัญของการค้ำประกันหนี้ไม่ได้อยู่ที่ค่าพรีเมี่ยมอย่างเดียว ถ้ารัฐค้ำประกันให้ธุรกิจที่ไม่มีหลักทรัพย์แต่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจ ตัวหลักทรัพย์ก็ไม่ใช่เรื่องสำคัญนักเพราะถ้าธุรกิจเหล่านั้นมีศักยภาพ แต่ขาดสภาพคล่อง ในที่สุดเขาก็จะสามารถหาเงินมาคืนได้ รัฐบาลก็ไม่มีภาระอะไรมากไปกว่า 1.75 หรือ 2.5% ที่ต้องจ่ายไปในการอุดหนุนค่าพรีเมี่ยมตรงนั้น แต่ว่าถ้ามาตรการนี้สามารถทำให้กิจกรรมซึ่งอาจไม่ค่อยมีศักยภาพทางเศรษฐกิจในอนาคตได้รับการค้ำประกันการกู้ไปด้วย แล้วถ้าธุรกิจเหล่านี้ต้องลัมไป รัฐบาลก็จะต้องไปรับภาระจากการค้ำประกันการกู้ที่ล้มเหลว สิ่งหนึ่งที่เรารู้กันมานานพอสมควรแล้วว่า ไม่ว่าจะตั้งแต่ก่อนหรือหลังขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ก็มีกิจการที่เกิดใหม่ ปิดไป เลิกจ้าง เกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลา มีคนเคยวิจัยแล้วว่า SMEs ทั่วโลกมันมีโอกาสที่จะล้มไปในปีแรกในอัตราที่สูงพอสมควร มีแค่ไม่ถึงครึ่งที่เปิดขึ้นมาแล้วประสบความสำเร็จ การที่รัฐเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ให้กับนายจ้าง ถ้ามาตรการนี้ทำให้ธนาคารหรือบรรษัทค้ำประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม(บสย.)ปล่อยกู้ให้กับกิจกรรมที่ไม่มีศักยภาพเพราะว่าถือว่ารัฐค้ำ ก็อาจกลายเป็นภาระหนักของประเทศได้ในอนาคต แล้วเท่าที่ดูก็เป็นภาระผูกพันในระยะยาวเสียด้วยคือให้ขอกู้ได้จนถึงปลายปี 2558 แล้วค้ำต่อไปอีก 7 ปีถึงสิ้นปี 2565คืออีกสิบปีเต็ม ซึ่งกรณีนี้ผมไม่แน่ใจว่ารัฐกำลังให้มากเกินไปเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าหรือเปล่า สรุปแล้ว ในบรรดามาตรการที่ประกาศออกมานั้น มาตรการลดภาษีนิติบุคคล 3 แสนบาทแรก ไม่ได้มีปัญหาหรือเป็นภาระกับรัฐบาลมากนัก แต่มาตรการช่วยเหลือธุรกิจในการเปลี่ยนเครื่องจักรเป็นมาตรการที่อาจซ้ำเติมปัญหาการเลิกจ้างให้รุนแรงขึ้นและมาตรการที่น่าห่วงอีกมาตรการหนึ่งคือการค้ำประกันเงินกู้ ซึ่งแม้ว่าบนกระดาษอาจดูเหมือนมีภาระไม่มาก แต่ถ้ากฎกติกาต่างๆเขียนไว้ไม่รัดกุมในที่สุดมาตรการนี้อาจกลายเป็นภาระของประเทศในระยะยาวที่ประชาชนผู้เสียภาษีจะต้องตามไปแบกรับในอนาคต
“รัฐต้องยึดหลักการว่า ถ้ามีธุรกิจไหนที่เป็น Sunset Industry จริงๆ ก็ไม่ควรเอาเงินภาษีประชาชนไปช่วยฝืน สิ่งที่รัฐควรทำก็คือดูแลเรื่องผลกระทบต่อคนงาน..”
ประชาไท : ตกลงรัฐบาลไม่ควรไปช่วยค้ำประกันให้กับธุรกิจเหล่านี้?
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ผมคิดว่าทุกวันนี้เรายอมรับกันมากขึ้นว่าประเทศไทยไม่สามารถแข่งด้วยค่าแรงราคาถูกได้อีกต่อไป ซึ่งก็ย่อมหมายความด้วยว่าหลายกิจการของเรากำลังอยูในภาวะที่เป็นอุตสาหกรรมที่รอวันจบ (หรือที่เรียกกันว่า Sunset Industry)ที่ในที่สุดแล้วจะต้องผ่องถ่ายหรือเปลี่ยนไปทำอย่างอื่นซึ่งทั้งนายทุนและคนงานเองก็จะต้องเลิกทำพวกนี้แล้วหันไปทำอย่างอื่นที่เราแข่งขันได้มากกว่า
เพราะฉะนั้นถ้าถามว่ารัฐควรจะช่วยอะไรบ้างนั้นที่แน่ๆ รัฐต้องไม่คิดเอาเงินภาษีประชาชนไปอุ้มเพื่อให้กิจการต้องอยู่ต่อให้ได้ สิ่งที่รัฐต้องตระหนักมากกว่าก็คือว่า สำหรับอุตสาหกรรมที่มีต้นทุนค่าแรงมาก เช่น30-50% ของต้นทุนนั้นหลายกิจการอาจจะไม่สามารถแข่งขันได้ในระยะยาว และในกรณีที่ค่าแรงเพิ่มขึ้นไปมากๆ ก็อาจจะเป็นมากกว่าฟางเส้นสุดท้าย คืออาจเป็นศิลาก้อนใหญ่ที่ถูกเติมขึ้นไปบนหลังอูฐ เพราะฉะนั้นรัฐต้องตระหนักว่าในระยะสั้นจะมีแรงงานจำนวนหนึ่งที่จะตกงานแน่ๆ และเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่ต้องพยายามหามาตรการมารองรับในส่วนนี้
ในขณะนี้ผมยังไม่เห็นมาตรการช่วยเหลือแรงงานที่ได้รับผลกระทบโดยตรง มาตรการที่รัฐบาลพูดมาแทบทั้งหมดล้วนแต่เป็นมาตรการช่วยนายทุน ซึ่งก็เข้าใจได้เพราะคนที่ร้องเรียนในช่วงนี้เป็นนายทุน แต่รัฐต้องยึดหลักการว่า ถ้ามีธุรกิจไหนที่เป็น Sunset Industry จริงๆ ก็ไม่มีประโยชน์ที่จะไปฝืน และยิ่งไม่ควรเอาเงินภาษีประชาชนไปช่วยฝืน สิ่งที่รัฐควรทำก็คือดูแลเรื่องผลกระทบต่อคนงานและไม่ควรเสียเวลาไปโต้ว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำไม่มีผลกระทบ หรือถ้ามีก็เป็นเพราะนายจ้างฉวยโอกาส หรือนายจ้างใช้เรื่องค่าจ้างขั้นต่ำเป็นข้ออ้างในการเลิกกิจการหรือปลดคนงาน เพราะหัวใจสำคัญจริงๆ ของเรื่องนี้อยู่ที่ว่ามีการปิดกิจการหรือเลิกจ้างหรือการตกงานเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ซึ่งถ้ามีมากกว่าในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลก็ควรถือว่าเป็นปัญหาที่รัฐบาลมีหน้าที่ต้องรับมือ และต้องไปหาทางแก้ไข ซึ่งผมคิดว่าในส่วนนี้รัฐบาลยังไม่มีมาตรการรองรับอย่างเพียงพอ
มาตรการทางอ้อมที่รัฐบาลพูดถึงคือมาตรการดูแลเรื่องค่าครองชีพ ซึ่งประกอบด้วยมาตรการสองส่วนคือ ส่วนแรกเป็นการการต่ออายุมาตรการเก่าๆ (น้ำ ไฟ รถเมล์ รถไฟ ฯลฯ) และส่วนที่สองที่รัฐบาลพูดถึงคือการดูแลราคาสินค้า ซึ่งส่วนหลังนี้เป็นอีกส่วนที่ผมคิดว่ารัฐบาลไม่ควรทำเพราะถ้าทำก็อาจมีผลกระทบกับการเลิกจ้างและทำให้คนตกงานมากขึ้นด้วย
แม้ว่าแนวคิดเรื่องการควบคุมราคาสินค้าเป็นเรื่องที่พอเข้าใจได้ เพราะที่ผ่านมามีคนโวยอยู่เรื่อยๆ ว่าแค่ประกาศว่าจะขึ้นค่าแรง ราคาสินค้าก็ขึ้นไปรอก่อนแล้ว รัฐบาลจึงคิดที่จะไปกดดันไม่ให้ผู้ประกอบการขึ้นราคาด้วย ซึ่งเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของวิธีการทำงานแบบแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปทีละเปลาะ โดยไม่ได้ดูความเชื่อมโยงของผลกระทบที่อาจขัดกันของมาตรการต่างๆที่จริงแล้ว ถ้ามองแค่ในแง่ความเป็นธรรม ความคิดที่จะนำมาตรการนี้มาใช้ก็ไม่แฟร์ตั้งแต่แรกแล้ว เพราะถ้ารัฐบาลใช้อำนาจบังคับให้นายจ้างจ่ายค่าแรงเพิ่มขึ้น แล้วนายจ้างก็ยอมทำตาม แล้วรัฐบาลจะมาบังคับอีกว่าแต่คุณห้ามขึ้นราคาสินค้าด้วยนะ ซึ่งก็คือต้องการให้นายจ้างรับภาระค่าแรงที่เพิ่มขึ้นทั้งหมดไว้เอง (อาจจะยกเว้นส่วนที่รัฐบาลจะมีโครงการมาช่วยเหลือบ้าง) ซึ่งแม้ว่านายจ้างบางรายอาจอยู่ในฐานะที่ทำได้ แต่ก็เป็นเรื่องเหลวไหลถ้าเชื่อว่านายจ้างทั้งหมด (หรือแม้แต่ส่วนใหญ่) จะสามารถรับภาระนี้ไว้เองได้โดยไม่ต้องผลักภาระต่อไปให้ผู้บริโภคเลยแม้แต่น้อย
ถ้ารัฐบาลใช้มาตรการควบคุมราคาสินค้าอย่างจริงจังและควบคุมได้จริง มาตรการนี้ก็อาจกลายเป็นดาบที่สามที่จะซ้ำเติมให้มีการเลิกกิจการและเลิกจ้างมากขึ้น เพราะปกติในกิจการที่มีการแข่งขันกันพอสมควรนั้น โอกาสที่ผู้ประกอบการจะสามารถขึ้นราคาเต็มตามต้นทุนค่าแรงที่เพิ่มขึ้นก็ทำได้ยากอยู่แล้ว เพราะการขึ้นราคาจะทำให้มีความต้องการสินค้าน้อยลง และยิ่งถ้าขึ้นราคามากกว่าคู่แข่งก็อาจมีผลกระทบต่อยอดขายและกำไรอย่างรุนแรงได้ แต่การขึ้นราคาก็ยังเป็นทางออกหนึ่งที่ช่วยให้ผู้ประกอบการอยู่ในธุรกิจต่อไปได้ แต่ถ้ารัฐบาลบังคับให้ขึ้นค่าแรงแล้วมาตัดทางออกนี้ด้วย ก็จะทำให้ผู้ประกอบการจำนวนหนึ่งเหลือทางเลือกแค่ปิดกิจการ ซึ่งหมายความว่ามาตรการนี้จะทำให้มีการเลิกจ้างและคนตกงานมากขึ้นในทางกลับกันถ้าปล่อยให้นายจ้างสามารถปรับขึ้นราคาได้นายจ้างจำนวนหนึ่งก็จะยังคงดำเนินกิจการและจ้างงานต่อไปได้ ถึงแม้ว่าบางรายอาจต้องลดการจ้างงานลงไปบ้างเนื่องจากมียอดขายลดลงจากการขึ้นราคา
ถ้ามองในแง่ดีก็คือ มาตรการนี้เป็นมาตรการที่ถึงแม้ว่ารัฐบาลมีการพูดถึงบ้าง แต่ก็ไม่ได้ประกาศชัดว่าจะนำมาใช้ และถึงต้องการใช้ ก็คงใช้ได้ในขอบเขตที่จำกัด แต่ก็เป็นมาตรการที่รัฐบาลควรต้องตระหนักว่าอาจส่งผลข้างเคียงที่มาซ้ำเติมปัญหาการเลิกจ้างให้หนักขึ้นไปอีก
“ส่วนที่กระทบค่าครองชีพที่เห็นได้ชัดที่สุดน่าจะเป็นพวกอาหารสำเร็จรูป รวมทั้งอาหารสำเร็จรูปที่ขายตามรถเข็นและอาหารตามสั่ง ซึ่งส่วนนี้..เป็นส่วนที่มีแรงงานเข้ามาเกี่ยวข้องมากกว่าอาหารสด และราคาอาหารสำเร็จรูปที่แพงขึ้นก็น่าจะสะท้อนปัญหาการขาดแคลนแรงงานของเราที่รุนแรงขึ้น”
“ในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา ค่าแรงได้ขึ้นไปพอสมควร รวมทั้งส่วนที่ไม่ได้ผูกกับการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำโดยตรงด้วย .. ถ้าถามว่าค่าแรงที่เพิ่มขึ้นกระทบราคาสินค้าหรือค่าครองชีพหรือเปล่า ผมคิดว่าเราพูดได้ว่ามันกระทบแน่ๆ แต่ว่าถ้าบอกว่าค่าแรงขึ้น X เปอร์เซ็นต์ แล้วราคาสินค้าจะขึ้นตาม X เปอร์เซ็นต์ด้วยหรือเปล่านั้น ก็คงไม่ใช่อีกเหมือนกัน”
ประชาไท : ในส่วนของแรงงานนอกระบบ ที่คุณมัลลิกา บุญมีตระกูล รองโฆษก ปชป. ออกมาแถลงว่านอกจากแรงงานนอกระบบ 24.1 ล้านคนจะไม่ได้อานิสงส์จากนโยบายนี้แล้วยังเจอค่าครองชีพที่สูงขึ้นอีก จึงถือเป็นฆาตกรรมหมู่ของแรงงาน แต่ถ้าดูในประกาศถึงแม้ว่าจะมีส่วนหนึ่งที่ยกเว้นว่าไม่มีผลบังคับใช้ เช่น ลูกจ้างที่ทำงานบ้าน ซึ่งคงไม่ถึง 24 ล้านคน แต่ว่าจะยังมีแรงงานนอกระบบส่วนหนึ่งที่ประสบปัญหาค่าครองชีพ อาจารย์มองว่าอย่างไร
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง : ตัวเลขแรงงานนอกระบบ 24 ล้านคนนี่ที่สำคัญที่สุดคือเกษตรกรและแรงงานในภาคเกษตรซึ่งมีจำนวนรวมเกือบยี่สิบล้านคน ในส่วนนี้ ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมานั้น ไม่ว่ากฎหมายจะเขียนไว้อย่างไร ในภาคปฏิบัติแล้ว การบังคับใช้ไปถึงเกษตรกรนั้นเป็นไปได้ยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าแรงงานเกษตรจะได้น้อยกว่าค่าจ้างขั้นต่ำเสมอไป เพราะแรงงานก็มีทางเลือกพอสมควร และในปัจจุบันเกษตรกรจำนวนไม่น้อยก็จ่ายค่าจ้างกันที่ 300 บาทแล้ว แต่เป็นผลมาจากตลาดแรงงานในพื้นที่เหล่านั้นเองมากกว่าผลจากการบังคับใช้กฎหมาย
ถ้าถามว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำมันเป็นสาเหตุที่ทำให้ของแพงหรือปล่าว ผมคิดว่าประเด็นนี้ต้องดูหลายๆ อย่าง ประกอบกัน ที่ผมมักเห็นจากฝั่ง “แดง” ที่ชอบอ้างว่าของไม่แพงขึ้น มักจะพูดถึงการสำรวจสินค้าอาหารสดในตลาดสด ส่วนอีกฝั่งที่มาอ้างว่าราคาผักแพงมากขึ้น ก็เป็นสินค้าสดเช่นกันแต่ก็เป็นสินค้าสดที่มักจะแพงขึ้นตามฤดูกาล (เช่นผักในช่วงปลายและต้นปี)โดยรวมแล้ว ถ้าตัดปัจจัยเรื่องฤดูกาลออกไป อาจพูดได้ว่าราคาสินค้าสดต่างๆ ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปมากนัก แต่การดูแค่ของสดแพงหรือไม่แพงขึ้นนั้นยังไม่พอ
สินค้าพื้นฐานที่สำคัญมากอีกตัวหนึ่งคือข้าวสารซึ่งควรจะมีราคาแพงขึ้น (จากโครงการจำนำข้าวทุกเม็ด)แต่ก็ปรากฏว่าไม่ได้แพงขึ้น แต่เรื่องนี้คงต้องไปว่ากันต่างหากเป็นมหากาพย์อีกเรื่องหนึ่ง
ส่วนที่กระทบค่าครองชีพที่เห็นได้ชัดที่สุดน่าจะเป็นพวกอาหารสำเร็จรูป รวมทั้งอาหารสำเร็จรูปที่ขายตามรถเข็นและอาหารตามสั่ง ซึ่งส่วนนี้เราพอเห็นได้ว่ามีราคาแพงขึ้นพอสมควรในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมาและน่าจะแพงขึ้นตั้งแต่ในช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์มาจนถึงรัฐบาลยิ่งลักษณ์อาหารส่วนนี้เป็นส่วนที่มีแรงงานเข้ามาเกี่ยวข้องมากกว่าอาหารสด และราคาอาหารสำเร็จรูปที่แพงขึ้นก็น่าจะสะท้อนปัญหาการขาดแคลนแรงงานของเราที่รุนแรงขึ้น
ในภาพรวมเราพูดได้ว่าในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา ค่าแรงได้ขึ้นไปพอสมควร รวมทั้งส่วนที่ไม่ได้ผูกกับการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำโดยตรงด้วย (ส่วนที่ไม่ใช่ขั้นต่ำก็ขึ้น) ถ้าถามว่าค่าแรงที่เพิ่มขึ้นกระทบราคาสินค้าหรือค่าครองชีพหรือเปล่า ผมคิดว่าเราพูดได้ว่ามันกระทบแน่ๆ แต่ว่าถ้าบอกว่าค่าแรงขึ้นไปX เปอร์เซ็นต์ แล้วราคาสินค้าจะขึ้นตามไปX เปอร์เซ็นต์ด้วยหรือเปล่านั้น ก็คงไม่ใช่อีกเหมือนกัน
ถ้าเรายอมรับกันว่าค่าครองชีพในระยะหลังเพิ่มสูงขึ้นจริงคำถามที่ตามมาก็คือแรงงานนอกระบบแย่ลงหรือไม่ ซึ่งแน่นอนว่า ถ้าเขาไม่ได้รับอานิสงส์จากค่าแรงที่เพิ่มขึ้นของคนงานในระบบแล้วเขาก็คงจะแย่ลง เหมือนกับกรณีที่ราคาข้าวสูงขึ้นซึ่งชาวนาที่ปลูกข้าวได้ไม่พอกินก็คงจะเดือดร้อน
การตอบคำถามนี้คงต้องแยกดูเป็น 2 กรณี
กรณีแรกคือ กรณีที่ค่าจ้างขึ้นไปตามภาวะของตลาดแรงงานโดยไม่ได้เป็นผลมาจากมาตรการบังคับให้ขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำของรัฐบาลผมคิดว่าในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมานี้ รวมทั้งในช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์ด้วยนั้น ทั้งค่าแรงและค่าครองชีพมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ซึ่งเวลาค่าแรงของแรงงานในระบบขึ้นจากภาวะตลาดเองนั้น ค่าแรงนอกระบบก็มักจะขึ้นตามไปด้วย เพราะว่าแรงงานใน 2 ส่วนนี้ไหลเข้าออกกันได้พอสมควร
สำหรับกรณีที่สอง ซึ่งก็คือกรณีที่ค่าแรงเพิ่มขึ้นจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งกรณีหลังนี้คงทำให้มีการเลิกจ้างคนงานในระบบจำนวนหนึ่งแน่ๆ และยังอาจทำให้มีการเปลี่ยนแรงงานที่เคยอยู่ในระบบจำนวนหนึ่งกลายเป็นแรงงานนอกระบบ เช่นเปลี่ยนจากเคยจ้างเป็นลูกจ้างเป็นการจ้างแบบ sub-contract (จ้างเหมาช่วง) แบบนอกระบบที่ไม่ได้ทำตามกฎหมายแรงงาน
ในกรณีหลังนี้ คงต้องพิจารณาผลกระทบในทั้งสองทางคือ (1) มีคนถูกเลิกจ้างมากแค่ไหน และ (2) ความต้องการแรงงานนอกระบบเพิ่มเพื่อมาทดแทนตรงนี้มีมากน้อยแค่ไหน ในขณะนี้ ผมคิดว่ายังตอบได้ยากว่าผลรวมสุทธิจะเป็นอย่างไรจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำรอบนี้ ซึ่งเป็นครั้งที่ขึ้นมากที่สุด เพราะคำตอบส่วนหนึ่งจะขึ้นกับมาตรการที่รัฐบาลจะนำมาใช้ด้วยว่าจะช่วยบรรเทาปัญหาการเลิกจ้างได้มากแค่ไหนถ้าทำได้ดีผลกระทบด้านลบก็จะน้อย และตัวค่าจ้างขั้นต่ำในระบบก็จะกลายเป็นมาตรฐานที่ช่วยดึงค่าจ้างนอกระบบให้เพิ่มตามขึ้นไปในอนาคต แต่ถ้ารัฐบาลไม่ระวังและเลือกใช้นโนบายที่ขัดกันเองก็อาจกลายเป็นการลงดาบตั้งแต่ดาบหนึ่งถึงดาบสี่ (ตั้งแต่การขึ้นค่าแรง อุดหนุนเครื่องจักร ส่งเสริมให้โรงงานย้ายไปชายแดน และคุมราคาสินค้า) ที่ทำให้ปัญหาการเลิกจ้างรุนแรงขึ้น
แต่ถ้าในความเป็นจริงแล้ว การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำทำให้ค่าแรงในระบบเพิ่มขึ้นจริงไม่มากนัก ผลกระทบต่างๆ ก็จะน้อย (โปรดสังเกตว่าผมใช้คำว่า “ถ้า” เพราะเวลารัฐบาลประกาศขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ อาจมีกรณีที่ไม่มีผลใดๆ เลยก็ได้สำหรับกิจการที่จ่ายให้คนงานมากกว่า 300 บาทอยู่แล้วอย่างเช่นกรณีที่มีแรงงานมาร้องเรียนว่านายจ้างใช้วิธีปรับ “ค่าจ้าง” ขึ้นเป็น 300 บาท แต่ปรับลดสวัสดิการลง ซึ่งเมื่อบวกกันแล้วได้ไม่ต่างไปจากเดิม ถ้าเป็นแบบนั้นก็จะไม่มีผลกระทบจริงๆ เลย แต่ในความเป็นจริงคงจะต้องมีผลกระทบบ้างเพราะไม่ใช่นายจ้างทุกรายจะใช้วิธีนี้ และนายจ้างบางรายต้องปรับเพิ่มให้ลูกจ้างเดิมที่ได้เกิน 300 บาทอยู่แล้วด้วย)
ในการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำรอบนี้ ในทางทฤษฏีเราพอทำนายได้ว่าน่าจะมีผลกระทบบ้างพอสมควร เพราะในหลายจังหวัดมีการปรับเพิ่มในอัตราที่สูง ผลกระทบจริงจะมากน้อยขนาดไหนคงต้องใช้เวลาดูทั้งมาตรการของรัฐบาลและวิธีการปรับตัวของภาคธุรกิจไปอีกหน่อยในระยะสั้นแรงงานในระบบส่วนหนึ่งจะตกงานแน่ๆ แต่ผลกระทบต่อแรงงานนอกระบบจะมีไม่มาก โดยรวมแล้วผมไม่เห็นว่ามาตรการนี้จะมีผลกระทบต่อแรงงานนอกระบบที่รุนแรงแบบที่คุณมัลลิกากล่าวหาว่าเป็นการฆาตกรรมหมู่
ประชาไท : นายกบอกว่านโยบายการขึ้นค่าแรงเพื่อทำให้คนงานมีการดำรงชีพที่ดีขึ้น แต่สำหรับกรณีคนที่มีการดำรงชีพที่ไม่มั่นคงอย่างแรงงานนอกระบบนี่ นอกจากค่าแรงแล้ว คิดว่าควรจะมีอะไรมารองรับอีกหรือไม่ เช่น สวัสดิการ เพื่อสร้างการดำรงชีพที่ดีขึ้น
ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง :
มาตรการด้านสวัสดิการสำหรับแรงงานนอกระบบที่เราเคยทำวิจัยเอาไว้เรื่องเรื่องหนึ่งคือการขยายประกันสังคมของแรงงานนอกระบบโดยรัฐบาลร่วมจ่ายเงินสมทบซึ่งมีการเริ่มทำในช่วงปลายรัฐบาลอภิสิทธิ์ และรัฐบาลนี้ก็เอามาทำต่อ ก็คือกรณีมาตรา 40 ซึ่งผมเข้าใจว่าตอนนี้มีคนอยู่ในโครงการล้านกว่าคน ซึ่งไม่น้อยเมื่อเทียบกับสมัยก่อนที่มีไม่ถึงร้อยคน แต่ก็ยังห่างไกลจาก 24 ล้านคนที่คุณมัลลิกาพูดถึงมากปัญหาที่สำคัญปัญหาหนึ่งที่ผมคิดว่ามีมาโดยตลอด ก็คือว่าโครงการเหล่านี้มันเป็นโครงการที่คิดจากมุมมองของภาครัฐเป็นตัวตั้ง จึงไม่ค่อยจูงใจให้ประชาชนมาเข้าร่วมมากนัก ถึงจำนวนจะเพิ่มเป็นล้านกว่าคนในชั่วเวลาสองปี แต่โอกาสที่จะเพิ่มไปจนครบ 20 กว่าล้าน หรือซัก 60-70% คือ 15-16 ล้านคนนี่มีน้อยมากผมคิดว่าปัญหานี้เกิดมาจากวิธีคิดของภาครัฐอันหนึ่งคือรัฐเป็นห่วงเรื่องรายจ่ายของตัวเองมาก ก็เลยพยายามทำทุกอย่างให้เป็นปลายปิด อย่างที่เป็นอยู่ตอนนี้มีโครงการให้แรงงานนอกระบบเลือก2 แบบ คือแบบแรกให้คนงานจ่าย 70 และรัฐสมทบ 30 แบบที่สองให้คนงานจ่าย 100 และรัฐสมทบ 50 ซึ่งโครงการหลังจะมีบำเหน็จให้ แต่ที่ทั้งคู่ไม่มีให้คือเรื่องบำนาญ ทั้งที่จากการวิจัยของเราพบว่าส่วนนี้เป็นส่วนที่แรงงานนอกระบบต้องการมากที่สุด แต่รัฐออกแบบโครงการโดยคิดเหมือนตัวเองเป็นบริษัทประกันเอกชน จึงไม่กล้าทำโครงการที่เป็นปลายเปิดแบบบำนาญ และให้สิทธิประโยชน์ที่น้อยและไม่จูงใจ ทำให้กลายเป็นโครงการที่แพงสำหรับคนส่วนใหญ่ เมื่อคิดเทียบสิทธิประโยชน์ที่เขาได้รับกับเงินสมทบที่เขาต้องจ่าย
ปัญหาต่อมาก็คือรัฐติดอยู่กับกรอบที่ว่า ในโครงการประกันสังคมตอนต้นๆ รัฐจะจ่ายเงินสมทบไม่เกิน 1 ใน 3 จากที่มีคนลงขันสามฝ่ายคือ ลูกจ้างนายจ้าง และรัฐบาล พอมาถึงประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบรัฐก็พยายามรักษาสัดส่วนอันนี้ โดยร่างกฎหมายว่ารัฐจะจ่ายสมทบไม่เกินกึ่งหนึ่งของเงินที่ประชาชนจ่าย ข้อสังเกตของผมคืองโดยเฉลี่ยแล้ว คนที่อยู่ในแรงงานนอกระบบมีรายได้น้อยกว่าแรงงานนอกระบบและไม่มีนายจ้างมาช่วยจ่ายด้วย เพราะฉะนั้นรัฐจึงมีเหตุผลที่จะสนับสนุนเขาในอัตราที่สูงกว่าสนับสนุนแรงงานในระบบ ซึ่งที่บอกว่าสูงกว่าก็ไม่ได้หมายความว่ายอดเงินเป็นแค่อัตรา อย่างถ้าทำโครงการที่ประชาชนจ่าย 100 และรัฐจ่ายสมทบ 100 แล้วเฉลี่ยความเสี่ยงเข้าด้วยกัน ก็จะสามารถทำโครงการที่มีสิทธิประโยชน์ออกมาได้ตรงกับความต้องการของประชาชนได้มากกว่า (เราคำนวณดูแล้วว่าสามารถจ่ายบำนาญให้เดือนละ 500 บาท สำหรับแรงงานสูงอายุที่จ่ายเงินสมทบมาครบ 100 เดือนแล้ว)และจะทำให้เขาสนใจเข้าร่วมได้มากกว่าโครงการที่ทำอยู่ในปัจจุบัน
นอกจากนี้ รัฐยังทำโครงการแบบที่ไม่สนใจความสะดวกของประชาชน คือตอนนี้รัฐกำลังทำโครงการกองทุนออมแห่งชาติ (กอช.)ซึ่งเป็นเสมือนโครงการลูกของกระทรวงการคลัง แยกจากโครงการประกันสังคมตามมาตรา 40 ของกระทรวงแรงงานทั้งที่ 2 โครงการเริ่มผลักดันขึ้นมาในช่วงที่ใกล้กัน แต่สองกระทรวงก็ทำโดยไม่สนใจที่จะรวมกันแถมยังมาออกข้อกำหนดด้วยว่าถ้าทำอันนี้แล้วจะทำอีกอันด้วยจะมีเงื่อนไขหรือข้อห้ามอะไรบ้าง กลายเป็นว่าภาครัฐให้ชาวบ้านที่สนใจทั้งสองโครงการมาปวดหัวกับการหาทาง “บูรณาการ” 2 โครงการนี้เข้าด้วยกันเอง ทั้งที่ทำจากฝั่งรัฐเองจะง่ายกว่ามาก
การไม่ประสานสองโครงการเข้าด้วยกันก็อาจลดแรงจูงใจที่จะเข้าร่วมแต่ละโครงการด้วยอย่างของ กอช. นี่ คุณเรียกร้องให้คนจนออมตั้งแต่เขาอายุ 20 หรือ 30 แต่กว่าเขาจะเริ่มได้รับประโยชน์ก็เมื่อเขาอายุ 55 หรือ 60 ปี ซึ่งถ้าคุณเป็นชนชั้นกลางที่มีฐานะหน่อยนี่พอไหว แต่การกำหนดโครงการให้คนที่มีรายได้น้อยให้เขาออมอย่างเดียวโดยที่เขาไม่ได้อะไรกลับมาในระหว่างทางเลยจนกว่าเกษียณนี่ผมว่าเป็นการเรียกร้องวินัยการออมที่สูงมาก แต่ถ้ารัฐบาลเอาบำนาญ (ซึ่งมีใน กอช.) มาผสมกับประกันสังคม ก็จะทำให้คนที่เข้าโครงการได้รับประโยชน์ในระหว่างทางด้วย ก็ย่อมจูงใจให้คนเข้าร่วมโครงการมากกว่าโครงการ กอช. หรือโครงการประกันสังคมของแรงงานนอกระบบที่ไม่มีบำนาญให้อย่างทุกวันนี้
จากงานวิจัยที่ผมทำให้ สสส. และเคยนำไปเสนอพรรคประชาธิปัตย์ในช่วงก่อนที่รัฐบาลเขาเริ่มจะโครงการขยายประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบ พบว่าสิทธิประโยชน์ที่แรงงานนอกระบบอยากได้มากในขณะนั้น (ซึ่งมีโครงการรักษาฟรีอยู่แล้ว) สองข้อคือ ข้อแรกเงินชดเชยการขาดรายได้เวลาเจ็บป่วย และข้อสองคือบำนาญ แต่รัฐบาลไม่ได้สนใจเอาสองอย่างนี้มารวมเข้าเป็นโครงการเดียวกันและออกโครงการที่ไม่ได้จูงใจให้ประชาชนเข้าร่วมมากเท่าที่ควร ทำให้ในที่สุดแล้วก็ขยายไปได้แบบกระปริดกระปอย และยังไม่เห็นว่าจะสามารถพัฒนาขึ้นมาเป็นโครงการที่คุ้มครองแรงงานนอกระบบทุกคนหรือส่วนใหญ่อย่างที่เราตั้งความหวังเอาไว้
ตีพิมพ์ครั้งแรก: เว็บไซต์ประชาไท วันที่ 23 มกราคม 2556 ในชื่อ สัมภาษณ์ วิโรจน์ ณ ระนอง: ค่าแรง 300 บาท กับแรงงานนอกระบบ