| ปี | 2013-04-23 |
|---|
ทีดีอาร์ไอ ระบุ โครงการกู้เงินนอกระบบงบประมาณ 2 ล้านล้านบาท มี 18 โครงการที่ยังไม่ศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม ขณะที่ 11 โครงการที่ยังคลุมเครือ หวั่นไม่คุ้มทุน ชี้ ปี 63 หนี้อาจพุ่งถึง 75% ต่อจีดีพี หากลงทุนไม่เหมาะสม แนะรัฐบาลควรดำเนินการอย่างรอบคอบ พร้อมศึกษาความเป็นไปได้ในทุกโครงการ ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และผลกระทบสิ่งแวดล้อม
กรณีอภิมหาโปรเจกต์ กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นการกู้เงินนอกระบบงบประมาณ ขนาดใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมา โดยสภาผู้แทนราษฎรผ่านความเห็นชอบวาระแรกแล้วนั้น เป็นร่าง พ.ร.บ.ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อนำมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศครั้งใหญ่ ทำให้เกิดข้อกังขาและคำถามต่างๆ ตามมามากมาย โดยเฉพาะงบประมาณในการก่อสร้างที่มีมูลค่าสูงเกินไป เมื่อเทียบกับความคุ้มค่าการลงทุนในด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมไปถึงผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA
อย่างไรก็ตามขณะนี้ร่างดังกล่าวอยู่ในวาระที่สองของการแปรญัตติซึ่งยังมีโอกาสแก้ไขปรับปรุงให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อคนไทยและประเทศไทยได้ ล่าสุด สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอาร์ไอ) ได้ออกมานำเสนอบทวิเคราะห์พร้อมข้อเสนอแนะในการเสวนาสาธารณะ “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” ซึ่งจัดขึ้นเมื่อเร็ว ๆ นี้ โดย
นายสมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่า โครงการในการลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานผ่านร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) พัฒนาด้านการขนส่งของประเทศวงเงิน 2 ล้านล้านบาทนี้ ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับความคุ้มค่าในการลงทุนเท่าที่ควร และเห็นว่า ร่าง พ.ร.บ. ในส่วนของการใช้เงินนอกงบประมาณที่ให้อำนาจสภาร่วมพิจารณาเพียงครั้งเดียวนั้น เป็นการตรึงอำนาจและขาดความเป็นประชาธิปไตย เนื่องจากให้อำนาจฝ่ายบริหารในการกำหนดรายละเอียดเป็นเวลาถึง 7 ปี ซึ่งเป็นการข้ามช่วงอายุปกติของรัฐสภา เพราะบัญชีท้าย พ.ร.บ.กำหนดเพียงจุดเริ่มต้นและปลายทางของเส้นทางรถไฟ แต่ไม่ได้กำหนดแนวเส้นทางระหว่างทางว่าผ่านพื้นที่ใดจังหวัดใดบ้าง และเป็นการก้าวล่วงอำนาจของสภาชุดต่อไปในการกลั่นกรองให้ความเห็นชอบ ซึ่งหากปรับเปลี่ยนให้เป็นงบประมาณประจำปีจะทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบได้
นอกจากนี้ นายสมชัยยังตั้งข้อสังเกตว่า โครงการลงทุนส่วนใหญ่เป็นการลงทุนในส่วนของรถไฟความเร็วสูง ที่ยังไม่ตอบโจทย์ในด้านการลดต้นทุนการขนส่งหรือความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ การเงินเท่าที่ควร เนื่องจากรถไฟความเร็วสูงจะเน้นการขนส่งสินค้าที่มีน้ำหนักเบาและการขนส่งคนเป็นหลัก ซึ่งเป็นการบริการให้กับประชาชนที่มีกำลังพอที่จะโดยสารได้ อาจส่งผลกระทบต่อรายจ่ายของรัฐในการพัฒนาประเทศ เมื่อเทียบกับรถไฟทางคู่ที่ช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์และสร้างความสามารถในการแข่งขันระยะยาวของประเทศเทศได้ดีกว่า
ทั้งนี้ ทีดีอาร์ไอ ประเมินเบื้องต้นว่าการลงทุนดังกล่าวจะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัว 5.5%ต่อปีในช่วงปี 2557-2563 โดยมีอัตราเงินเฟ้อ 2.75% ต่อปี ซึ่งหากลงทุนคุ้มค่าจะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวต่อเนื่อง 8.25% ต่อปี แต่หากลงทุนไม่คุ้มค่าจะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพียง 7.5% ขณะที่ระดับหนี้สาธารณะ จะเพิ่มสูงถึง 75% ต่อจีดีพีในปี 2563 ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการเบิกจ่ายงบประมาณภาครัฐในเรื่องอื่นๆด้วย
เช่นเดียวกับนายสุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า เห็นด้วยกับการลงทุนระยะยาวตามร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศวงเงิน 2 ล้านล้านบาท ระยะเวลา 7 ปี โดยมองว่าหากโครงการนี้ถูกดำเนินการอย่างรอบคอบและคุ้มค่าจะเป็นการสร้างรากฐานให้แก่ประเทศ ซึ่งในส่วนของผลกระทบต่อความเสี่ยงด้านการคลังยังอยู่ในระดับที่ยอมรับได้ แต่ขณะเดียวกันยังมีสิ่งที่น่าเป็นห่วงหลายประการในโครงการนี้ เนื่องจากมีโครงการจำนวนมากที่ยังไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ด้านความคุ้มค่าทางการเงินอย่างละเอียด ถึง 11 โครงการ รวมวงเงินสูงกว่า 9 แสนล้านบาท โดยเฉพาะโครงการรถไฟความเร็วสูง ตนมองว่าไม่มีทางถึงจุดคุ้มทุนอย่างแน่นอน เพราะจำนวนผู้โดยสารในปีแรกจะเป็นดัชนีชี้วัดว่าโครงการประสบความสำเร็จหรือไม่ และหากจะคุ้มค่าการลงทุนจะต้องมีผู้โดยสารในปีอย่างน้อย 9 ล้านคน พร้อมทั้งยกตัวอย่างกรณีรถไฟฟ้าใต้ดินที่ตั้งเป้าผู้โดยสาร 6 แสนคนต่อวัน แต่ปัจจุบันมีเพียง 2 แสนคนเท่านั้น อีกทั้งยังมีโครงการที่ยังไม่ได้ศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม อีก 18 โครงการ วงเงินกว่า 5 แสนล้านบาท สิ่งเหล่านี้รัฐบาลไม่ควรมองข้าม
นอกจากนี้บทวิเคราะห์ของทีดีอาร์ไอได้ให้ข้อเสนอแนะ 9 ข้อ ในการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ดังนี้
1. เพิ่มรายละเอียดระดับโครงการในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้กลั่นกรองและให้ความเห็นชอบในรายละเอียดที่เหมาะสม
2. ให้โครงการลงทุนทุกโครงการต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้โดยหน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ตรวจสอบผลการศึกษาอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้การศึกษาความเป็นไปได้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้น ทั้งในส่วนของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการให้บริการ เช่น ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรที่เกี่ยวข้องอื่น เช่น อัตราคิดลด (discount rate) เป็นต้น
ในการนี้ให้มีจัดสรรเงินกู้เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการทุกโครงการที่ยังไม่ได้ศึกษาเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องและสามารถเกิดโครงการได้ทันในระยะเวลา 7 ปี
3. กำหนดให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ในบัญชีท้าย พ.ร.บ. แทนโครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้
4. หากดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว โครงการใดมีเงินกู้ที่เหลือจ่าย ให้กระทรวงการคลังนำเงินเหลือจ่ายไปชำระคืนเงินกู้เท่านั้น ไม่ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน
5. การลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงินในงบประมาณเท่านั้น ทั้งนี้ควรมีการจัดทำแผนแม่บทการคมนาคมขนส่งที่ศึกษาอย่างรอบคอบและเป็นระบบ ในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ อาจออกเป็น พ.ร.บ. ยกระดับเพดานการกู้เงินเป็นการชั่วคราว โดยระบุว่าเพดานส่วนเกินต้องนำมาใช้ในโครงการลงทุนที่ระบุใน พ.ร.บ. เท่านั้น
6. ให้มีบทเฉพาะกาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภาและประชาชนทุกปีเพื่อให้รัฐสภา/สาธารณชนรับรู้ประมาณการรายได้ในระยะปานกลาง แผนการหารายได้ของรัฐบาลเพิ่มเติม สมมติฐานที่รัฐบาลใช้ในการประเมินความเสี่ยงทางการคลัง รวมทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการลงทุนว่าไปเบียดบังการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นอย่างไร
7. จัดแบ่งกลุ่มโครงการตามลักษณะการเป็นบริการสาธารณะและกิจการเชิงพาณิชย์ โดยกำหนดคำจำกัดความของการบริการสาธารณะอย่างชัดเจน เช่น รถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายไม่ใช่ผู้มีรายได้น้อย ไม่ควรถือเป็นบริการสาธารณะที่ยอมปล่อยให้ขาดทุนในระยะยาวจนไปเบียดบังรายจ่ายภาครัฐในเรื่องที่สำคัญอื่นๆ เช่นรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม รายจ่ายเพื่อพัฒนาคนและทรัพยากรมนุษย์ และควรแยกการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและอุดหนุนบริการสำหรับผู้มีรายได้น้อยออกจากกันอย่างชัดเจน
8. ในด้านการบริหาร รัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร ที่สำคัญต้องมีการปฏิรูปองค์กรและการกำหนดตัวชี้วัดด้านประสิทธิภาพอย่างชัดเจน
9. ให้มีการประเมินผลหลังการดำเนินโครงการอย่างเป็นระบบ (Ex-post Evaluation)
ด้านนายนิตินัย ศิริสมรรถการ ประธานกรรมการบริษัท มาเก็ตเมทริกซ์ เอเชีย จำกัด กล่าวสนับสนุนความคิดเห็นของทีดีอาร์ไอที่อยากให้มีการศึกษา วิเคราะห์เป็นรายโครงการ เนื่องจากหวั่นว่าจะซ้ำรอยแอร์พอร์ตลิงค์ที่เปิดเดินรถยังไม่แล้วเสร็จและปล่อยให้รกร้าง เสมือนสร้างภาระทางเศรษฐกิจให้กับประเทศ ขณะที่เรื่องหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ใช่ประเด็นหลัก แม้จะมีหนี้ถึง 50 ปี แต่หากมีผลตอบแทนกลับมาทุกปี ก็ไม่น่าเป็นห่วง
อย่างไรก็ตาม วงสัมมนาได้มีการเสนอแนะให้มีการจัดสรรการศึกษาความเป็นไปได้ของทุกๆโครงการถึงความคุ้มค่ากับการลงทุนภายในระยะเวลา 7 ปี ที่ต้องดำเนินการให้ถูกที่ ถูกทาง ถูกวิธี โดยเฉพาะการบริหารโครงการรัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร เพื่อไม่ให้เป็นภาระประเทศ ที่สำคัญที่สุดต้องมีบุคคลที่ได้รับการยอมรับเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบความโปร่งใส โดยมีการประเมินผลหลังการดำเนินโครงการอย่างเป็นระบบ.
หมายเหตุ : ดูบทวิเคราะห์ฉบับเต็มและข้อมูลพื้นฐานเพิ่มเติมได้ที่ เว็บไซต์ Thailawwatch.org และ เว็บไซต์ www.tdri.or.th