ทีดีอาร์ไอเสนอแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายประกันสังคม

ปี2013-04-05

บทวิเคราะห์ร่างกฎหมายประกันสังคมของโครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) ของทีดีอาร์ไอชี้ว่า ร่างกฎหมายของรัฐบาลยังไม่จูงใจพอที่จะดึงดูดแรงงานนอกระบบให้เข้าสู่ระบบประกันสังคม รวมถึงไม่นำไปสู่การปฏิรูปที่จำเป็น เพื่อให้ได้ตัวแทนฝ่ายผู้ประกันตนและฝ่ายนายจ้างที่แท้จริง และเสริมสร้างธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม อีกทั้งมีความเห็นว่าการที่สภาผู้แทนราษฎรไม่รับหลักการร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับบูรณาการแรงงาน ซึ่งภาคประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอต่อรัฐสภา ถือเป็นการเสียโอกาสในการปฏิรูประบบประกันสังคม

ทั้งนี้ โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) นำเสนอข้อเสนอเพื่อแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายประกันสังคมว่า (1) อย่างน้อยที่สุด รัฐบาลควรจ่ายเงินสมทบเท่ากับผู้ประกันตนในสิทธิขั้นพื้นฐาน (2) ผู้ประกันตนควรมีสิทธิเลือกตัวแทนฝ่ายผู้ประกันตนโดยตรง (3) ควรมีการควบคุมต้นทุนค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการของสำนักงานประกันสังคมให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น และปรับลดการจัดสรรเงินกองทุนเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงาน เช่น จากไม่เกินร้อยละ 10 ของเงินสมทบในแต่ละปี ให้เหลือไม่เกินร้อยละ 5 เป็นต้น และ (4) ควรมีการออกแบบระบบตรวจสอบที่มีธรรมาภิบาล ได้แก่ การจัดให้มีคณะกรรมการตรวจสอบ ผู้ตรวจสอบบัญชีและผู้ตรวจสอบภายในที่มีความเป็นอิสระ และการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่างๆ อย่างโปร่งใสต่อสาธารณะ

……………………………………………………………………….

โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และสถาบันพระปกเกล้า ได้นำเสนอ “บทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ….” โดยวิเคราะห์และติดตาม ร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ที่ได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 1 ได้แก่

  • ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ…. ฉบับคณะรัฐมนตรี
  • ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ…. ฉบับบูรณาการแรงงาน เสนอโดยนางวิไลวรรณ แซ่เตีย และประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง รวม 14,264 คน
  • ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ…. ฉบับนายเรวัต อารีรอบ ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์
  • ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ…. ฉบับนายนคร มาฉิม ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์

นายวีระพงษ์ ประภา นักวิจัยทีดีอาร์ไอ ผู้วิเคราะห์ร่างกฎหมายประกันสังคม ชี้ว่า ระบบประกันสังคมในปัจจุบันยังขาดแรงจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้าร่วมระบบประกันสังคมโดยสมัครใจ เนื่องจากเงินสมทบจากภาครัฐให้แก่ผู้ประกันตนอยู่ในอัตราที่ต่ำ นอกจากนี้ ที่มาและหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้งคณะกรรมการประกันสังคมในปัจจุบันยังมีลักษณะที่ไม่ครอบคลุมและส่งผลให้ผู้ประกันตนจำนวนมากขาดตัวแทนที่จะเข้าไปเรียกร้องสิทธิและดำเนินงานเพื่อผลประโยชน์ของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง นอกจากนั้น ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการสำนักงานประกันสังคมอยู่ในระดับสูง และขาดระบบการตรวจสอบที่มีธรรมาภิบาล

บทวิเคราะห์ชิ้นนี้ มีข้อเสนอแนะต่อการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ดังนี้

(1)   รัฐควรสร้างแรงจูงใจในการเข้าสู่ระบบประกันสังคมของแรงงานนอกระบบ

ประเทศไทยมีจำนวนแรงงานนอกระบบอยู่ถึง 24.6 ล้านคน ซึ่งในจำนวนนี้เป็นแรงงานภาคเกษตรถึง 15.1 ล้านคนซึ่งไม่มีสิทธิเข้าสู่ระบบ เพราะฉะนั้นไทยจึงมีแรงงานนอกระบบที่มีสิทธิเข้าสู่ระบบประกันสังคมจำนวน 9.5 ล้านคน แต่ตัวเลขของแรงงานนอกระบบตามมาตรา 40 ที่รายงานโดยสำนักงานประกันสังคมปี พ.ศ. 2554 มีเพียง 590,046 คนหรือเพียงร้อยละ 6.21 ของจำนวนแรงงานนอกระบบที่มีสิทธิเท่านั้น

ในปัจจุบันการสมัครเข้าเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 40 ผู้ประกันตนสามารถเลือกชุดสิทธิประโยชน์ได้ 2 ชุดคือ

ก)     ชุดสิทธิประโยชน์ที่ 1: ผู้ประกันตนส่งเงินสมทบรายเดือน 70 บาท รัฐบาลจะสมทบ 30 บาท รวมจ่ายเดือนละ 100 บาท โดยจะได้รับสิทธิประโยชน์ใน 3 กรณีคือ กรณีป่วย/ประสบอันตราย กรณีทุพพลภาพและกรณีเสียชีวิต

ข)      ชุดสิทธิประโยชน์ที่ 2: ผู้ประกันตนส่งเงินสมทบรายเดือน 100 บาท รัฐบาลจะสมทบ 50 บาท รวมจ่ายเดือนละ 150 บาท โดยจะได้รับสิทธิประโยชน์เพิ่มจากชุดที่ 1 อีกหนึ่งกรณีคือ เงินบำเหน็จชราภาพ

จากชุดสิทธิประโยชน์ข้างต้นจะเห็นได้ว่า รัฐสมทบให้ผู้ประกันตนในสัดส่วนที่น้อย ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคมฉบับคณะรัฐมนตรีได้แก้ไขเพิ่มเติมให้รัฐสมทบครึ่งหนึ่งของเงินสมทบจากผู้ประกันตน แต่ยังสร้างแรงจูงใจไม่เพียงพอ ผู้วิเคราะห์เสนอให้รัฐบาลจ่ายเงินสมทบเท่ากับผู้ประกันตนในสิทธิพื้นฐานเป็นอย่างน้อย เพื่อสร้างแรงจูงใจที่สูงขึ้น

(2)   ผู้ประกันตนทั่วประเทศควรมีสิทธิเลือกตั้งตัวแทนผู้ประกันในคณะกรรมการประกันสังคม

จากการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ทั้ง 4 ฉบับ พบว่า ร่าง พ.ร.บ.เหล่านี้มิได้กำหนดถึงคุณสมบัติและที่มาของผู้แทนฝ่ายนายจ้างและฝ่ายผู้ประกันตนไว้ชัดเจน เพียงแต่เพิ่มจำนวนผู้แทนฝ่ายต่างๆ ให้มากขึ้นจากกฎหมายฉบับเดิมเท่านั้น

งานวิจัยของดร. วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ และดร. อภิชาต สถิตนิรามัย เคยวิเคราะห์ไว้ว่า ตัวแทนของผู้ประกันตนในคณะกรรมการล้วนมาจากสภาองค์การลูกจ้างซึ่งเป็นแค่ตัวแทนของผู้ใช้แรงงานภาคเอกชนไม่เกิน 3 แสนคนหรือร้อยละ 3 ของผู้ประกันตนเท่านั้น ซึ่งถือว่าเป็นสัดส่วนที่ต่ำมากเมื่อเทียบจำนวนผู้ประกันตนอีกกว่า 10 ล้านคนที่ไม่มีตัวแทนในคณะกรรมการเพื่อดูแลผลประโยชน์ของฝ่ายลูกจ้าง

บทวิเคราะห์ร่างกฎหมายฉบับนี้เสนอว่า ตัวแทนของผู้ประกันตนควรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากผู้ประกันตนกว่า 10.5 ล้านคนในปัจจุบัน โดยผู้ประกันตนในมาตรา 33 สามารถเลือกตั้งผ่านสถานประกอบการที่ตนเองสังกัด และผู้ประกันตนในมาตรา 39 และ 40 สามารถเลือกตั้งได้ผ่านวิธีการที่เข้าถึงได้สะดวก เช่น เลือกตั้งผ่านเว็บไซต์ ผ่านจดหมาย หรือที่สำนักงานประกันสังคมประจำจังหวัด เป็นต้น นอกจากนี้ ควรมีการกำหนดคุณสมบัติที่พึงปรารถนาและคุณสมบัติต้องห้ามของผู้ที่จะลงสมัครรับเลือกเป็นผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตนให้เหมาะสม

(3)   ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการสำนักงาน

มาตรา 24 ของ พ.ร.บ.ประกันสังคมได้กำหนดว่า คณะกรรมการอาจจัดสรรเงินกองทุนไม่เกินร้อยละ 10 ของเงินสมทบของแต่ละปีเพื่อจ่ายค่าเบี้ยประชุม เบี้ยเลี้ยง ค่าที่พัก และเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารของสำนักงาน และในกรณีที่เงินกองทุนไม่พอจ่ายให้รัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนหรือเงินทดรองราชการให้ตามความจำเป็น

จากการพิจารณาค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการสำนักงานในระยะเวลาตั้งแต่ปี 2551 – 2554 จะเห็นได้ว่า ค่าใช้จ่ายบริหารจัดการแต่ละปีมีมูลค่าดังนี้

2551

2552

2553

2554

ค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงาน (ล้านบาท)

3,045

3,073

3,722

3,897

ร้อยละของ

เงินสมทบ

2.85%

3.31%

3.22%

3.14%

หากพิจารณาค่าใช้จ่ายข้างต้น พบว่าค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงานอยู่ในระดับประมาณร้อยละ 3 ของเงินสมทบเท่านั้น ซึ่งยังต่ำกว่าเพดานขั้นสูงตามกฎหมายที่กำหนดไว้ร้อยละ 10 ของเงินสมทบอยู่มาก กระนั้น หากพิจารณาถึงยอดค่าใช้จ่ายในแต่ละปี ซึ่งมีมูลค่าสูงกว่า 3 พันล้านบาทต่อปี ก็ยังนับว่าเป็นงบประมาณการบริหารจัดการองค์กรที่สูงมาก

เมื่อเปรียบเทียบอัตราส่วนของค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงานต่อค่าใช้จ่ายรวมของกองทุนประกันสังคมของประเทศไทยกับต่างประเทศ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา จะพบว่า ประเทศไทยมีอัตราส่วนค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงานต่อค่าใช้จ่ายรวมของกองทุนในปี 2553 อยู่ที่ร้อยละ 7.86 และในปี 2554 อยู่ที่ร้อยละ 7.49 ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่ที่ร้อยละ 0.80 และร้อยละ 0.90 ตามลำดับ ซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่า ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมของไทยอยู่ในระดับที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศสหรัฐอเมริกา ดังนั้นจึงควรปรับลดค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการของสำนักงานประกันสังคมให้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น

บทวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ.ของทีดีอาร์ไอยังเสนอให้มีการแก้ไขมาตรา 24 เพื่อปรับเพดานขั้นสูงในการจัดสรรเงินกองทุนเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารสำนักงานจากไม่เกินร้อยละ 10 ของเงินสมทบในแต่ละปีให้ต่ำลง เช่น เหลือไม่เกินร้อยละ 5 ของเงินสมทบในแต่ละปี

(4)   การออกแบบระบบตรวจสอบที่มีธรรมาภิบาล

ระบบประกันสังคมของไทยขาดระบบธรรมาภิบาลและขาดการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพทั้งจากภายในและภายนอกองค์กร ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ฉบับบูรณาการแรงงาน ได้เสนอให้มีการแปลงสภาพสำนักงานประกันสังคมให้เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ และอยู่ในกำกับของนายกรัฐมนตรี รวมถึงให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบและเปิดเผยการจัดทำรายงานการเงินตามมาตรฐานบัญชีที่รับรองทั่วไป แต่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่รับหลักการของร่าง พ.ร.บ. ซึ่งถือเป็นการเสียโอกาสในการปฏิรูประบบและการตรวจสอบของสำนักงานประกันสังคมในอนาคต

บทวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ. ของทีดีอาร์ไอ จึงเสนอให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบ ผู้ตรวจสอบบัญชีและผู้ตรวจสอบภายในที่มีความรู้ ความสามารถและมีความเป็นอิสระ โดยคณะกรรมการตรวจสอบควรมีตัวแทนจากนายจ้างและผู้ประกันตน และในส่วนของผู้ตรวจสอบบัญชีและผู้ตรวจสอบภายในควรมีการคัดเลือกจากหน่วยงานที่เป็นอิสระจากสำนักงานประกันสังคม เช่น สำนักงานตรวจสอบบัญชีเอกชน เป็นต้น


ข้อมูลพื้นฐานเพิ่มเติม

ชื่อโครงการ: โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) ภายใต้ความร่วมมือระหว่างสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และ สถาบันพระปกเกล้า

เว็บไซต์: www.thailawwatch.org

Facebook: thailawwatch.org

คณะผู้วิจัย: ดร. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (ที่ปรึกษาโครงการ) ผศ.ปกป้อง จันวิทย์ (หัวหน้าโครงการ) นายอิสร์กุล อุณหเกตุ (นักวิจัย) และนายวีระพงษ์ ประภา (นักวิจัย)

อ่านบทวิเคราะห์ร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับเต็มได้  ที่นี่