ทีดีอาร์ไอถอดบทเรียนคอร์รัปชั่นสู่การลงทุนที่โปร่งใส

ปี2013-05-10

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

งานเสวนาสาธารณะทีดีอาร์ไอในหัวข้อ “เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ลงทุนอย่างไรให้โปร่งใส และมีประสิทธิภาพ: นโยบายของรัฐและบทบาทของประชาสังคม” ภายใต้โครงการวิจัย “คู่มือประชาชนรู้ทันคอร์รัปชั่น” คณะผู้วิจัยได้นำเสนอผลการศึกษาเบื้องต้นในหัวข้อ “ถอดบทเรียนคอร์รัปชั่นสู่โครงการลงทุนที่โปร่งใส” โดยชี้ให้เห็นถึงปัญหาคอร์รัปชั่นในการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ว่า คอร์รัปชั่นจะส่งผลให้การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ เกิดความไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ และอาจนำไปสู่ปัญหาหนี้สาธารณะในระดับสูงได้  นอกจากนี้ ปัญหาคอร์รัปชั่นยังเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายภาครัฐในการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน และเบียดเบียนงบประมาณในการใช้จ่ายของรัฐในประเด็นอื่น ๆ อีกด้วย

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยได้นำเสนอกรณีศึกษาปัญหาคอร์รัปชั่นในอดีตเพื่อนำไปสู่ข้อเสนอแนะโครงการลงทุนที่โปร่งใส อาทิเช่น กรณีศึกษา King Power Duty Free กรณีศึกษาโรงไฟฟ้าบางคล้า กรณีศึกษาศูนย์กลางระบบขนส่งมวลชนทางบกบริเวณสถานีขนส่งหมอชิตเดิม กรณีศึกษาโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่าน กรณีศึกษาสัปทานทางด่วนขั้นที่ 2 กรณีศึกษาโฮปเวลล์ และกรณีศึกษาเรือขุดหัวสว่าน โดยคณะผู้วิจัยนำเสนอข้อเสนอเพื่อป้องกันปัญหาคอร์รัปชั่นว่า (1) ควรมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) อย่างมีคุณภาพและน่าเชื่อถือ (2) ควรมีการสร้างธรรมาภิบาลในโครงการลงทุน และ (3) ควรมีการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อเพิ่มความรัดกุมในการลงทุนมากขึ้น

***************************************************************************************

คณะผู้วิจัยโครงการ “คู่มือประชาชนรู้ทันคอร์รัปชั่น” ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้นำเสนอผลการศึกษาเบื้องต้นในหัวข้อ “ถอดบทเรียนคอร์รัปชั่นสู่โครงการลงทุนที่โปร่งใส” โดยชี้ว่า  ปัญหาคอร์รัปชั่นเป็นปัญหาเรื้อรังในระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยมาเป็นเวลานาน รูปแบบการคอร์รัปชั่นมีความซับซ้อนมากขึ้นเป็นลำดับ  ยุทธศาสตร์ในการต่อต้านคอร์รัปชั่นจึงจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยน จากแบบเดิมที่เน้นการใช้กฎหมายซึ่งเป็นระบบ “จากบนลงล่าง” (top down approach) เป็นระบบ “จากล่างขึ้นบน” (bottom up approach) ซึ่งหมายความว่า การต่อต้านคอร์รัปชั่นจะต้องมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันจากภาคธุรกิจ สื่อมวลชน นักวิชาการและภาคประชาสังคม

สาเหตุที่ประชาชนควรให้ความสำคัญต่อการติดตามและตรวจสอบเรื่องคอร์รัปชั่นในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เนื่องจาก

  • คอร์รัปชั่นทำให้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ  ในบางกรณีอาจทำให้โครงการไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง
  • คอร์รัปชั่นทำให้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ  และอาจนำไปสู่ปัญหาหนี้สาธารณะในระดับสูง
  • คอร์รัปชั่นเพิ่มค่าใช้จ่ายภาครัฐในการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน
  • คอร์รัปชั่นเบียดบังงบประมาณในการใช้จ่ายภาครัฐในประเด็นอื่นๆ เช่น การศึกษา การสาธารณสุข ฯลฯ
  • คอร์รัปชั่นเพิ่มต้นทุนให้แก่ประชาชน เนื่องจากสาธารณูปโภคที่มีคุณภาพต่ำ

จากเหตุผลข้างต้นจะเห็นได้ว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นส่งผลกระทบในวงกว้างและมีผลระยะยาวต่อการพัฒนาประเทศ คณะผู้วิจัยจึงนำเสนอตัวอย่างกรณีศึกษา 7 กรณี ดังนี้

ตัวอย่างกรณีศึกษา

รายละเอียด

1. King Power Duty Free

  • พบว่ามีการหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ร่วมทุน  โดยคำนวณมูลค่าโครงการให้ต่ำกว่าความเป็นจริง
  • เมื่อไม่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ร่วมทุน จึงคัดเลือกเอกชนเข้าประกอบการได้ โดยไม่ผ่านการประมูล
2. โรงไฟฟ้าบางคล้า
  • เอกชนได้รับสัมปทานและลงนามในสัญญาซื้อขาย ทั้งที่ยังไม่ได้ยื่นขออนุมัติการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA)
  • ถูกคัดค้านจากชุมชนในพื้นที่ ทำให้ไม่สามารถเข้าสำรวจพื้นที่เพื่อทำ EIA ได้ แต่กลับมีการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากับ กฟผ.
  • สามารถย้ายพื้นที่ตั้งโรงไฟฟ้าได้  โดยไม่ถือว่าผิดเงื่อนไขการประมูล
3. ศูนย์กลางระบบขนส่งมวลชนทางบกบริเวณสถานีขนส่งหมอชิตเดิม
  • อดีตอธิบดีกรมธนารักษ์ รับเช็คเงินสดจากผู้บริหาร บ.ซันเอสเตท โดยอ้างว่าเป็นค่าซื้อวัตถุโบราณ
  • มีความพยายามดำเนินโครงการ ทั้งที่ไม่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ร่วมทุน
  • คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยว่า สัญญาดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นโมฆะ
  • กรมธนารักษ์ต้องชำระค่าก่อสร้างรากฐานให้แก่ BTSC แทน บ.ซันเอสเตท เพราะโครงการไม่เกิดขึ้น
4. โรงบำบัดน้ำเสียคลองด่าน
  • เปลี่ยนแปลงพื้นที่ตั้งโครงการ  และรูปแบบระบบบำบัดน้ำเสีย ซึ่งไม่เป็นไปตามข้อเสนอของบริษัทที่ปรึกษา ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ
  • บริษัทที่เข้าร่วมประกวดราคารายอื่นๆ ถอนตัว เหลือเพียงบริษัทที่รัฐมนตรีถือหุ้นอยู่ด้วยเพียงรายเดียว
  • เพิ่มวงเงินงบประมาณจาก 1.28 เป็น 2.29 หมื่นล้านบาท โดยไม่ผ่านขั้นตอนการพิจารณาโดยสำนักงบประมาณ
5. สัปทานทางด่วนขั้นที่ 2
  • ให้สัมปทานแก่เอกชนโดยวิธีการคัดเลือก แทนที่จะเป็นการประมูล
  • ส่วนแบ่งรายได้ค่าผ่านทางไม่ได้เป็นเกณฑ์สำคัญในการพิจารณาคัดเลือก  แต่เกิดจากการเจรจาต่อรอง
  • การทางพิเศษได้รับส่วนแบ่งรายได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น
6. โฮปเวลล์
  • โครงการเริ่มต้นในปี 2534 แต่เมื่อถึงปี 2541 มีความคืบหน้าเพียง 13.77% จากที่กำหนดไว้ 89.75% เนื่องจากปัญหาเรื่องเงินทุน และแบบก่อสร้าง
  • ต้นปี 2541 กระทรวงคมนาคมจึงบอกเลิกสัญญา แต่ความหละลวมของข้อสัญญาเปิดช่องให้ บ.โฮปเวลล์ ฟ้องเรียกค่าเสียหาย  โดยอ้างว่าเป็นการบอกเลิกสัญญาอย่างไม่เป็นธรรม
  • ปลายปี 2541 คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยให้กระทรวงคมนาคมและการรถไฟคืนเงินชดเชยให้ บ.โฮปเวลล์ รวม 11,889 ล้านบาท
7. เรือขุดหัวสว่าน
  • มีการตรวจรับงาน ทั้งที่เอกชนส่งงานไม่ครบถ้วน หรือไม่ตรงตามสัญญา
  • มีการแก้ไขสัญญา  โดยยืดระยะเวลาการส่งมอบเรือขุด  และแก้เงื่อนไขการเบิกจ่ายเงิน โดยแบ่งค่างวดออกเป็น 3 งวดย่อย
  • ส่งผลให้เอกชนได้รับเงินค่างวดรวม 78% ของมูลค่าสัญญา แต่ทิ้งงาน โดยส่งมอบเพียงท่อทุ่น และเรือพี่เลี้ยง แต่ไม่ได้ส่งมอบเรือขุดแม้แต่ลำเดียว

จากกรณีศึกษาข้างต้น  คณะผู้วิจัยประมาณความเสียหายจากโครงการลงทุนที่ไม่เกิดขึ้นจริง 4 กรณี  รวมกันสูงถึง 3.8 หมื่นล้านบาท  หรือเทียบเท่ากับมูลค่าโครงการระบบรถไฟชานเมืองสายสีแดงอ่อน ช่วงบางซื่อ-พญาไท-มักกะสัน-หัวหมากและสายสีแดงเข้ม ช่วงบางซื่อ-หัวลำโพง รวมกัน  ความเสียหายดังกล่าวประกอบด้วย  (1) เงินชดเชยการลงทุนให้แก่คู่สัญญาในโครงการศูนย์กลางระบบขนส่งมวลชนทางบกบริเวณสถานีขนส่งหมอชิตเดิม – รวมกว่า 1.1 พันล้านบาท  (2) งบประมาณที่ลงทุนในโครงการโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่าน – รวมกว่า 2.3 หมื่นล้านบาท  (3)  ค่าจัดจ้างต่อเรือขุดหัวสว่าน – รวมกว่า 2 พันล้านบาท  และ  (4)  เงินชดเชยในโครงการโฮปเวลล์ – รวมกว่า 1.2 หมื่นล้านบาท

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยได้นำเสนอข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันปัญหาคอร์รัปชั่นและเพิ่มความโปร่งใสและประสิทธิภาพให้แก่โครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ดังนี้

1) การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการอย่างมีคุณภาพและน่าเชื่อถือ — กำหนดหลักเกณฑ์กลางที่จำเป็นต้องมีในรายงานการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ได้แก่ การประมาณการเศรษฐกิจมหภาค วิธีกำหนดราคาและความถี่ในการให้บริการ เป็นต้น นอกจากนี้ ยังควรมีการเปิดเผยผลการศึกษาความเป็นไปได้ให้ประชาชนรับทราบก่อนมีการเสนอให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติ

2) การสร้างธรรมาภิบาลในโครงการลงทุน — สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน  และสร้างความโปร่งใสในการลงทุนผ่านการเปิดเผยข้อมูลทั้งในการจัดจ้างโดยภาครัฐ  และการร่วมทุนกับภาคเอกชน  โดยจุดเริ่มต้นก้าวสำคัญ คือ การจัดทำ Integrity Pacts  หรือการทำสัญญาคุณธรรมระหว่างตัวแทนของรัฐบาลกับตัวแทนภาคเอกชน เพื่อให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินการในโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐได้

3) การบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง – ควรเฝ้าระวังให้มีการบังคับใช้พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556  และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 รวมถึงฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม อย่างรัดกุมและโปร่งใส  สำหรับการให้เอกชนร่วมทุนนั้น ควรเร่งวางหลักเกณฑ์ในการคำนวณมูลค่าโครงการ และกำหนดมาตรฐานของสัญญาร่วมลงทุนให้ชัดเจน รวมถึงส่งเสริมให้มีการเปิดเผยข้อมูลในฐานข้อมูลสัญญาร่วมลงทุน  ขณะที่การจัดจ้างภาครัฐนั้น  ในอนาคตควรมีการทบทวนข้อกฎหมายเพื่อสร้างความสมดุลระหว่างความยืดหยุ่นในการจัดซื้อจัดจ้าง กับความโปร่งใส

ข้อมูลพื้นฐานเพิ่มเติม

ชื่อโครงการ: โครงการ “คู่มือประชาชนรู้ทันคอร์รัปชั่น” ภายใต้ความร่วมมือระหว่าง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กับ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เว็บไซต์: www.tdri.or.th

Facebook: https://www.facebook.com/tdri.thailand