| ปี | 2013-08-15 |
|---|
สมชัย จิตสุชน
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
การปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยนั้นมีอีกหลายแง่มุมที่ทั้งผู้เขียนและคนทั่วไปยังไม่เข้าใจถ่องแท้
แต่หากกล่าวโดยสรุปคือการได้มาซึ่งอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ต้องมีที่มาจากประชาชน (ส่วนรูปแบบใดจึงจะถือเป็นการได้อำนาจจากประชาชนอย่างแท้จริงยังถกเถียงกันได้) นอกจากนั้น เมื่อได้อำนาจมาแล้ว การใช้อำนาจก็ต้องมีรากฐานจากประชาชนเช่นกัน โดยการใช้อำนาจต้องคำนึงถึงการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างอำนาจทั้งสามด้วย
ที่กล่าวข้างต้นเป็นเรื่องของหลักการ เมื่อนำมาแปลงเป็นทางปฏิบัติ ก็จะขึ้นกับระบบการปกครองในรายละเอียดอีกด้วย เช่น การเลือกประมุขฝ่ายบริหารที่อาจแยกเป็นระบบประธานาธิบดีที่เลือกโดยตรงจากประชาชนหรือระบบนายกรัฐมนตรีที่เลือกจากสมาชิกรัฐสภาอีกทอดหนึ่ง ซึ่งมีผลต่อความสัมพันธ์เชิงการใช้อำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
ประเทศไทยใช้ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ คือ นายกรัฐมนตรี (และต่อเนื่องไปถึงคณะรัฐมนตรี) ได้รับการคัดเลือกจากรัฐสภา และเนื่องจากรัฐสภาย่อมเลือกนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีด้วยเสียงข้างมากในตอนต้น อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติจึงมีความแนบแน่นกันและไม่ค่อยขัดแย้งกันเหมือนกับระบบประธานาธิบดีที่ได้รับเลือกโดยตรง การทำหน้าที่ของผู้แทนในรัฐสภาที่อาจจะเห็นต่างจากฝ่ายบริหาร (ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายค้านหรือกระทั่งสมาชิกพรรคที่ร่วมรัฐบาล) จึงมีข้อจำกัดตัวอย่างที่สำคัญในเรื่องนี้คือการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของฝ่ายบริหาร หากสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถยกอ้างข้อมูลและการวิเคราะห์ที่หนักแน่นได้ถึงผลดีผลเสีย ก็จะไม่สามารถโน้มน้าวให้เสียงข้างมากในรัฐสภาให้คล้อยตามได้ ในทางตรงข้ามรัฐบาลก็อยู่ในฐานะที่ได้เปรียบในสภาเพราะไม่ต้องเสนอการวิเคราะห์ที่ถี่ถ้วนและรอบด้านมากนักก็สามารถผลักดันการใช้งบประมาณให้ผ่านสภาได้
แนวทางหนึ่งในการบรรเทาปัญหาข้างต้น คือ ต้องมีระบบที่ช่วยเพิ่มความสามารถของสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณประจำปี งบประมาณระยะปานกลาง การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ หรือกิจกรรมทางการคลังและกึ่งการคลังอื่น ๆ ตลอดจนผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษี การเสนอกฎหมายทางการเงินต่างๆ ซึ่งเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นทั่วโลก โดยมีรูปธรรมคือการจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) มีชื่อเรียกต่างกันไปในแต่ละประเทศ โดยหน่วยลักษณะนี้ที่ได้รับการยอมรับและถือเป็นต้นแบบสำหรับประเทศต่างๆ คือ Congressional Budget Office (CBO) ที่ขึ้นกับรัฐสภาอเมริกัน จัดตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1974
เป็นที่น่าเสียใจว่าประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานลักษณะนี้ และเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ฝ่ายบริหารที่มีเสียงข้างมากในสภาสามารถผ่านกฎหมายงบประมาณหรือกฎหมายการเงินอื่นๆ ได้อย่างค่อนข้างง่ายโดยไม่ได้รับการตรวจสอบการใช้เงินเท่าที่ควรจะเป็น เนื่องจากฝ่ายบริหารได้รับการสนับสนุนด้านข้อมูลและการวิเคราะห์ด้านการคลังจากหน่วยงานในสังกัดจำนวนมาก เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและกระทรวงการคลัง ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสมาชิกรัฐสภาต้องศึกษาและวิเคราะห์งบประมาณด้วยตนเองหรือใช้ทีมงานขนาดเล็กของตนเองซึ่งไม่มีความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณและไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่จำเป็นได้
ความจริงแล้วได้มีความตระหนักถึงความสำคัญและความจำเป็นของหน่วยงานลักษณะนี้ในประเทศไทยมาระยะหนึ่งแล้ว โดยในเวลากว่าสิบกว่าปีที่ผ่านมาสมาชิกรัฐสภาไทยหลายท่านให้ความสนใจ มีการไปดูงานในต่างประเทศหลายครั้ง นักวิชาการหลายท่านก็ได้เข้าร่วมประชุมเรื่องนี้ในหลายเวทีหลายประเทศ อย่างไรก็ตาม ก็ไม่ได้มีพัฒนาการต่อเนื่องอย่างเป็นรูปธรรมมากนัก จนกระทั่งเมื่อต้นปีที่ผ่านมาประธานคณะกรรมการข้าราชการรัฐสภา (ซึ่งคือประธานสภาผู้แทนราษฎรโดยตำแหน่ง) ได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “สำนักงบประมาณของรัฐสภา” ขึ้น โดยมีสถานะเป็น “กลุ่มงาน” ขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร มีอัตรากำลัง 31 อัตรา โดยมีรองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเป็นหัวหน้ากลุ่มงาน มีงบประมาณจัดสรรให้แล้วจำนวนหนึ่ง
เนื่องจากยังอยู่ในระหว่างจัดตั้ง หน่วยงานข้างต้นจึงยังมิได้ทำหน้าที่วิเคราะห์งบประมาณและวิเคราะห์การคลัง ซึ่งจำเป็นจะต้องมีการพัฒนาบทบาทนี้ที่สำคัญนี้อย่างจริงจังและอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งอาจต้องมีการยกระดับสถานะขึ้นเป็นหน่วยงานที่มีกฎหมายเฉพาะตัวรองรับ ดังเช่นที่เป็นอยู่ในต่างประเทศ เพราะเป็นเรื่องสำคัญว่าหน่วยงานนี้จะต้องมีความยั่งยืน มีงบประมาณเพียงพอและมีบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ
ในเรื่องการพัฒนาความสามารถในการวิเคราะห์งบประมาณและการวิเคราะห์การคลังนั้น ได้มีพัฒนาการอีกด้านหนึ่งที่คู่ขนานกับการจัดตั้งสำนักงบประมาณของรัฐสภาที่กล่าวถึงข้างต้น คือมีโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำการศึกษา “โครงการส่งเสริมการจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณแผ่นดินประจำรัฐสภา” ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลก เป็นโครงการวิจัยระยะปานกลางที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่มีความเป็นกลางทางการเมืองและไม่เลือกข้าง (nonpartisan) มีความน่าเชื่อถือทางวิชาการ มีการเผยแพร่ผลงานในวงกว้าง โดยให้บริการทั้งแก่สมาชิกรัฐสภาและประชาชนทั่วไป และในปัจจุบันได้ทำการจัดตั้งทีมงานภายใต้โครงการนี้ซึ่งเรียกตัวเองอย่างไม่เป็นทางการว่า Thai Parliamentary Budget Office หรือ Thai PBO
ในตอนที่สอง ผู้เขียนจะกล่าวถึงThai PBO ในรายละเอียด การทำงานร่วมกับสำนักงบประมาณของรัฐสภา เพื่อให้ตรงกับแนวทางการดำเนินงาน “ที่ดี” (good practice) ที่เป็นสากล รวมทั้งผลงานการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่จะทยอยนำเสนอต่อสาธารณะต่อไปในอนาคต
ตอนที่ 2: บทบาทการวิเคราะห์งบประมาณของรัฐสภา (2)
ตีพิมพ์ครั้งแรก: เว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ วันที่ 15 สิงหาคม 2556 ในชื่อ บทบาทการวิเคราะห์งบประมาณของรัฐสภา (1)