สมชัย จิตสุชน
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงพัฒนาการใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นหลายแห่งในโลก คือ การจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลัง ที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร
โดยจำนวนไม่น้อยขึ้นกับรัฐสภา หน่วยงานนี้มีหน้าที่ในการเสนอการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว ผลของการเปลี่ยนแปลงนโยบายการคลังทั้งด้านรายรับและรายจ่าย การใช้เงินนอกงบประมาณ เป็นต้น ซึ่งในทางทฤษฎีหน่วยงานลักษณะนี้จะทำให้การใช้อำนาจบริหารมีการตรวจสอบจากผู้แทนประชาชนอย่างเหมาะสมมากขึ้น และส่งผลดีต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว และได้กล่าวถึงว่าปัจจุบันในประเทศไทยได้มีการจัดตั้งหน่วยงานหรือกลุ่มที่ทำหน้าที่ดังกล่าวแล้วสองกลุ่ม คือ “สำนักงบประมาณของรัฐสภา” สังกัดสำนักเลขาธิการสภาผู้แทน และกลุ่ม Thai PBO ที่เป็นความร่วมมือของนักวิชาการจากหลายฝ่ายโดยมีสถาบันพระปกเกล้าและสถาบันวัจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยเป็นแกนนำ
ในตอนนี้ เราจะมาดูกันว่าในทางปฏิบัติ หน่วยงานลักษณะนี้ (ซึ่งต่อไปจะเรียกรวมๆ ว่า Thai PBO เพื่อความสะดวก) จะต้องทำหน้าที่อะไร และอย่างไร เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งมากที่สุด โดยจะเริ่มจาก “หลักปฏิบัติที่ดี” หรือ good practice ที่ทาง OECD ได้ศึกษาและกำหนดแนวทางไว้ ประกอบด้วย (ก) ต้องเป็นหน่วยงานที่ได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชนและจากภาคการเมืองทุกส่วน (ข) ความเป็นกลางทางการเมืองไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (nonpartisanship) และ (ค) มีความเป็นอิสระระดับหนึ่ง โดยเฉพาะอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา
การปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับหลักการข้างต้นมีรายละเอียดเพิ่มเติมอีกมาก เช่น ในการสร้างความน่าเชื่อถือนั้น Thai PBO จะต้องมีเจ้าหน้าที่ที่มีความเชี่ยวชาญทางวิชาการระดับดีถึงดีมากและทำการวิเคราะห์โดยปราศจากอคติทางการเมือง ผลการวิเคราะห์ก็ต้องเปิดเผยและโปร่งใส ตรวจสอบได้ นอกจากนั้น ประเด็นที่หยิบยกมาวิเคราะห์ก็ควรเป็นประเด็นที่มีความสำคัญต่อการคลังของประเทศ เป็นเรื่องที่สมาชิกรัฐสภาและประชาชนให้ความสนใจ
ในส่วนของความเป็นกลางทางเมืองและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดนั้น Thai PBO จะต้องไม่ผลิตผลงานหรือนำเสนอการวิเคราะห์ที่มุ่งเน้นโจมตีนโยบายหรือมาตรการของพรรคใดพรรคหนึ่งเป็นพิเศษ ประเด็นที่เลือกมาวิเคราะห์มีความสำคัญต่อสถานะการคลังของประเทศ การนำเสนอผลการวิเคราะห์จะต้องไม่มีลักษณะชี้นำหรือชี้ผิดชี้ถูกว่านโยบายหรือมาตรการอะไรดีหรือไม่ดี แต่เป็นเพียงการนำเสนอผลกระทบทางการคลังว่าเป็นเท่าไร ผลต่อเศรษฐกิจของบางนโยบายเป็นอย่างไร โดยผู้อ่านจะเป็นผู้ตีความเองว่าผลกระทบที่วิเคราะห์เป็นสิ่งที่พึงปรารถนาหรือไม่ ซี่งรวมถึงสมาชิกรัฐสภาไม่ว่าจะพรรคใดด้วยว่าจะใช้ผลการวิเคราะห์ในแนวทางใด หน้าที่ของ Thai PBO สิ้นสุดเพียงการนำเสนอผลการวิเคราะห์ที่รอบด้านที่สุดและถูกต้องตามหลักวิชาเท่าที่เป็นไปได้
เพื่อให้การวิเคราะห์และการนำเสนอมีความเป็นกลางทางการเมืองดังที่กล่าวข้างต้น Thai PBO จะต้องมีความเป็นอิสระเพียงพอ ซึ่งเชื่อมโยงไปถึงการออกแบบเชิงสถาบันของหน่วยงาน ประสบการณ์ในต่างประเทศบ่งชี้ว่าหน่วยงานลักษณะ Thai PBO ควรได้รับการรองรับทางกฏหมายที่เป็นของตนเอง (กล่าวคือมีพระราชบัญญัติรองรับ) โดยกฏหมายนี้ต้องแยก Thai PBO ให้อยู่นอกฝ่ายบริหาร ให้อำนาจ Thai PBO ในการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร กำหนดให้มีการจัดสรรทรัพยากรการเงินที่เพียงพอและต่อเนื่อง รวมถึงทรัพยากรบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมต่อการปฏิบัติหน้าที่ กำหนดกระบวนการแต่งตั้งบุคลากร โดยเฉพาะหัวหน้าหน่วยงานที่รัดกุมและปลอดจากอิทธิพลของพรรคการเมืองพรรคเดียวหรือจำนวนน้อย มีวาระการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน เป็นต้น
ความเป็นอิสระของ Thai PBO ไม่ใช่ความเป็นอิสระโดยสิ้นเชิง เนื่องจากต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา เช่น ต้องนำเสนอรายงานทั้งหมดต่อรัฐสภา ซึ่งรวมถึงการไปให้ความเห็นทางวาจาต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณหรือคณะกรรมาธิการอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างสม่ำเสมอ นอกจากนี้ ยังมีความรับผิดชอบต่อสาธารณชนในวงกว้างด้วยโดยต้องเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ให้ทุกคนเข้าถึงได้โดยไม่มีค่าใช้จ่ายหรือมีค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด
และเพื่อให้การปฏิบัติงานเป็นอย่างถูกต้อง มีความน่าเชื่อถือ มีความโปร่งใสและเป็นกลางทางการเมือง ควรมีกระบวนการตรวจสอบการทำงานของ Thai PBO เป็นระยะ โดยองค์กรภายนอกเป็นผู้ตรวจ และอาจมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคอยตรวจสอบผลงานการวิเคราะห์ว่าได้มาตรฐานหรือไม่ เป็นต้น
จะเห็นว่าทั้งการจัดตั้งและการทำให้ Thai PBO ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสมนั้น เป็นเรื่องละเอียดอ่อนและท้าทาย สิ่งที่ต้องทำเป็นลำดับแรกคือสร้างความรู้ความเข้าใจถึงความสำคัญและบทบาทของ Thai PBO โดยเฉพาะต่อการพัฒนาระบบประชาธิปไตยให้เข้มแข็งและถูกทางยิ่งขึ้น จากนั้นก็ต้องมีกระบวนการจัดตั้ง การออกกฏหมาย ที่เอื้อต่อการปฏิบัติงานของ Thai PBO พร้อม ๆ กับกำกับให้การทำงานของ Thai PBO มีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง
ประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ที่เริ่มมีหน่วยงานแบบ Thai PBO หรืออยู่ในกระบวนการจัดตั้ง ล้วนบ่งชี้ถึงความละเอียดอ่อนและความท้าทายที่กล่าวถึงข้างต้น ประเทศไทยเพิ่งเริ่มเข้าสู่กระบวนการนี้ จึงเป็นเรื่องดีที่สามารถเรียนรู้จากประสบการณ์ประเทศอื่นๆ ได้ ระยะต่อไปคงจะได้เห็นผลงานของทีมงาน Thai PBO ชั่วคราวและของสำนักงบประมาณของรัฐสภามากขึ้น ผู้เขียนอยากเชิญชวนให้ท่านผู้อ่านติดตามผลงานและช่วยวิพากษ์วิจารณ์ เพื่อสามารถนำไปปรับปรุงต่อเนื่องจนถึงวันที่สังคมและการเมืองไทยพร้อมยอมรับ และให้กำเนิด PBO ของประเทศไทยอย่างจริงจังครับ
ตีพิมพ์ครั้งแรก: เว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ วันที่ 19 สิงหาคม 2556 ในชื่อ บทบาทการวิเคราะห์งบประมาณของรัฐสภา (2)