วิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557

ปี2013-08-29

รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์

คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า และ Thai PBO

ในพื้นที่ ‘ทัศนะวิจารณ์’ วันที่ 15 และ 19 สิงหาคม ที่ผ่านมา ดร.สมชัย จิตสุชน ได้กล่าวถึงความสำคัญและ ‘หลักปฎิบัติที่ดี’ ของการจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารที่กำลังเป็นแนวโน้มใหม่ทั่วโลก และในกรณีของไทยก็ได้มีการจัดตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ขึ้น รวมทั้งมีการตั้งกลุ่มทำงานวิชาการเชิงปฏิบัติการในนาม Thai PBO (Thai Parliamentary Budget Office) ประกอบด้วยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) กับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และนักวิจัยจากมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศ

ในฐานะส่วนหนึ่งของทีม Thai PBO ผมได้รับมอบหมายให้นำเสนอในบทความนึ้ถึงข้อสรุปในรายงานการวิเคราะห์งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 ซึ่งเป็นรายงานฉบับแรกของทีม Thai PBO ที่จะนำเสนอต่อสมาชิกรัฐสภาและสาธารณในสัปดาห์นี้ ในรายงานมีการวิเคราะห์งบประมาณประจำปีที่หลายส่วนอาจมีความแตกต่างกับที่คาดการณ์โดยหน่วยงานฝ่ายบริหาร โดยความแตกต่างส่วนหนึ่งมาจากข้อกำหนดและสมมติฐานทางเศรษฐกิจ รวมถึงเทคนิคที่ใช้ในการประมาณการที่อาจมีความแตกต่างกัน

สาระสำคัญของรายงาน Thai PBO ฉบับนี้คือ การประมาณการรายรับรัฐบาล โดย Thai PBO คาดว่ารัฐบาลจะจัดเก็บรายได้ภาษีได้ต่ำกว่าที่ปรากฏในเอกสารงบประมาณที่กำลังนำเสนอในรัฐสภา โดยคาดว่าปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 รัฐบาลจะมีรายรับสุทธิรวมเพียง 2.173 ล้านล้านบาท น้อยกว่าที่ปรากฏในเอกสารงบประมาณถึง 1.02 แสนล้านบาท และมีผลต่อเนื่องทำให้การขาดดุลการคลังเพิ่มสูงกว่าที่รัฐบาลคาดการณ์ไว้ในจำนวนเดียวกัน คือจะกลายเป็นขาดดุล 3.52 แสนล้านบาท (ดูตาราง)

TABLE

ความแตกต่างเกิดขึ้นเนื่องจาก Thai PBO ประเมินผลจากนโยบายใหม่ของรัฐบาล ซึ่งประกอบด้วยการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล การปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และผลทางภาษีของมาตรการรถยนต์คันแรก ว่าจะมีส่วนลดรายได้ภาษีมากกว่าการประมาณการของรัฐบาล ตัวอย่างเช่น รัฐบาลประมาณว่าการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจากร้อยละ 30 เป็นร้อยละ 23 ทำให้รัฐบาลขาดรายได้ไป 105,000 ล้านบาท และการปรับลดจากร้อยละ 23 เป็นร้อยละ 20 ทำให้ขาดรายได้จำนวน 45,000 ล้านบาท (รวมเป็น 150,000 ล้านบาท) ในขณะที่ Thai PBO คาดการณ์ว่า รัฐบาลจะขาดรายได้จำนวน 138,941 ล้านบาทและ 71,600 ล้านบาท ตามลำดับ (รวมเป็น 210,541 ล้านบาท) หากแยกเป็นผลกระทบตามปีงบประมาณ Thai PBO คาดว่า ผลการลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสองครั้งจะทำให้รัฐบาลสูญเสียรายได้ในปีงบประมาณ 2557 จำนวน 221,798 ล้านบาท ซึ่งมากกว่าการประมาณการของรัฐบาลที่ประมาณ 150,000 ล้านบาท (เมื่อเปรียบเทียบกับกรณีหากคงอัตราภาษีไว้ทีร้อยละ 30 เช่นเดิม)

สำหรับปีงบประมาณ 2556 ก็เช่นเดียวกัน Thai PBO ประมาณการผลกระทบของนโยบายปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลที่สูงกว่า จึงทำให้คาดการณ์รายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลต่ำกว่าที่รัฐบาลประมาณการไว้ถึง 55,000 ล้านบาท แต่ดูจะใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากกว่า หากพิจารณาจากตัวเลขการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลในระยะ 9 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2556 ที่ยังต่ำกว่าเป้าหมายทั้งปีที่ตั้งไว้ถึง 2.72 แสนล้านบาท

ในส่วนของการปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา Thai PBO ก็ประมาณการผลกระทบไว้สูงกว่ารัฐบาล แต่ไม่มากนัก กล่าวคือคาดว่ามีผลทำให้รายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปีงบประมาณ 2557 ลดลง 36,635 ล้านบาท ซึ่งเป็นตัวเลขสูงกว่าประมาณการของรัฐบาลที่ 25,000 ล้านบาท

สำหรับนโยบายรถยนต์คันแรก Thai PBO ได้ทำการวิเคราะห์ในเชิงลึก โดยได้แยกผลกระทบต่อรายได้ภาษีของโครงการในสามแง่มุม คือ (ก) เสียรายได้ภาษีสรรพาสามิตจากผู้ที่วางแผนจะซื้อรถอยู่แล้วในปีที่มีโครงการ (ข) รายได้ภาษีสรรพาสามิตและรายได้ภาษีนิติบุคคลเพิ่มขึ้นในปีงบประมาณที่มีการส่งมอบรถที่จองเพิ่มขึ้นเนื่องจากโครงการนี้ (ค) แต่รายได้ส่วนนี้อาจลดลงได้ในอนาคต หากผู้ซื้อรถคันแรกตัดสินใจซื้อเร็วขึ้นในปัจจุบันแล้วไปลดการซื้อลงในอนาคต ผลสุทธิของความเป็นไปได้ทั้งสามประการนี้ทำให้คาดการณ์รายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลในปีงบประมาณ 2557 ลดลง 4,944 ล้านบาท และรายได้จากภาษีสรรพสามิตลดลงจำนวน 1,329 ล้านบาท

การที่ Thai PBO ได้คาดการณ์รายรับของรัฐบาลน้อยกว่า และการขาดดุลงบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 สูงกว่าที่คาดการณ์โดยหน่วยงานฝ่ายบริหาร ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดตัวเลขที่ขัดแย้งหรือต้องการที่จะสร้างความไม่เชื่อมั่นต่อรัฐบาลแต่อย่างไร การนำเสนอบทรายงานของ Thai PBO มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังในหลากหลายแง่มุมขึ้น ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ต่อสมาชิกรัฐสภา (ที่กำลังอยู่ในช่วงพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี) และสาธารณชนทั่วไป ที่จะได้มีข้อมูลอีกชุดหนึ่งในการพิจารณา