กสทช กับความเสียหายของประเทศจากความล่าช้าในการประมูลคลื่น 4G

ปี	2013-08-27

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

เมื่อสัปดาห์ก่อน  ผู้เขียนดูรายการตลกของคุณ โน้ต อุดม แต้พานิช  คุณโน้ตบอกว่าเรา (คนไทย) มักคิดว่าเราดีกว่าประเทศเพื่อนบ้านเรา  แต่ลาวเขามี 4G มานานแล้ว  แต่ประเทศไทยสงสัยจะต้องรอ “ชาติหน้า”

ความล้าหลังทางด้านโทรคมนาคมของประเทศไทยนั้นมิได้เป็นเพียงเรื่องขบขัน  ในการจัดลำดับความสามารถในการแข่งขันล่าสุดของ Institute of Management Development (IMD) ในปี พ.ศ. 2555 พบว่า คุณภาพของบริการหลัก 5 ประเภท ได้แก่ บริการขนส่งทางบก  ขนส่งทางอากาศ  การเงิน พลังงาน และ โทรคมนาคม  ประเทศไทยมาเป็นอันดับที่สามในอาเซียนตามหลังสิงคโปร์ และ มาเลเซียทุกบริการ  ยกเว้นบริการโทรคมนาคมซึ่งมาเป็นอันดับที่ 4  แพ้ฟิลิปปินส์ซึ่งมีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ด้อยกว่าไทย

ผู้เขียนเห็นว่า ที่ผ่านมาพัฒนาการของกิจการโทรคมนาคมล้าหลังมีปัญหามากมายสืบเนื่องจากอุปสรรคหลายประการ เช่น ระบบสัมปทาน ความล่าช้าในการสรรหากรรมการของหน่วยงานกำกับดูแล การแก้ไขกฎหมายว่าด้วยองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ การฟ้องร้องเรื่องการประมูลคลื่น 3G ครั้งแรก ฯลฯ   ปัญหาทั้งหลายเกิดจากผลประโยชน์อันมหาศาลของกิจการโทรคมนาคมทำให้เกิดการแย่งชิงผลประโยชน์กัน  แต่ในที่สุดเราก็เริ่มปลดล็อคปัญหาได้ จากการที่มีการประมูลคลื่น 3G เมื่อปลายปีที่แล้ว  แม้การประมูลคลื่นความถี่ครั้งนั้น เป็นเสมือนการ “แจกคลื่น”  มากกว่าเพราะไม่มีการแข่งขันจริงระหว่างผู้ประมูล 3 ราย

มาปีนี้ ประเทศไทยมีความหวังที่จะได้ใช้บริการ 4G ซึ่งมีความเร็วในการดาวน์โหลดข้อมูลสูงสุดถึง 100 Mbps หรือมากกว่า 3G ห้าเท่าดังเช่นในลาวเนื่องจากสัมปทานคลื่น 1800MHz ของบริษัท ทรู และ ดีพีซี จะสิ้นสุดลงในเดือนกันยายน  แต่สุดท้ายแล้ว คณะกรรมการกำกับกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) กลับตัดสินใจที่ให้ผู้ประกอบการรายเดิมใช้คลื่นต่อไปอีก 1 ปี โดยอ้างว่าเพื่อที่จะให้ผู้ใช้บริการใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง ไม่เกิดเหตุ “ซิมดับ”  คำถามคือ ปัญหา “ซิมดับ” นั้นเป็นปัญหาที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ หรือ เป็นปัญหาที่ กสทช. ก่อขึ้นมาเอง

ผู้เขียนเห็นว่า  การกระทำของ กสทช. ที่ผ่านมาน่าจะสะท้อนกรณีหลังมากกว่า  เนื่องจาก กสทช. ละเลยที่จะดำเนินการใดๆ เพื่อป้องกันปัญหาซิมดับ  แม้จะทราบข้อมูลดังกล่าวแล้วตั้งแต่มารับหน้าที่ในปี พ.ศ. 2554  และมีการจัดทำแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ ตั้งแต่เดือน เมษายน ปี พ.ศ. 2555 ซึ่งระบุชัดเจนว่า  คลื่นความถี่เมื่อหมดอายุสัมปทานแล้วต้องคืนเพื่อนำมาประมูล บริษัทเอกชน คือทั้งทรูและดีพีซีก็เคยมีจดหมายถึง กสทช. ว่าพร้อมโอนเลขหมายทั้งหมดเมื่อหมดอายุสัญญาโดยทรูมูฟจะโอนลูกค้าไปให้เรียลมูฟ และ ดีพีซีจะโอนลูกค้าซึ่งมีเพียงไม่ถึงแสนรายให้ กสท.  แต่ กสทช. กลับนิ่งเฉยต่อข้อเสนอของเอกชนที่มีการเสนอเข้ามาตั้งแต่ ต้นปี พ.ศ. 2555

คณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่วิทยุโทรคมนาคมระบบเซลลูล่า Digital PCN 1800 ซึ่งผู้เขียนได้เข้าร่วมเป็นกรรมการ ได้เสนอให้ กสทช. ประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับการหมดอายุสัญญาสัมปทานอย่างเร่งด่วนตั้งแต่เดือนมกราคมปีนี้  เพื่อให้ผู้ใช้บริการรับทราบ และ มีโอกาสในช่วงเวลา 8 เดือนที่จะเลือกที่จะย้ายไปค่าย True move H  AIS หรือ DTAC ได้ตามความสมัครใจ  แต่ กสทช. กลับไม่ดำเนินการแต่อย่างใดในช่วง 7 เดือนที่ผ่านมา ผู้เขียนเพิ่งเห็นประกาศแจ้งการหมดอายุสัมปทานลงหนังสือพิมพ์เมื่อต้นเดือนสิงหาคม ก่อนสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลงเพียง 1 เดือนกว่า

การที่ผู้ใช้บริการไม่ทราบข้อมูลเกี่ยวกับการหมดอายุสัมปทาน  ทำให้ยังคงมีการเปิดใช้บริการหมายเลขใหม่และ สมัครบริการเสริมใหม่ที่มีรายการส่งเสริมการขายหรืออายุการใช้งานเกินระยะเวลาสัมปทาน รวมทั้งมีการเติมเงินจำนวนมากที่อาจใช้ไม่หมดเมื่อสัญญาสัมปทานสิ้นสุดลง ฯลฯ    จึงไม่เป็นที่แปลกใจว่า  เหตุใดจึงมีผู้ใช้บริการจำนวนมากที่ค้างอยู่ในระบบที่จะได้รับความเดือดร้อนหากมีการระงับการให้บริการของผู้ประกอบการรายเดิม

ความล่าช้าในการประมูลคลื่น 1800 MHz มีต้นทุนที่สูงต่อเศรษฐกิจของประเทศไทย  ผู้เขียนได้เคยประมาณการอย่างคร่าวๆ ว่า ความเสียหายดังกล่าวน่าจะมีมูลค่าประมาณ แสนกว่าล้านบาทต่อปี  ตัวเลขดังกล่าวอ้างอิงมาจากบทความทางวิชาการ  ซึ่งประเมินความเสียหายจากความล่าช้าในการประมูลคลื่น 3G ในประเทศอังกฤษ ว่า ความเสียหายที่มีมูลค่าสูงที่สุด ไม่ใช่ความเสียหายจากรายได้จากการประมูล  แต่มาจากค่าเสียโอกาสของภาคธุรกิจและผู้ใช้บริการที่จะใช้บริการสื่อสารข้อมูลรูปแบบใหม่ๆ และที่รวดเร็ว ซึ่งประเมินได้ว่ามีมูลค่าประมาณ 5-7 เท่าของราคาคลื่นความถี่ที่ใช้ในการให้บริการต่อปี[1]

ผู้เขียนมีความเห็นว่า คลื่น 1800 MHz หรือ คลื่น 4G นั้นน่าจะมีราคาไม่น้อยกว่าคลื่น 3G ดังจะเห็นได้ว่า True ได้นำคลื่นที่ 2.1 GHz ที่ประมูลได้เมื่อปลายปีที่แล้วไปเปิดให้บริการ 4G แทน 3G  หากเรานำราคาคลื่น 3G ที่ 4500 ล้านบาทต่อ 5 MHz มาประมาณการรายได้ในกรณีที่มีการประมูลคลื่น 1800 MHz ซึ่งมีทั้งหมด 25 MHz ในเดือนกันยายนปีนี้ จะได้เป็นวงเงิน 22,500 ล้านบาท  เมื่อคูณด้วย 5 – 7 ก็จะได้ค่าเสียโอกาสประมาณ 112,500 – 157,500 ล้านบาทต่อปี

ตัวเลขดังกล่าวเป็นการประมาณการเพียงคร่าวๆ เพื่อให้สาธารณชนสามารถตระหนักถึงขนาดของความเสียหายที่เกิดกับเศรษฐกิจของประเทศจากความล่าช้าในการมีบริการ 4G  เพราะดูเหมือน กสทช. จะไม่ได้ให้ความสนใจใดๆ แก่ประเด็นนี้หากแต่จะมุ่งเน้นแต่เรื่องของการป้องกันมิให้เกิดปัญหาซิมดับซึ่งแท้จริงแล้วตนเป็นผู้ก่อขึ้นมาเอง

อนึ่ง การที่ กสทช. ให้ข่าวว่าตัวเลขความเสียหายดังกล่าวสูงเกินควรเพราะคลื่น 1800 MHz มีการใช้งานอยู่แล้วมิใช่คลื่นใหม่เช่น 2.1 GHz นั้นฟังไม่ขึ้น เพราะลูกค้าในระบบทั้งหมดสามารถโอนย้ายไปยังคลื่นอื่นๆ ที่มีอยู่ได้ตามที่ผู้ให้บริการรายเดิมเสนอ  แต่ กสทช. คงยืนกรานว่าจะต้องให้บริษัทเอกชนใช้คลื่นที่หมดอายุสัญญาสัมปทานในการรองรับลูกค้าเท่านั้นเหมือนกับมีธงปักไว้แล้ว

ผู้เขียนได้ศึกษาแนวทางในการโอนย้ายผู้ใช้บริการจำนวนมาก (mass migration) ในต่างประเทศ  พบว่า  หน่วยงานกำกับดูแลจะทำแผนและเตรียมการประมูลและการโอนย้ายผู้ใช้บริการล่วงหน้าก่อนที่ใบอนุญาตจะหมดอายุลงล่วงหน้านับปีเพื่อหลีกเลี่ยงความจำเป็นในการยืดอายุใบอนุญาต    แต่จนบัดนี้ กสทช. ยังไม่มีแผนและมาตรการโอนย้ายและเยียวยาผู้ใช้บริการที่ประกาศใช้อย่างเป็นทางการ ไม่มีการจัดตั้งอนุกรรมการประมูลคลื่น 1800 MHz ไม่มีการจัดจ้างที่ปรึกษามาคำนวณราคาขั้นต่ำ ฯลฯ  ดังนั้นข้ออ้างว่า “ ทำไม่ทัน” จึงเป็นข้ออ้างที่รับไม่ได้ เพราะข้อมูลเชิงประจักษ์แสดงให้เห็นชัดเจนว่า กสทช.“ไม่ได้ทำอะไร” มากกว่า

ผู้เขียนเห็นว่า เรามีความจำเป็นต้องทบทวนรูปแบบของ “องค์กรอิสระ” กำกับดูแลกิจการสาธารณูปการทั้งหลาย  เพราะดูเหมือนองค์กรเหล่านี้มีแต่ความเป็นอิสระ (independence) ทั้งในการตัดสินใจ งบประมาณ และบุคลากรหากแต่ขาดความรับผิดชอบต่อผลงาน (accountability)  หากเราต้องการให้มีการใช้เงินของรัฐปีละ 3,500 ล้านบาทให้เกิดประโยชน์แก่กิจการโทรคมนาคมคงจะต้องมาช่วยกันตรวจสอบการทำงานของ กสทช. มากขึ้น