นโยบายภาครัฐ กับการผลักดันประเทศให้ก้าวพ้นกับดักรายได้ประเทศปานกลาง (1)

ปี2013-09-12

นณริฏ พิศลยบุตร
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในปี พ.ศ. 2554 ที่ผ่านมา ธนาคารโลก (The World Bank) ได้ยกระดับฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศไทย จากประเทศที่มีรายได้ระดับปานกลางขั้นต่ำ (lower middle-income country) ขึ้นมาเป็นประเทศที่มีรายได้ระดับปานกลางขั้นสูง (upper middle-income country) การยกระดับฐานะดังกล่าวในแง่หนึ่งได้สะท้อนให้เห็นถึงความสำเร็จในการพัฒนาประเทศที่ผ่านมาในอดีต ตัวอย่างเช่น อัตราการขยายตัวของผลผลิตมวลรวม หรือ จีดีพี (Gross Domestic Product, GDP) ในระยะเวลากว่า 50 ปีที่ผ่านมาเฉลี่ยอยู่ที่ระดับร้อยละ 6.2 ต่อปี (พ.ศ. 2504-2552) หรือการที่คนไทยได้หลุดพ้นจากความยากจนไม่ต่ำกว่าร้อยละ 70-80 ของคนทั้งประเทศ เป็นต้น

อาจกล่าวได้ว่าความสำเร็จในอดีตของไทยอาศัยความได้เปรียบทางด้านต้นทุนแรงงานที่ต่ำ (cheap labor cost) เป็นตัวผลักดันให้เกิดการพัฒนาในกิจกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นเป็นหลัก (labor-intensive activities) อย่างไรก็ตาม เมื่อเกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง ความได้เปรียบทางด้านต้นทุนแรงงานซึ่งประเทศเคยมีความได้เปรียบจะเริ่มลดลงเนื่องจากต้นทุนแรงงานที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องหารูปแบบการพัฒนาประเทศแบบใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับระดับการพัฒนาของประเทศ ณ ปัจจุบัน และเป็นฐานในการพัฒนาต่อไปในอนาคต โดยจะต้องหันมาพึ่งการผลิตที่เน้นปัจจัยทุนและเทคโนโลยีเป็นหลักมากขึ้น ซึ่งเป็นเรื่องไม่ง่าย เนื่องจากประเทศมีการพัฒนาอยู่ในระดับรายได้ปานกลางอย่างไทยนั้น ต้นทุนทางด้านแรงงานมักจะสูงกว่าประเทศที่ระดับการพัฒนาด้อยกว่า ในขณะเดียวกันก็ยังไม่มีประสบการณ์ หรือมีความชำนาญเพียงพอในการแข่งขันกับประเทศที่พัฒนาแล้วในกิจกรรมการผลิตที่เน้นปัจจัยทุนและเทคโนโลยีเป็นหลัก ความเสียเปรียบทั้งสองด้านนี้เอง ที่ทำให้ประเทศหลายๆประเทศที่พัฒนาขึ้นมาถึงระดับรายได้ปานกลางแล้ว กลับไม่สามารถที่จะผลักดันเศรษฐกิจของประเทศต่อไปให้พ้น “กับดักประเทศรายได้ปานกลาง” ออกไปได้

ประสบการณ์จากประเทศที่หลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลางและประเทศที่ติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง ต่างก็บ่งชี้ว่า นโยบายภาครัฐเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญอย่างมากต่อการผลักดันประเทศให้ก้าวพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ตัวอย่างเช่น การดำเนินนโยบายการผลักดันอุตสาหกรรมแบบเฉพาะเจาะจงของประเทศเกาหลีใต้ และไต้หวัน ก็เป็นตัวอย่างหนึ่งที่บ่งชี้ถึงบทบาทนำของภาครัฐในการชี้นำทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศ ทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตไปสู่อุตสาหกรรมที่เน้นทุนและเทคโนโลยีเป็นหลักในที่สุด

อย่างไรก็ดี การให้ภาครัฐเป็นผู้ชี้นำทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรม ก็อาจจะไม่ประสบความสำเร็จในการผลักดันประเทศให้ก้าวพ้นกับดักฯ ก็เป็นได้ ตัวอย่างเช่น การผลักดันอุตสาหกรรมยานยนต์ ของประเทศ จีน ตุรกี และแซมเบีย (ในช่วงปี พ.ศ. 2493-2503) ซึ่งภาครัฐพยายามที่จะสนับสนุนอุตสาหกรรมดังกล่าวให้เกิดขึ้น แต่ไม่ประสบความสำเร็จ

ปัจจุบัน ในแวดวงวิชาการยังคงมีข้อถกเถียงในเรื่องของบทบาทที่เหมาะสมของภาครัฐต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมอยู่ โดยฝ่ายหนึ่งเห็นควรให้ภาครัฐเข้ามามีบทบาทต่อการกำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรม ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งจะสนับสนุนให้เอกชนเป็นผู้กำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมเอง ผ่านกลไกตลาด (เช่น ราคาของสินค้าแต่ละชนิดจะเป็นตัวกำหนดว่าเอกชนควรจะผลิตสินค้าใด)

ในความเห็นของผู้เขียน มองว่า คำถามที่สำคัญอยู่ที่ว่า บทบาทของภาครัฐควรจะมีมากน้อยแค่ไหนต่อการพัฒนาอุตสาหกรรม มากกว่าที่จะถกเถียงว่าภาครัฐควรจะมีบทบาทหรือไม่มีเลย? ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นว่า บทบาทของภาครัฐที่เหมาะสมในการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาธุรกิจ ควรที่จะมีลักษณะเดียวกันกับ การที่พ่อแม่สนับสนุนเลี้ยงดูบุตร ธิดาของตน ซึ่งต้องการการสนับสนุนที่แตกต่างกันตามพัฒนาการของเด็กในแต่ละวัย โดยมีเป้าหมายว่าในที่สุดลูกจะเติบใหญ่ เลี้ยงดูตนเองได้ และยังสามารถกลับมาเกื้อกูลพ่อแม่ (ภาครัฐ) ในตอนท้ายได้อีกด้วย การสนับสนุนของพ่อแม่ในตอนต้นจึงต้องทำอย่างระมัดระวังไม่ให้ลูกกลายเป็นลูกแหง่ที่เป็นภาระของพ่อแม่ไม่สิ้นสุด

ในทำนองเดียวกัน บทบาทของภาครัฐที่เหมาะสมต่อการพัฒนาภาคธุรกิจ จึงควรที่จะมีการปรับเปลี่ยนตามพัฒนาการของธุรกิจในแต่ละระดับขั้นของการพัฒนา สำหรับธุรกิจที่อยู่ในช่วงเริ่มต้นของการพัฒนา ภาครัฐอาจให้การสนับสนุนในบางเรื่อง เช่นด้านสินเชื่อ ด้านการหาตลาดภาครัฐให้ การช่วยลดต้นทุนการผลิต เป็นต้น และควรที่จะสนับสนุนให้เกิดความร่วมมือระหว่างธุรกิจที่เริ่มต้นด้วยกัน เพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูล การช่วยเหลือเกื้อกูลกัน ซึ่งทำให้ธุรกิจมีความเข้มแข็งมากขึ้น ที่สำคัญมาก คือ

การให้การสนับสนุนจะต้องมีเงื่อนไขว่าภาคธุรกิจนั้น ๆ ต้องแสดงการพัฒนาศักยภาพตนเองอย่างต่อเนื่อง ไม่มีแนวโน้มจะเป็นลูกแหง่ โดยจะต้องมีการตรวจสอบความก้าวหน้าอย่างแท้จริง และอาจโยงกับความสำเร็จที่จับต้องได้ เช่นในกรณีเกาหลีใต้กำหนดเงื่อนไขว่ากลุ่มบริษัทจะได้รับสนับสนุนก็ต่อเมื่อสามารถเพิ่มศักยภาพการส่งออกไปสู่ตลาดโลก หากทำไม่ได้และไม่แสดงศักยภาพว่าจะทำได้ในอนาคต การสนับสนุนก็ถูกยกเลิกและหันไปให้การสนับสนุนกลุ่มบริษัทอื่นที่มีผลงานดีกว่า เป็นต้น

แนวทางข้างต้นถือได้ว่านโยบายสนับสนุนให้ภาคธุรกิจเกิดกระบวนการเรียนรู้ผ่านการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาแบบเป็นขั้นบันได (multi-stage upgrading roadmap) โดยผูกระดับความช่วยเหลือหรือการส่งเสริมภาครัฐเข้ากับระดับการพัฒนาและเรียนรู้ของภาคธุรกิจตามระดับขั้นการพัฒนา กล่าวคือ ธุรกิจที่สามารถที่จะแสดงให้เห็นถึงพัฒนาการเรียนรู้หลังจบในขั้นแรก ก็จะได้รับการส่งเสริมในขั้นต่อไป ในขณะที่ธุรกิจที่ไม่สามารถแสดงให้เห็นถึงพัฒนาการตามเป้าหมายก็จะไม่ได้รับการส่งเสริมต่อ

กล่าวโดยสรุป ในทัศนะของผู้เขียน มองว่ากลยุทธ์ที่สำคัญอันหนึ่งที่จะช่วยผลักดันให้เกิดการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ก็คือ การสนับสนุนพัฒนาการของภาคธุรกิจแบบขั้นบันใด โดยมีการกำหนดเป้าหมายที่เหมาะสมให้กับแต่ละอุตสาหกรรมในแต่ละขั้นตอน เพื่อเป็นการสร้างแรงจูงใจให้เกิดการเรียนรู้ในภาคธุรกิจและทำให้เกิดการพัฒนาไปสู่เป้าหมายดังกล่าว


ติดตามตอนที่ 2 : นโยบายภาครัฐ กับการผลักดันประเทศให้ก้าวพ้นกับดักรายได้ประเทศปานกลาง (2)