คิดเรื่องระบบขนส่งมวลชน

ปี	2013-09-30

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ (madpitch@yahoo.com)

เดิมทีตั้งใจว่าจะตั้งชื่อบทความว่าคิดใหม่เรื่องระบบขนส่งมวลชน เพราะเป็นชื่อหัวข้อที่มีโอกาสไปแลกเปลี่ยนความเห็นกับนักวิชาการหลายท่านที่ทีดีอาร์ไอมาเมื่อวันที่ 26 กันยายน ที่ผ่านมา แต่มานั่งคิดดูอีกทีก็ไม่อยากจะเน้นคำว่า “ใหม่” มากนัก เพราะว่าเรื่องบางเรื่องนั้นมันก็ไม่ได้ใหม่มากนัก บางเรื่องก็เคยมีแต่เราลืมๆกันไป ก็เลยใช้คำว่า “คิด” เฉยๆดีกว่า

เรื่องแรกที่ควรจะต้องพูดถึงในแง่ของระบบขนส่งมวลชน นั้นก็คือ คิดถึงระบบขนส่งมวลชนในภาพกว้างก่อน ก็คือ ทั้งระบบขนส่งที่กระทบ “มวลชน” ทั้งหมด ไม่ใช่คิดแต่เรื่องขนส่งมวลชนในความหมายทางเทคนิคแค่ว่ามันหมายถึงโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินมหาศาลเท่านั้น

เมื่อพูดถึงระบบขนส่งที่กระทบกับมวลชน มันก็คือการจัดความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนกับระบบขนส่งนั่นแหละครับ ตั้งแต่รถลอยฟ้า ใต้ดิน รถเมล์สารพัดแบบ รถยนต์ รถตู้ มอเตอร์ไซด์ จักรยาน รวมกระทั่งการเดินเท้า และลามไปถึงระบบขนส่งสำหรับคนพิการ ฯลฯ

เรื่องที่สองเมื่อพูดถึงระบบขนส่งมวลชน ก็ควรจะต้องเข้าใจว่ามันไม่ได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เป็นสิ่งที่เกิดจากการวางแผน และบางอย่างก็เกิดจากปฏิกริยาที่เกิดจากการวางแผนด้วย ดังนั้นเราจึงต้องเข้าใจถึงผลกระทบและรู้ว่าอะไรคือเหตุและอะไรคือผล อาทิ จะจัดการรถตู้ มอร์เตอร์ไซด์ ก็ต้องเข้าใจระบบใหญ่ว่ามันตอบสนองคนได้พอไหม

เรื่องที่สามก็คือ เมื่อพูดถึงเรื่องระบบขนส่งมวลชน ก็จะต้้องเข้าใจถึงความสัมพันธ์ระหว่างระบบขนส่งมวลชนกับการใช้ที่ดิน เพราะระบบขนส่งมวลชนกับการใช้ที่ดินนั้นสัมพันธ์กันอย่างแนบแน่น อย่างน้อยในกรณีของอังกฤษนั้น เรื่องนี้ตั้งหลักกันตั้งแต่สมัยรายงานของ Buchanan ในปี 1963 ที่เป็นหมุดหมายที่คนที่เรียนการวางผังเมืองจะต้องผ่านตา เพราะเป็นเรื่องของการชี้ให้เห็นว่าการวางแผนระบบขนส่งมวลชนกับการวางผังเมืองนั้นสัมพันธ์กัน หากเราไม่จัดรูปที่ดิน ระบบขนส่งก็ไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เรื่องนี้เราต้องมาตั้งหลักคิดกันให้ดี เพราะการวางแผนระบบขนส่งมวลชนที่ดีที่คิดควบคู่ไปกับการวางผังเมืองที่ดี ก็จะหมายถึงทั้งการกำหนดขนาดของเมืองที่พอเหมาะกับลักษณะของเมืองที่เราต้องการ ทำให้ค่าใช้จ่ายในการดูแลเมืองมันพอเหมาะพอดี และทำให้เกิดการชี้นำการพัฒนาไปยังเมืองใหม่ๆนี่เป็นด้านแรก

สิ่งที่ตามมาก็คือ การมีระบบขนส่งมวลชนที่ดี อาจจะมีผลในระดับภูมิภาคนอกเหนือไปจากการวางรูปแบบการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินขั้นสูงสุด แต่อาจรวมไปถึงการส่งเสริมการจ้างงานและการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจที่เอื้อประโยชน์กับผู้คนในภาคส่วนอื่นๆของประเทศ

และรวมไปถึงการออกแบบการขนส่งมวลชนที่ดียังรวมไปถึงการรักษาพื้นที่ในชนบทไม่ให้พื้นที่เมืองรุกล้ำ และรักษาพื้นที่เมืองบางส่งไม่ให้เสื่อมโทรมลงได้ด้วย เรื่องที่กล่าวมาทั้งหมดในส่วนนี้ในต่างประเทศเป็นเรื่องที่ไม่ต้องคิดมาก เพราะความนิยมในการศึกษาปริญญาสองใบพร้อมกันที่เรียกว่า การวางผังภาคและเมือง และวิศวกรรมขนส่งนั้นเป็นเรื่องที่เห็นกันอยู่

เรื่องที่สี่ คือเมื่อเข้าใจถึงความเชื่อมโยงระหว่างการจัดระบบขนส่งมวลชนกับการจัดรูปที่ดินซึ่งเกี่ยวพันกับชีวิตของคนในท้องถิ่น สิ่งที่ต้องทำตามเข้าใจตามมาก็คือ การจัดความสัมพันธ์และความรับผิดชอบที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลในแต่ละระดับ ตั้งแต่รัฐบาลกลาง มาจนถึงรัฐบาลท้องถิ่น และในตัวของรัฐบาลท้องถิ่นด้วยกันเอง

สิ่งนี้ไม่ใช่เรื่องที่ควรเพิกเฉย และไม่ง่ายแค่มองว่ารัฐบาลกลางก็ดูแลการขนส่งมวลชนที่เชื่อมโยงกันในระดับทางหลวงแล้วรัฐบาลท้องถิ่นก็ดูแลถนนหนทางในท้องถิ่นของตัวเอง

ทั้งนี้เพราะเมื่อพิจารณาในระดับรัฐบาลกลาง บางทีก็อาจเปิดปัญหาเรื่องของความยุติธรรมในทางการคมนาคมขนส่ง (just transportation) ในความหมายที่ว่าทางหลวงบางแห่งอาจจะไปพากผ่านชุมชน และทำให้ชุมชนนั้นๆอาจต้องปรับเปลี่ยนชีวิต จากที่เคยเดินข้ามถนนได้ แต่ถนนกลับถูกขยายให้ใหญ่มากจนไม่ปลอดภัยต่อชุมชน ดังที่หลายคนในเมืองไทยเองบางส่วนก็อาจจะหงุดหงิดเมื่อเห็นรถเล็กๆวิ่งสวนทางในถนนใหญ่ แต่บางทีก็น่าเห็นใจว่าเขาอยู่มาก่อนในพื้นที่มิใช่หรือ?

สำหรับกรณีรัฐบาลท้องถิ่น เรื่องที่ต้องพิจารณาก็คือ “ขนาด” ที่เหมาะสมในการดูแลท้องถิ่นในเรื่องการบริหารจัดการระบบขนส่งมวลชน เพราะระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่บางทีก็ต้อให้ท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่ดูแล เช่นกรุงเทพมหานครในกรณีของรถไฟฟ้า

แต่ถ้ารถไฟฟ้าเริ่มวิ่งออกนอกกรุงเมพฯมหานครแล้ว หรือแม้แต่ระบบรถเมล์ บางทีถ้าไม่เป็นกรรมการร่วมที่ยึดโยงกับประชาชน เราก็จะตรวจสอบได้ยากว่ารูปแบบการบริหารแบบรัฐวิสาหกิจนั้นตอบสนองสิ่งที่เราต้องการได้ไหม? ดังที่เราเห็นอย่างในกรณีรถเมล์ในบ้านเรา ซึ่งประเด็นไม่ควรจะอยู่แค่ว่าค่าโดยสารจะอยู่ในระดับไหน แต่ควรจะอยู่ที่ว่าประชาชนมีส่วนร่วมในการออกแบบและรับรู้ถึงการกำหนดทิศทางและประเมินการทำงานของบริการสาธารณะแบบนี้ได้ไหม

ในขณะที่เรื่องบางเรื่องเราก็ลืมคิดไป นั่นก็คือ กรณีของการออกแบบจักรยานและการออกแบบถนนที่เดินได้จริงนั้น ควรจะเป็นเรื่องของผู้ว่า กทม. จริงหรือไม่? เพราะทุกวันนี้เราก็จะเห็นว่าผู้สมัครผู้ว่าต้องวิ่งโร่ไปหาเสียงกับพวกผู้ขี่จักรยาน แต่ในอีกด้านหนึ่งเมื่อเป็นผู้ว่าแล้วผู้ขี่จักรยานก็ต้องวิ่งโร่ไปหาผู้ว่าอีกว่าตกลงจะเอาอย่างไร

แต่ถ้าลองคิดใหม่ว่า เรื่องของจักรยานและระบบคนเดินเท้า รวมทั้งคนพิการนั้นมันมีเรื่องที่เกี่ยวข้องกับระบบท้องถิ่นละแวกบ้าน (neighborhood) ด้วยและ กทม. ในภาพรวม คงไม่สามารถเข้าใจเรื่องนี้เท่ากับท้องถิ่นในระดับเขต สิ่งที่ตามมาก็คือ ระบบผู้อำนวยการเขตที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และสภาเขตที่ไม่ได้มีอำนาจในการตัดสินใจเรื่องงบประมาณ และทั้งสองส่วนไม่ได้เกี่ยวพันกับระบบการวางแผนในระดับชุมชนแล้ว เราจะมีระบบการจัดการขนส่ง(เพื่อ)มวลชนในระดับย่อยๆที่เกี่ยวพันกับชีวิตและละแวกล้านของเราอย่างมีประสิทธิภาพนั้นคงทำได้ยาก

ดังนั้นหากไม่ปรับปรุงให้ผู้อำนวยการเขตและสภาเขตมีความเหมาะสมสัมพันธฺ์ในเรื่องของอำนาจหน้าที่และการยึดโยงกับประชาชน รวมทั้งความรับผิดชอบที่มีในระดับท้องถิ่น การจะมีทางจักรยาน ทางเดินเท้า และระบบรองรับคนชราและคนพิการก็จะเกิดได้ยากเช่นกัน สิ่งนี้คือความสัมพันธ์ในเรื่องของระบบท้องถิ่นในภาพรวมต่อการวางแผนการใช้ที่ดินและการพัฒนาระบบขนส่งมวลชน

เรื่องที่ห้านั้น รูปแบบการพัฒนาการใช้ที่ดินและขนส่งมวลชนนั้นไม่ควรจะมีรูปแบบเดียว คือรัฐลงทุน แต่อาจจะต้องมีทั้งที่รัฐลงทุน (transit oriented development) และ ร่วมลงทุน (transit joint development) โดยทั้งสองแบบนี้เป็นองค์ประกอบสำคัญกับกระแสที่เรียกว่า “การเติบโตอย่างชาญฉลาด” (smart growth) ซึ่งเป็นกระแสการพัฒนาเมืองของอเมริกาในช่วงยี่สิบกว่าปีมานี้ ที่เริ่มหันไปส่งเสริมการเติบโตของเมืองแต่ใช้ระบบขนส่งมวลชนนำ โดยไปสร้างเมืองที่เป็นศูนย์กลางใหม่ๆ แต่ไม่ได้อิงกับการขยายพื้นที่ด้วยรถยนตร์เช่นเคย แต่เน้นว่าให้ใช้รถไฟ(ที่ไม่ช้านัก) แล้วก็เปิดให้มีการออกแบบเมืองที่แน่นขึ้น ไม่ใช่บ้านชั้นเดียว และมีศูนย์กลางเล็กๆตรงสถานีรถไฟที่คนสามารถเดินเท้า หรือขี่จักรยานเข้ามาที่ศูนย์กลางเล็กๆนี้ได้ แล้วก็เชื่อมโยงเข้ามาที่เมืองใหญ่

ทีนี้ประเด็นที่ตามมาก็คือ ในการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีรถไฟนั้น บางรูปแบบรัฐก็ลงทุนมาก และบางรูปแบบก็ต้องหาหุ้นส่วนมาลงทุน ซึ่งสุดท้ายก็ต้องมาลงที่การจัดรูปที่ดินอยู่ดี อย่างอีกกรณีที่น่าสนใจก็คือ ในกรณีสิงคโปร์นั้น การจัดรูปที่ดินนั้นมีความชัดเจน เพราะรัฐบาลสิงคโปร์เป้นเจ้าของที่ดินส่วนใหญ่ของประเทศ และประชาชนอยู่ในสถานภาพของการเช่าอยู่ในระยะยาว ดังน้ันรัฐบาลสามารถเปลี่ยนแปลงพื้นที่ได้ง่าย และหากมีประสบการณ์ตรงในการไปเยือน จะพบว่าพื้นที่พักอาศัยนั้นจะอยู่ใกล้รถไฟฟ้าแต่จะไม่อยู่ติดซะทีเดียว (แต่ต้องเดินถึง) เพราะพื้นที่ที่อยู่ติดซะทีเดียวนั้นมักจะเป็นพื้นที่การค้าที่สร้างรายได้ในการพัฒนาที่ดินของรัฐเสียมากกว่า

เรื่องที่หก เราคงต้องมองเรื่องการขนส่งมวลชน กับการบริหารการใช้ที่ดินไปจนถึงวันข้างหน้าด้วย เพระาในวันนี้ เรามองไม่เห็นเรื่องของอนคตของเราคือลูกหลานของเราว่าจะมีที่ทางตรงไหนในการสร้างเมือง ดังที่หากเราลองพิจารณา “สูตรสำเร็จ” ของการพัฒนาที่อยู่อาศัยในเมือง โดยเฉพาะอย่าง กทม. นั้น เราจะพบแต่ภาพของคอนโดที่ใกล้รถไฟฟ้า แต่เรายังนึกไม่ออกว่าแล้วคนที่อยู่คอนโดเหล่านี้หากต่อไปเขามีลูก หรือถ้าคนในวันนี้เขามีลูกมีหลาน เขาจะมีที่พักอาศัยตรงไหนที่เขาพออยู่ได้ เพราะเมืองวันนี้กลายเป็นเมืองที่เมื่อพูดเรื่องที่พักอาศัยก็เป็นเมืองที่ไม่รู้ว่าจะมีที่อยู่ตรงไหนให้ครอบครัวที่มีลูก หากดูราคาที่พักอาศัยในเมืองในปัจจุบัน

เรื่องที่เจ็ด ที่ต่อกับเรื่องที่หก นั่นก็คือ อย่าลืมตั้งคำถามถึงความสัมพันธ์ระหว่างการวางแผนระบบขนส่งมวลชนกับการจัดรูปที่ดิน ให้ชัดๆ เพราะหากเรามวงแผนระบบขนส่งโดยไม่จัดรูปที่ดินนั้น เราอาจไม่ได้แก้ปัญหาการจราจรจริงๆ แต่เราอาจจะทำให้การขนส่งมวลชนไปรองรับ “มูลค่า” ที่ดินของผู้ทีถือครองบางกลุ่มเสียมากกว่า ดังนั้นคนบางกลุ่มจึงได้ประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงที่ดินแบบ “ลาภลอย/หล่น” ในขณะที่บางคนนั้นอาจจะถูกผลักออกจากพื้นที่และท้ายที่สุดปัญหาหารจราจรจริงๆก็ไม่ได้แก้ไข แต่มูลค่าที่ดินกลับสูงขึ้นจนเอื้อมไม่ถึง

เรื่องสุดท้ายก็คือ เมื่อคิดถึงระบบขนส่งมวลชนในเมืองนั้นบางทีต้องมีปัจจัยสำคัญในเรื่องของการเข้าใจพัฒนาการของการเติบโตของเมืองในประเทศกำลังพัฒนาอย่างบ้านเราด้วย ผมนึกถึงงานล่าสุดของอาจารย์ของผมอย่าง Bob Cevero ที่ชี้ไว้ในบทความที่ชื่อว่า Linking Urban Transport and Land Use in Developing Countries ใน The Journal of Transport and Land Use (2013, 6(1)) ที่ชี้ประเด็นสำคัญบางอย่างเอาไว้ว่า เมืองในประเทศกำลังพัฒนานั้นมีมิติการพัฒนาพื้นที่ที่สำคัญ นั่นก็คือการเป็นเมืองที่โตเดี่ยว และภายในเมืองเองก็มีศูนย์กลางอยู่ตรงกลาง สิ่งนี้ทำให้เกิดการดึงดูดคนเข้ามาเพื่อรองรับความเติบโตและสร้างความมั่นคงให้กับรูปแบบความไม่เท่าเทียมกันเช่นนี้มากขึ้น รวมทั้งทำให้แบบแผนการเดินทางนั้นกินเวลานานจากแหล่งงานที่อยู่กลางเมืองกับที่อยู่อาศัยในชานเมือง โดยเฉพาะกับคนที่ไม่ค่อยจะมีเงินนัก แต่อาจไม่อยากอยู่ในพื้นที่ชุมชนแออัด (ซึ่งจะว่าไปแล้วเขาก็ต้องจ่ายต้นทุนทางด้านอื่นในการอยู่ เช่นการต้องคอยระวังในการถูกไล่ที่ หรือการต้องรวมตัวกันต่อสู่ยืนหยัดสิทธิ)

จุดที่สำคัญอีกส่วนหนึ่งที่เราต้องเข้าใจก็คือ ในเมืองใหญ่นั้น เรามีความเข้าใจการไม่สอดคล้องต้องกันของพื้นที่ (spatial mismatch) มากน้อยแค่ไหน อาทิ การเข้าใจหรือไม่ว่าที่พักอาศัยกับแหล่งงานนั้นมันห่างกันมาก คนรายได้น้อยในเมืองใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนาถูกผลักไปอยู่นอกเมือง เว้นแต่ที่อยู่ในชุมชน ขณะที่แหล่งงานของเขาอยู่ในเมือง (บางทีลองถามคนขายของริมถนนหรือมอร์เตอร์ไซด์รับจ้างบางคนในเมืองสิครับ เขาก็อยู่ไกลจากแหล่งงานแล้ว) ดังนั้นถ้าจะพูดเรื่องทางจักรยานแบบสมบูรณ์แบบที่ทดแทยรถยนตร์ หรือจะพูดถึงระบบขนส่งมวลชนก็ต้องเข้าใจถึงราคาและความเป็นไปได้ด้วย ดังนั้นเราไม่สามารถจัดการระบบขนส่งมวลชนที่รองรับคนมีรายได้น้อยได้หากเราไม่จัดรูปที่ดินและพัฒนาที่อยู่อาศัยในราคาที่พออยู่ได้ให้กับคนมีรายได้น้อยหรอกครับ

นอกจากนั้นแล้ว เรายังต้องตระหนักว่า การขนส่งมวลชนในประเทศกำลังพัฒนานั้นไม่ใช่แค่เรื่องการเข้าถึง แต่มันหมายถึงการเชื่อมโยงกันซึ่งยังเป็นโอกาสที่ก่อให้เกิดรายได้กับคนรายได้น้อยไปพร้อมๆกัน ดังกรณีรถตู้ รถมอร์เตอร์ไซด์รับจ้าง การบริหารจัดการจึงไม่ควรจะคิดแต่การการสร้างโครงสร้างขนส่งมวลชนใหญ่ๆ แต่อาจจะต้องมองภาพรวมของการขนส่งที่มีแล้วจัดให้เชื่อมโยงกันเช่นระบบรถเมล์ และจัดรูปที่ดินและประสานกับการขนส่งท่ีไม่เป็นทางการต่างๆ

สุดท้ายผมอยากจะขอย้ำก็คือ การขนส่งมวลชนนั้นไม่ใช่เรื่องของเทคโนโลยี่อย่างเดียวครับ แต่มันเป็นเรื่องของการบริหารจัดการอำนาจว่าเราเห็นใคร ช่วยใคร และให้ใครไปก่อนใครนั่นแหละครับ …

---

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์มติชน ฉบับวันที่ 1 ตุลาคม 2556 ในชื่อ “คิดเรื่องระบบขนส่งมวลชน”