การประเมินโครงการลงทุนภาครัฐกับบทบาทของหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณที่เป็นอิสระ

ปี	2013-10-10

ดร. ภาวิน ศิริประภานุกูล และยศ วัชระคุปต์

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ Thai PBO

ในบทความ ‘ทัศนะวิจารณ์’ วันที่ 15 และ 19 สิงหาคม ที่ผ่านมา ดร.สมชัย จิตสุชน ได้กล่าวถึงความสำคัญ และบทบาทหน้าที่ตามหลักปฎิบัติที่ดีของหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ซึ่งในปัจจุบันได้มีกลุ่มนักวิชาการร่วมกันก่อตั้งขึ้นมาภายใต้ชื่อ Thai PBO และได้นำเสนอบทวิเคราะห์งบประมาณปี พ.ศ. 2557 ไปแล้ว ในฉบับวันที่ 29 สิงหาคม (โดย รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์) ที่ผ่านมา

นอกจากการวิเคราะห์งบประมาณในภาพรวมแล้ว บทบาทสำคัญอีกประการของหน่วยงานลักษณะ Thai PBO คือการประเมินโครงการลงทุนและ/หรือนโยบายที่สำคัญของภาครัฐเป็นการเฉพาะเจาะจง ทั้งนี้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐ มักถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปรายในวงกว้างในสังคมไทย โดยอาจมีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการที่โครงการลงทุนดังกล่าวมักก่อให้เกิดผลกระทบกับผู้คนในวงกว้าง ในขณะที่ต้นทุนทั้งหมดของโครงการลงทุนหลายๆ โครงการมักมีมูลค่าที่สูงมาก ซึ่งอาจก่อให้เกิดภาระทางการเงินให้กับหน่วยงานที่รับผิดชอบในอนาคต

ผู้คนหลากหลายฝ่ายจึงมักเรียกร้องให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) เป็นอย่างน้อย เพื่อเป็นข้อมูลเบื้องต้นต่อการตัดสินใจเดินหน้าโครงการดังกล่าว อย่างไรก็ตาม การศึกษาความเป็นไปได้ของหลายโครงการก่อให้เกิดคำถามถึงความน่าเชื่อถือของงาน

ตัวอย่างหนึ่งที่เราคิดว่าผู้คนส่วนใหญ่จะนึกถึง ได้แก่ โครงการแอร์พอร์ตลิงค์ (Airport Rail Link) ซึ่งดำเนินการโดยการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) โดยจากข้อมูลในรายงานความเสี่ยงประจำปี 2554 (ฉบับสมบูรณ์) ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง พบว่าด้วยการก่อสร้างที่ล่าช้าทำให้มูลค่าโครงการปรับตัวสูงขึ้นเป็น 33,689 ล้านบาท เพิ่มขึ้นราวร้อยละ 7 จากมูลค่าเริ่มต้นที่ 31,439 ล้านบาท

วงเงินลงทุนทั้งหมดได้มาจากการกู้ยืมของ รฟท.โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ค้ำประกัน โดยจากงานศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการโดย รฟท.เอง คาดการณ์ไว้ว่าจะสามารถสร้างรายได้จนทำให้การขาดทุนลดน้อยลงเรื่อยๆ จนกระทั่งปี 2557 โครงการแอร์พอร์ตลิงค์จะเริ่มมีกำไรจากการดำเนินการราว 467 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม จำนวนผู้ใช้บริการโครงการแอร์พอร์ตลิงค์ในปี 2554 ในความเป็นจริงนั้นอยู่ที่เพียง 19,473 คนต่อวัน ซึ่งต่ำกว่าประมาณการ (71,078 คนต่อวัน) ในสัดส่วนร้อยละ 70 ในขณะที่รายได้จากการจำหน่ายตั๋วโดยสารในปี 2554 อยู่ที่ราว 251 ล้านบาท ซึ่งอยู่ในระดับต่ำกว่าประมาณการ (1,064.9 ล้านบาท) ราวร้อยละ 76 โดยถึงแม้ว่าจะมีการให้เหตุผลถึงการไม่มีการสร้างเส้นทางเชื่อมต่อตามแผน แต่การศึกษาโครงการก็ควรที่จะคำนึงถึงกรณีที่เกิดขึ้นในความเป็นจริงนี้เอาไว้ด้วย

ตัวเลขประมาณการที่คลาดเคลื่อนเป็นอย่างมากได้สร้างคำถามต่อความสามารถในการชำระหนี้ของ รฟท. ซึ่งอาจก่อให้เกิดภาระการคลังให้กับรัฐบาล ในฐานะผู้ค้ำประกันเงินกู้ ในอนาคต โดยภาระทางการคลังนี้จะไม่ใช่แค่หนี้สินในส่วนของการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานและอุโมงค์เพียงเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงตัวเลขขาดทุนจากการดำเนินงานที่เกิดขึ้นมาอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งถึงปัจจุบัน

ประสบการณ์ในการจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารในต่างประเทศ ได้ชี้ให้เห็นว่าการจัดตั้งหน่วยงานลักษณะนี้ ซึ่งถึงแม้จะมีหน้าที่เพียงแค่วิเคราะห์ต้นทุนเป็นหลัก ไม่ได้ศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการทั้งหมด แต่ก็สามารถช่วยให้ข้อมูลเพิ่มเติมที่เป็นประโยชน์และเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินโครงการเป็นอย่างมากครับ

ยกตัวอย่างเช่น การวิเคราะห์ต้นทุนโครงการของหน่วยงาน PARLIAMENTARY BUDGET OFFICER ในประเทศแคนาดาได้มีส่วนช่วยท้วงติงและพัฒนาตัวเลขประมาณการความคุ้มค่าของการลงทุนขนาดใหญ่ของประเทศหลายโครงการ หรือกรณีหน่วยงาน BUREAU FOR ECONOMIC POLICY ANALYSIS (CPB) ของประเทศเนเธอร์แลนด์ ที่มีงานวิจัยพบว่าการทำหน้าที่ลักษณะนี้มีส่วนช่วยให้พรรคการเมืองในประเทศปรับลดสัดส่วนการนำโครงการที่เป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติมาใช้ในการหาเสียงเลือกตั้ง

ในประเทศสหรัฐอเมริกา หน่วยงาน CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE (CBO) ถือว่ามีบทบาทอย่างมากในการเสริมสร้างประสิทธิภาพของโครงการลงทุนภาครัฐต่างๆ ทั้งในทางตรงและทางอ้อม โดยบทวิเคราะห์ต้นทุนโครงการของ CBO ซึ่งมีระบบการให้คะแนนโครงการ มีส่วนช่วยเพิ่มข้อมูลในการตัดสินใจเดินหน้าโครงการลงทุนต่างๆ ในขณะที่ บทวิเคราะห์ดังกล่าวยังมีอิทธิพลให้เกิดการปรับปรุงข้อเสนอโครงการ ในลักษณะของการลดต้นทุนและเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินโครงการอีกด้วย

จากประสบการณ์ของหลายประเทศ การจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารได้มีส่วนช่วยให้ภาครัฐตัดสินใจดำเนินโครงการอย่างรอบคอบและรัดกุมยิ่งขึ้น โดยมีการรับฟัง (cross check) ผลการวิเคราะห์จากหน่วยงานอื่นๆ ด้วย อย่างไรก็ดี หน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณและการคลังที่เป็นอิสระยังมีบทบาทที่น่าสนใจอีกหลายประการที่น่าจะมีการนำมาเผยแพร่ โดยพวกเราจะขอนำเอาประสบการณ์เหล่านี้มากล่าวถึงต่อไปในโอกาสหน้าครับ