ระบบงบประมาณที่โปร่งใสและมีส่วนร่วม

ปี2013-11-07

พัชรี บำรุงธรรม

ระบบงบประมาณที่โปร่งใสจะทำให้ทราบถึงรายจ่ายที่จะผูกพันต่องบประมาณในอนาคต และสามารถตัดสินใจเกี่ยวกับการดำเนินโครงการต่างๆ ได้ตามลำดับความสำคัญ อันจะทำให้สามารถใช้งบประมาณรายจ่ายเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ระบบงบประมาณของไทยในปัจจุบันเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ ซึ่งสำนักงบประมาณถือเป็นหน่วยงานหลักของรัฐบาล ที่มีหน้าที่ในการจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน ให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศ เมื่อกล่าวถึงงบประมาณรายจ่ายประจำปี คนทั่วไปมักจะให้ความสนใจแต่เพียงว่าวงเงินงบประมาณทั้งสิ้นในปีนี้เป็นเท่าไร ไม่ได้ให้ความสนใจในรายละเอียดว่าวงเงินดังกล่าวจะคุ้มค่ากับการลงทุนหรือไม่

เนื่องจากวงเงินงบประมาณของประเทศเพิ่มสูงขึ้นทุกปี การป้องกันผู้เข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากวงเงินดังกล่าว จึงมีความจำเป็นเป็นอย่างยิ่ง ที่จะต้องเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของทุกส่วนราชการ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งสำนักงบประมาณ

อำนาจหน้าที่ของสำนักงบประมาณ กำหนดไว้ตามหมวดที่ 1 ของ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ โดยกำหนดขั้นตอน รูปแบบ และหลักเกณฑ์ของการอนุมัติการจ่ายตามวงเงินที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณประจำปี

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการพิจารณางบประมาณในปัจจุบัน ยังไม่มีกฎเกณฑ์มาตรฐานที่ชัดเจน อาศัยความรู้ความชำนาญของเจ้าหน้าที่วิเคราะห์งบประมาณเป็นสำคัญ โดยขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ฯ เพื่อความถูกต้องตามหลักวิชาการ และป้องกันการเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากเงินงบประมาณดังกล่าวได้ ดังนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่ฯ จะต้องมีความซื่อสัตย์สุจริต มีความเอาใจใส่ขยันขันแข็งต่อหน้าที่ ใช้ความรอบคอบในการวิเคราะห์โครงการต่างๆ แล้ว จึงควรสร้างมาตรฐานขึ้นมาเป็นเกราะป้องกันตนเอง เพื่อป้องกันการล้วงลูกจากฝ่ายต่างๆ

การสร้างมาตรฐานโดยการกำหนดให้หน่วยงานที่เสนอของบประมาณถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เดียวกัน โดยอาจเป็นในรูปแบบของระเบียบสำนักงบประมาณตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณว่าด้วยมาตรฐานการวิเคราะห์และประเมินรายจ่ายภาครัฐ ในการจัดส่งคำของบประมาณ เพื่อใช้ในการพิจารณาความเหมาะสม ประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของแผนรายจ่ายภาครัฐในระดับงานและโครงการต่างๆ เช่น การกำหนดให้แสดงรายจ่ายเป็นรายปีตลอดอายุโครงการในกรณีของการลงทุน ควบคู่กับผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับประเมินเป็นวงเงิน หรือการกำหนดให้ใช้อัตราส่วนลดที่มาตรฐานเป็นอัตราเดียวกัน ในการประเมินผลประโยชน์สุทธิของงานโครงการเป็นมูลค่าปัจจุบัน ทำให้เห็นชัดเจนเป็นข้อเปรียบเทียบระหว่างค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ที่พึงได้รับ และในการจัดลำดับความสำคัญในเชิงเศรษฐกิจของงานและโครงการ และเป็นมาตรฐานในการวัดระดับความคุ้มค่าของรายจ่าย ซึ่งจะมีผลให้แนวทางปฏิบัติที่โปร่งใสและชัดเจน เกี่ยวกับการพิจารณาวิเคราะห์ความคุ้มค่าของรายจ่ายภาครัฐ

ลำดับความสำคัญของโครงการก็มีความสำคัญในการพิจารณางบประมาณ เนื่องด้วยวงเงินงบประมาณที่มีอยู่จำกัด โครงการที่ได้รับการจัดสรรวงเงินงบประมาณแล้ว จะทำให้รัฐมีรายจ่ายผูกพันต่อปีงบประมาณในอนาคต แน่นอนว่าจำนวนโครงการที่ขอมามีจำนวนมากกว่าวงเงินที่ตั้งไว้ เมื่อจัดลำดับความสำคัญแล้ว ถ้าโครงการใดเป็นเรื่องที่มีลำดับความสำคัญน้อยกว่าโครงการอื่น ก็ขอให้หน่วยงานระงับหรือชะลอไว้ก่อน แต่ถ้าโครงการใดมีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการในปีงบประมาณนั้นๆ ก็สามารถทำได้ โดยมีเหตุผลประกอบการอนุมัติโครงการที่ชัดเจน แสดงให้เห็นถึงการพิจารณางบประมาณที่โปร่งใส และอำนวยต่อการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ในลักษณะ (rules-based) แทนการใช้ดุลยพินิจ ซึ่งมีระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการแสดงข้อมูลที่ชัดเจนสนับสนุน

ที่กล่าวมาข้างต้น พบว่า ในทางปฏิบัติจริง เกิดปัญหาเรื่องการจัดสรรงบประมาณทั้งในประเทศไทย และในหลายๆ ประเทศทั่วโลก เราเคยมีการนำแนวคิดเกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์ และมาตรฐานต่างๆ ในการพิจารณางบประมาณมาใช้ แต่ยังไม่เห็นเป็นรูปธรรมที่จะนำมาปฏิบัติอย่างจริงจัง หลายประเทศแก้ปัญหานี้ โดยการก่อตั้งหน่วยงานอิสระขึ้นมา เช่น ประเทศสหรัฐฯ ตั้งหน่วยงานชื่อ Congressional Budget Office (CBO) เพื่อเป็นหน่วยงานที่ให้ข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณและการคลัง แก่สมาชิกรัฐสภา เป็นการให้ข้อมูลในเรื่องที่สมาชิกรัฐสภาและประชาชนให้ความสนใจ โดยนำเสนอผลการวิเคราะห์ที่เป็นข้อเท็จจริงในลักษณะที่เป็นกลางไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด ไม่ชี้นำ ไม่โจมตีนโยบาย แต่เป็นเพียงการนำเสนอผลการวิเคราะห์ที่รอบด้านให้มากที่สุดและถูกต้องตามหลักวิชาการเท่านั้น ในประเทศสหรัฐฯ ถือว่าหน่วยงานนี้ประสบความสำเร็จในการดำเนินงาน แต่ก็มีอีกหลายประเทศที่ยังล้มลุกคลุกคลานอยู่

ประเทศไทยก็มีแนวคิดที่จะดำเนินการจัดตั้งหน่วยงานอิสระที่ปฏิบัติงานด้วยความโปร่งใส ในชื่อ Thai Parliamentary Budget Office หรือ Thai PBO ขึ้น เพื่อช่วยสนับสนุนการพิจารณางบประมาณของรัฐสภา โดย Thai PBO ช่วยตรวจสอบการจัดสรรงบประมาณของฝ่ายบริหาร อันเป็นวิธีหนึ่งในการสร้างความโปร่งใสและมีส่วนร่วมในการพิจารณางบประมาณ ผ่านการสนับสนุนและให้ข้อมูลด้านการประเมินการลงทุนภาครัฐ จัดทำรายงานและวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังของนโยบายรัฐบาลที่สำคัญ ให้กับรัฐสภาและประชาชน ทั้งนี้ รายงานที่จัดทำจะไม่มีการชี้นำใดๆ และนำรายงานที่ได้จัดทำแล้วเผยแพร่ในเว็บไซต์ของ Thai PBO ทุกฉบับ เพื่อให้ประชาชนที่สนใจเข้ามาศึกษาและตรวจสอบข้อมูลได้ตลอดเวลา

หมายเหตุ: บทความนี้เป็นชุดบทความ Thai PBO