ปัญหาคอร์รัปชั่นและพัฒนาการทางเศรษฐกิจในระยะยาว

ปี	2014-01-30

พรเทพ เบญญาอภิกุล

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ความสัมพันธ์เชิงสาเหตุของคอร์รัปชั่นต่อประเด็นการพัฒนาในระยะยาว เช่นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็นประเด็นที่แวดวงวิชาการเศรษฐศาสตร์สนใจศึกษามาอย่างต่อเนื่อง งานศึกษาจำนวนมากสร้างความเข้าใจที่ดีขึ้นเป็นลำดับ แต่นักเศรษฐศาสตร์ยังเผชิญความยากลำบากในการวัดขนาดและช่องทางการส่งผ่านผลกระทบจากคอร์รัปชั่นสู่การเจริญเติบโตระยะยาว ซึ่งมีสาเหตุหลักจากความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนระหว่างคอร์รัปชั่นกับปัจจัยทางเศรษฐกิจสังคมและโครงสร้างเชิงสถาบันต่าง ๆ รวมถึงความหลากหลายของพฤติกรรมการคอร์รัปชั่นที่มีผลกระทบต่างกัน ซึ่งอุปสรรคเหล่านี้แท้จริงแล้วคือส่วนหนึ่งของอุปสรรคด้านการออกแบบโครงสร้างสถาบันเพื่อแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นและส่งเสริมการเจริญเติบโตในระยะยาวที่ต้องการความเข้าใจในประเด็นดังกล่าวเป็นพื้นฐาน

การวัดผลของคอร์รัปชั่นต่อการเจริญเติบโตระยะยาวนั้นไม่ง่ายนัก เพราะความสัมพันธ์ดังกล่าวไม่ใช่ความสัมพันธ์ในทิศทางเดียว คอร์รัปชั่นไม่เพียงเป็นสาเหตุที่ส่งผ่านผลกระทบไปสู่การเจริญเติบโตผ่านช่องทาง เช่น การลงทุน และประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร เท่านั้น แต่ยังเป็น “ผลลัพธ์” ที่เป็นภาพสะท้อนของ ระบบกฏหมาย ระบบเศรษฐกิจ โครงสร้างสังคม และสถาบันทางการเมือง ซึ่งทิศทางของความสัมพันธ์ที่แตกต่างย่อมมีนัยยะต่อการแก้ปัญหาที่แตกต่างกันไปด้วย การต้านคอร์รัปชั่นเป็นเพียงด้านหนึ่งของการแก้ปัญหาเท่านั้น และถ้าคอร์รัปชั่นมิใช่เพียง “สาเหตุ” แต่เป็น “อาการ” ของปัญหาคุณภาพของสถาบันแล้ว การปราบคอร์รัปชั่นนั้นก็เป็นการแก้ปัญหาเพียงปลายเหตุ

กล่าวถึงคอร์รัปชั่นในฐานะสาเหตุ งานวิจัยหลายชิ้นชี้ว่าคอร์รัปชั่นซึ่งเป็นกิจกรรมส่งผ่านผลตอบแทนระหว่างผู้ให้และผู้รับสินบน โดยตัวของมันเองไม่ถือว่าเป็นต้นทุนต่อสังคม แต่ผลลบเกิดจากประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากรที่ถูกบิดเบือนในหลายช่องทางซึ่งมีผลต่อการเจริญเติบโต ตัวอย่างเช่นการลงทุนซึ่งคอร์รัปชั่นจะเพิ่มต้นทุนและลดผลตอบแทนการลงทุน คอร์รัปชั่นยังส่งผลต่อการตัดสินใจลงทุนในเทคโนโลยี โดยผู้ประกอบการที่คาดการณ์ว่าจะถูกเรียกเก็บสินบนจะตัดสินใจขยายขนาดการผลิตหรือลงทุนวิจัยและพัฒนาช้าลง บางรายจะย้ายเงินลงทุนบางส่วนไปสู่กิจกรรมนอกระบบ หรือลงทุนในเทคโนโลยีที่สามารถ “ถอนทุน” คืนได้ง่าย (high degree of reversibility) แต่เป็นการผลิตที่ขาดประสิทธิภาพ

ทรัพยากรเช่นโครงการลงทุนภาครัฐ จะถูกจัดสรรไปให้ผู้ที่สามารถหาช่องทางคอร์รัปชั่นได้ดีที่สุดซึ่งไม่จำเป็นว่าจะมีความสามารถในการสร้างประโยชน์จากทรัพยากรดังกล่าวได้ดีที่สุด คอร์รัปชั่นยังส่งผลต่อการจัดสรรทรัพยากรมนุษย์ โดยแรงงานที่มีความสามารถจะมีแรงจูงใจที่จะเข้าสู่ภาคเศรษฐกิจที่มีการคอร์รัปชั่นสูงเพราะมีโอกาสได้รับผลตอบแทนสูงขึ้นจากการคอร์รัปชั่น

อีกช่องทางสำคัญคือเสถียรภาพทางการเมือง ผลประโยชน์จากคอร์รัปชั่นจะกระจุกอยู่ในกลุ่มผู้มีอำนาจจัดสรรทรัพยากรในภาคธุรกิจและภาครัฐ ซึ่งส่งผลลบต่อความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งส่งผลต่อไปถึงการเจริญเติบโต

สำหรับคอร์รัปชั่นในฐานะ “ผลลัพธ์” หรือ “อาการ” ของปัญหาเชิงสถาบัน คอร์รัปชั่นเป็นผลมาจากคุณภาพของสถาบัน (เช่น ระบบกฏหมาย การมีธรรมาภิบาล การแข่งขันที่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจและการเมือง) ซึ่งถูกก่อรูปจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจหรือระดับการพัฒนา เช่น การเติบโตของทุนมนุษย์ การศึกษาที่ทั่วถึง และรายได้ อีกชั้นหนึ่ง สถาบันที่ดีต้องการระบบการศึกษา และทรัพยามนุษย์ที่มีคุณภาพในการทำหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ โดยความสัมพันธ์แบบผกผันที่ชัดเจนระหว่างรายได้และระดับการคอร์รัปชั่นในประเทศต่าง ๆ (ดูรูปประกอบ) แสดงหลักฐานสอดคล้องกับสมมติฐานนี้ อย่างไรก็ตามประเทศที่มีระดับรายได้ใกล้เคียงกันจะมีระดับการคอร์รัปชั่นกระจายแตกต่างกันพอสมควร ซึ่งแสดงให้เห็นว่าปัจจัยทางเศรษฐกิจ เช่น รายได้ เป็นเพียงส่วนหนึ่งของคำอธิบายเท่านั้น

สถาบันทางเศรษฐกิจและการเมืองมีผลต่อขนาดการคอร์รัปชั่นเช่นกัน ซึ่งขึ้นกับว่าโครงสร้างดังกล่าวมีการจำกัดการแข่งขันและลดค่าเช่าทางเศรษฐกิจและการเมืองมากเพียงใด ในด้านเศรษฐกิจมีหลักฐานที่ชัดเจนว่าระดับของการเปิดประเทศรับการแข่งขันจากภายนอก เช่น การลดข้อจำกัดการนำเข้า การลดข้อจำกัดการกำกับดูแลการเข้าสู่ตลาด จะมีระดับคอร์รัปชั่นที่ต่ำลง ในด้านการเมือง เสรีภาพในการนำเสนอข่าวสารจะช่วยเสริมความเข้มแข็งของระบบการตรวจสอบและถ่วงดุล

การต่อต้านคอร์รัปชั่นนั้นขึ้นอยู่กับระบบกฏหมาย ระบบการเงิน และกระบวนการยุติธรรม เพื่อสร้างความเข้มแข็งของระบบตรวจสอบและความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ แต่อุปสรรคที่สำคัญสำหรับประเทศกำลังพัฒนาคือ สถาบันที่สำคัญในการต่อต้านคอร์รัปชั่นเหล่านี้ค่อนข้างอ่อนแอและมีปัญหาคอร์รัปชั่นเสียเอง  อุปสรรคอีกประการหนึ่งคือการปรับปรุงระบบและโครงสร้างทางสถาบันนั้นต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมาก บางประเทศที่ประสบความสำเร็จในการต่อต้านคอร์รัปชั่นเช่น ฮ่องกงและสิงคโปร์ มีการตั้งองค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่นที่เป็นอิสระและมีอำนาจดำเนินการที่กว้างขวางครอบคลุม แต่ในอีกหลายประเทศองค์กรลักษณะนี้กลับถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดการกับคู่แข่งทางการเมือง แนวทางอื่น ๆ ในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นถูกนำมาใช้ในหลายประเทศ เช่น การลดการกำกับดูแลและขั้นตอนที่เป็นอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาด การส่งเสริมการแข่งขัน การเปิดเผยและเตรียมข้อมูลภาครัฐให้เข้าถึงได้ง่าย การเพิ่มผลตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในภาครัฐ รวมถึงการลดขนาดของภาครัฐลง ซึ่งความสำเร็จของมาตรการเหล่านี้ต่อการต่อต้านคอร์รัปชั่นยังไม่ชัดเจน งานศึกษาในประเด็นดังกล่าวยังคงมีอยู่อย่างจำกัด โดยแต่ละแนวทางอาจจะมีความเหมาะสมกับสถานการณ์ของแต่ละประเทศแตกต่างกัน

 

ความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ต่อประชากรและการคอร์รัปชั่น

 

หมายเหตุ: 1. รายได้ต่อประชากรในแกนตั้ง และดัชนีคอร์รัปชั่นในแกนนอน

 2. ดัชนีคอร์รัปชั่นใช้ข้อมูล Corruption Index จาก International Country Risk Guide (ค่ามากหมายถึงคอร์รัปชั่นมาก)

 

หมายเหตุ: เป็น “ชุดโครงการโมเดลใหม่ในการพัฒนาเศรษฐกิจไทย”

—
ตีพิมพ์ครั้งแรก: ในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 30 มกราคม 2557