ทีดีอาร์ไอแนะปิดช่องโหว่กฎหมาย เสนอ ‘ไทยพีบีโอ’ คุมการคลัง

ปี	2014-02-25

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดเสวนา “ทีดีอาร์ไอชวนคิด-ชวนคุยข้อเสนอปฎิรูปประเทศไทย” ครั้งที่ 3 เรื่อง “การสร้างวินัยการเงินและการคลัง” โดยมีวิทยากร นายอัมมาร สยามวาลา นายนิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ นายสมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่าง ทั่วถึงทีดีอาร์ไอ นายคณิศ แสงสุพรรณ สถาบัน วิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง และ นายสกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์ ซึ่งส่วนใหญ่เห็นตรงกันว่าถึงเวลา ต้องปฎิรูปกฎหมายเพื่อให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบการใช้งบประมาณ โดยเฉพาะงบประชานิยม

นายอัมมาร สยามวาลา กล่าวว่า นโยบายหรือโครงการประชานิยมต่างๆ ที่รัฐบาลชุดนี้ดำเนินการอยู่ เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการรวบอำนาจของฝ่ายบริหารให้เข้ามาเป็นของตัวเองมากขึ้น โดยไม่แยแสแม้แต่รัฐสภา ซึ่งโดยปกติก็มักจะเป็นพวกเดียวกันอยู่แล้ว ดังนั้นการจะถ่วงดุลอำนาจในส่วนนี้ก็ควรให้รัฐสภากลับเข้ามามีบทบาทและมีอำนาจอย่างชัดเจน

“โครงการต่างๆ โดยเฉพาะโครงการ รับจำนำข้าว เราจะเห็นว่าโครงการเหล่านี้ไม่ได้ผ่าน กระบวนการงบประมาณหรือความเห็นชอบจากรัฐสภาเลย ดังนั้นรัฐสภาไม่มีสิทธิปฎิเสธที่จะไม่จ่ายเงินในส่วนนี้ ทั้งๆ ที่รัฐสภามีไว้เพื่ออนุมัติงบประมาณก่อนที่รัฐบาลจะใช้เงินในส่วนนี้”นายอัมมารกล่าว

เขากล่าวด้วยว่า ดังนั้นแล้วหากต้องการให้รัฐสภากลับเข้ามามีบทบาทและมีอำนาจอย่างชัดเจน ก็ควรต้องมีการปฎิรูปแก้ไขข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น ในแง่ของวงเงินงบประมาณถือเป็นเรื่องที่โปร่งใส ต้องระบุไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน และถ้าเรื่องใดอยู่ในงบประมาณก็ต้องมีการตรวจสอบบัญชีที่ชัดเจนได้ด้วย

“หลักใหญ่สุดของโครงการนี้(รับจำนำข้าว) คือเป็นโครงการที่ไม่มีบัญชี คุณริอาจเป็นพ่อค้าข้าวรายใหญ่สุดในโลก มีอำนาจผูกขาดเหนืออำนาจ ตลาดโลก แต่ไม่ทำบัญชี นอกจากนี้สตง.(สำนัก งานตรวจเงินแผ่นดิน) ก็ไม่มีอำนาจไปตรวจสอบ บัญชีหรือตรวจสอบสต็อกข้าว ดังนั้นถ้าปล่อยไว้แบบนี้คงไม่ใช่เรื่องที่ดีแน่”

นายนิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า ข้อเสนอที่ทีดีอาร์ไอ อยากเห็นคือการแก้ไขกฎหมายงบประมาณให้สามารถตรวจสอบผ่านระบบรัฐสภาได้ ไม่ว่า จะเป็นงบประมาณแผ่นดินหรือเงินนอกงบประมาณ รวมทั้งต้องมีการรายงานข้อเท็จจริงต่างๆ ให้สาธารณชนได้รับทราบ ขณะเดียวกันต้องมีการ ประเมินผลของนโยบายที่ดำเนินการด้วยว่า มีข้อดีและข้อเสียอย่างไรบ้าง

“ปัญหาที่เกิดขึ้นในเวลานี้ คือ เราใช้เงินนอกงบประมาณ ซึ่งไม่ได้ผ่านการพิจารณาโดยรัฐสภา ซึ่งรัฐบาลไม่มีส่วนในการรับผิดชอบต่อระบบรัฐสภาเลย ดังนั้นข้อเสนอของทางเรา คือ ต่อไปการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ทางรัฐบาลมีสิทธิที่จะเสนอโครงการประชานิยมได้ แต่การเสนอต้องเสนอให้รัฐสภาพิจารณาด้วย เพราะในปัจจุบัน ไม่ได้มีการเสนอให้รัฐสภาพิจารณา ทำให้งบประมาณดูเหมือนว่ามีไม่จำกัด กู้เงินได้โดยไม่จำกัด จึงไปกระทบกระเทือนเบียดเงินในส่วนอื่นที่นำมาใช้พัฒนาประเทศ”นายนิพนธ์กล่าว

เขากล่าวด้วยว่า หากกระบวนการจัดทำงบประมาณมีการเสนอให้รัฐสภาได้พิจารณาด้วยแล้ว จะทำให้รัฐบาลหรือผู้จัดทำเริ่มเห็นว่า งบประมาณมีจำกัด ดังนั้นในการดำเนินนโยบายเพื่อหาเสียงก็ควรเลือกโครงการที่สร้างประโยชน์ให้กับประชาชนมากที่สุด

นายสมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า ภาคการคลังไทยยังมีปัญหาเชิงโครงสร้าง โดยโครงสร้างไม่รองรับอนาคต เช่น โครงสร้างรายได้ ที่ฐานภาษีไม่เหมาะสม เป็นต้น ขณะเดียวกัน ระบบการคลังไม่โปร่งใส มีการเปิดเผยที่ไม่เพียงพอ และแนวโน้มการคลังขาดดุลจากการเลือกตั้ง เพราะทุกครั้งที่ใกล้จะมีการเลือกตั้ง รัฐบาลมักดำเนินนโยบายการคลังที่เป็นลักษณะสนับสนุนเพื่อให้ประชาชนเลือกกลับเข้ามาอีกครั้ง รวมทั้งรัฐสภาไม่เข้มแข็ง ในการตรวจสอบการใช้งบประมาณ

“ความไม่โปรงใสทางการคลังของไทย เช่น มีการ เปิดเผยข้อมูลไม่ครบถ้วน โดยเฉพาะเงินนอกงบประมาณ ขาดการประเมินความเสี่ยงการคลังจากภาระการคลังปลายเปิด อย่างครบถ้วนและเหมาะสม มีการตั้งงบประมาณแบบยืดหยุ่นให้กับฝ่ายบริหารมากไป รวมทั้งมีการซ่อนเร้นภาระการคลัง ผ่านธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ หรือ ภาคเอกชน ในรูปของการจัดตั้ง SPV เป็นต้น”นายสมชัยกล่าว

สำหรับข้อเสนอในการปฎิรูปการเงินการคลังอย่างเป็นรูปธรรมนั้น นายสมชัย กล่าวว่า ควรมีการออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) จัดตั้งสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ภายในปี 2557 เพื่อเป็นหน่วยงานซึ่งทำหน้าที่วิเคราะห์ด้าน การคลังที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร โดยการแต่งตั้งผู้บริหารที่มาดูแลหน่วยงานนี้ต้องไม่ขึ้น กับฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล

เขากล่าวด้วยว่า หน่วยงานหนี้จะทำหน้าที่วิเคราะห์ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาค ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวม ต้นทุนการคลังของมาตรการที่สำคัญ รวมทั้งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของมาตรการที่สำคัญ

นอกจากนี้หน่วยงานดังกล่าว ควรเป็นกลาง ทางการเมือง ไม่ฝักใฝ่พรรคการเมืองใดๆ ตลอดจนต้องมีบุคลากรและได้รับงบประมาณที่เพียงพอ รวมทั้งมีอำนาจตามกฎหมายในการเข้าถึงข้อมูลการคลังทุกประเภท

ส่วนข้อเสนอการปฎิรูปการเงินการคลังที่นอกเหนือจากการจัดตั้ง Thai PBO นั้น นายสมชัย เสนอว่า ควรเร่งรัดและปรับปรุง การออกพรบ.การเงินการคลังของรัฐ ตลอดจนปรับปรุงการเปิดเผยข้อมูลการคลังต่อสาธารณะ ให้รายงานฐานะการคลังเป็นประจำ ที่รวมเงินในงบประมาณและนอกงบประมาณ รวมทั้งรายงานฐานะของหน่วยงานรัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายเงินรัฐ ตลอดจนการคลังส่วนท้องถิ่น

ด้านนายนิตินัย ศิริสมรรถการ สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง กล่าวว่า การกู้ยืมเงินของรัฐบาลนั้น ในความเห็นส่วนตัวแล้วสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีไม่สำคัญเท่ากับว่า เงินที่กู้มานำไปใช้ทำอะไร หากนำไปใช้เพื่อการลงทุนแล้ว ต่อให้สัดส่วนหนี้จะสูงขึ้นบ้างก็ไม่ใช่ปัญหา ซึ่งในต่างประเทศจะมีกฎอยู่ข้อหนึ่งเรียกกว่า “กฎทอง” หรือ Golden rule โดยเขียนไว้ว่า การกู้ยืมเงินของรัฐบาลต้องไม่ใช่การกู้ยืมเพื่อนำไปบริโภค แต่ควรต้องนำไปใช้ในการลงทุน ซึ่งประเทศไทยเองก็ควรนำกฎนี้มาบังคับใช้ด้วย

“กฎ Golden rule ที่ใช้กันในประเทศสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น หรือแม้แต่ประเทศเพื่อนบ้านไทยอย่างลาว ก็นำมาใช้ คือ บังคับให้รัฐบาลเวลากู้ยืมเงินต้องไม่ใช่การกู้ยืมเพื่อไปบริโภคหรือไปใช้อย่างอื่นที่ไม่ใช่การลงทุน เพราะการกู้เพื่อไปบริโภคจะทำให้เรามีเงินเหลือเพื่อไปใช้ลงทุนน้อยลง”

เขากล่าวว่า ในส่วนของประเทศไทยนั้น มีการดำเนินนโยบายประชานิยมมา 10 กว่าปีแล้ว เริ่มตั้งแต่ปี 2545 ซึ่งเป็นเรื่องที่กัดกร่อนรากฐานของประเทศอย่างมาก เพราะทำให้เงินงบประมาณที่เหลือไปใช้พัฒนาประเทศมีน้อยลง โดยจะเห็นว่าในปี 2548 เงินงบประมาณที่เหลือจากงบ รายจ่ายประจำที่นำไปใช้พัฒนาประเทศมีอยู่ที่ 38% เมื่อผ่านไป 5 ปี หรือในปี 2553 สัดส่วนเงินตรงนี้ปรับลดลงเหลือเพียง 11% เท่านั้น จึงไม่แปลกใจที่การตั้งเงินงบประมาณในปี 2552-2555 จะชนเพดาน การกู้ยืมสูงสุดที่รัฐบาลจะทำได้มาโดยตลอด

“ตรงนี้คือภาวะที่เกิดจากการหมักหมมของประชานิยม ทำให้เพดานมันเต็ม เป็นที่มาที่ทำให้มีการใช้เงินนอกงบประมาณ จึงไม่แปลกที่ตั้งแต่ปี 2553-2556 มีการกู้มากกว่าการลงทุน โดยปี 2552 มีการกู้มากกว่าการลงทุน 1.1 หมื่นล้านบาท ปี 2553 กู้มากกว่าลงทุน 1.3 แสนล้านบาท และในปี 2554 กู้มากกว่าการลงทุน 4.9 หมื่นล้านบาท”นายนิตินัยกล่าว

นายสกนธ์ วรัญญูวัฒนา อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า เห็นด้วยกับข้อเสนอการปฎิรูปเพื่อควบคุมวินัยการคลัง ซึ่งการปฎิรูปควรต้องปฎิรูป ภาครัฐทั้งหมด เพราะโครงสร้างงบประมาณในปัจจุบันเป็นลักษณะขนมชั้น ไม่มีกลไกการกำกับดูแลและประเมินผลเลย ดังนั้นจึงอยากเห็นความชัดเจนในส่วนนี้

“วันนี้งบประมาณของไทยเปลี่ยนไปเยอะมาก มีงบในหลายระดับทั้งงบจังหวัด งบอำเภอ หรือแม้แต่ เงินในส่วนของกองทุนหมู่บ้าน เป็นลักษณะเหมือนขนมชั้น ซึ่งปัจจุบันยังไม่กลไกการกำกับหรือการประเมินความสำเร็จเลย”นายสกนธ์กล่าว