นโยบายการคลังกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ

ปี2013-02-13

ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ภาครัฐถือได้ว่ามีบทบาทอย่างมากต่อพัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศ ดังจะเห็นได้จากประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ซึ่งภาครัฐทำหน้าที่ในการกำหนดและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ จัดหาสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ให้บริการสาธารณะเพื่อสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้คน รวมไปถึงกำหนดและรักษากฏหมายเพื่อให้ผู้คนอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข

ในหลายครั้ง ภาครัฐในหลายประเทศก็กลับกลายเป็นต้นตอของปัญหาทางเศรษฐกิจเสียเอง โดยตัวอย่างล่าสุดอยู่ที่ประเทศในแถบทวีปยุโรป ซึ่งภาครัฐของประเทศมีการใช้จ่ายเพื่อให้สวัสดิการกับผู้คนและข้าราชการในประเทศในระดับสูงเกินไป จนก่อให้เกิดสภาวะหนี้สินล้นพ้นตัวและนำมาซึ่งสภาวะวิกฤติเศรษฐกิจของประเทศในท้ายที่สุด

บทบาทของภาครัฐกับพัฒนาการทางเศรษฐกิจจึงได้รับความสนใจจากนักวิชาการอย่างกว้างขวาง โดยแนวทางหนึ่งที่งานศึกษาจำนวนมากให้ความสนใจอยู่ในประเด็นของการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลกับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

นโยบายการคลังนั้น หลักๆ แล้วจะเกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายและการจัดเก็บภาษีของรัฐบาล โดยประเด็นในอดีตจะให้ความสำคัญกับขนาดของรัฐบาลเป็นหลัก เนื่องจากในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์นั้น การทำหน้าที่ของรัฐบาลมักก่อให้เกิดความบิดเบือนซึ่งส่งผลให้เกิดความสูญเสียในแง่ของประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ดังนั้นรัฐบาลควรจำกัดบทบาทตนเองให้ทำหน้าที่เท่าที่จำเป็นเพียงเท่านั้น นั่นคือรัฐบาลควรมีขนาดที่จำกัดเมื่อเทียบกับระดับ GDP ของประเทศ

อย่างไรก็ตาม ประเด็นในระยะหลังได้ปรับเปลี่ยนไป โดยมีคำกล่าวว่าขนาดของรัฐบาลอาจมีความสำคัญน้อยกว่าพฤติกรรมการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเอง นั่นคือ รัฐบาลขนาดใหญ่ในบางประเทศกลับสามารถสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจให้กับประเทศได้ โดยรัฐบาลดังกล่าวมุ่งเน้นไปที่การเสริมสร้างศักยภาพระยะยาวให้กับประเทศและมีการดำเนินนโยบายอย่างมีวินัย

แนวคิดของงานศึกษาในกลุ่มนี้จะมุ่งเน้นไปที่การเติบโตทางเศรษฐกิจศักยภาพ (potential growth) ของประเทศ ซึ่งเกี่ยวข้องกับการพัฒนาด้านอุปทานมากกว่าด้านอุปสงค์ นั่นคือ ประเทศจะมีการพัฒนาทางศักยภาพถ้าหากภาคการผลิตในประเทศเก่งขึ้น มีความสามารถในการผลิตมากขึ้น ซึ่งแน่นอนว่าการจะทำให้ภาคการผลิตเก่งขึ้นได้จำเป็นจะต้องทำให้ปัจจัยการผลิตรูปแบบต่างๆ อาทิ ทุนทางกายภาพ แรงงาน และเทคโนโลยีในการผลิต พัฒนาขึ้นทั้งในแง่ปริมาณและคุณภาพ

รายจ่ายของรัฐบาลถูกจัดแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่ รายจ่ายที่ไม่เพิ่มประสิทธิภาพให้กับภาคการผลิตในประเทศ ซึ่งจะเกี่ยวโยงกับรายจ่ายเพื่อสนับสนุนการบริโภคของผู้คน ซึ่งจะหมดไปในแต่ละปีและไม่มีผลประโยชน์หลงเหลืออยู่ในระยะยาว และ รายจ่ายที่เพิ่มประสิทธิภาพให้กับภาคการผลิตของประเทศ ซึ่งจะเกี่ยวโยงกับรายจ่ายเพื่อการพัฒนาปัจจัยการผลิตต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรมนุษย์และระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานของประเทศ

ในกรณีที่ประเทศต่างๆอยู่ในสภาวะปกติเป็นเวลายาวนาน ประเทศจะมีอัตราการเติบโตตามศักยภาพ ซึ่งถ้าหากรัฐบาลของประเทศหนึ่งใช้จ่ายกับรายจ่ายที่ไม่ส่งเสริมประสิทธิภาพของภาคการผลิตในสัดส่วนที่สูงอย่างต่อเนื่องยาวนาน ก็จะส่งผลให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศอยู่ในระดับต่ำกว่าประเทศอื่นๆได้

นอกจากนั้นแล้ว งานศึกษาในกลุ่มนี้ยังได้เชื่อมโยงองค์ประกอบด้านรายจ่ายเข้ากับตัวชี้วัดวินัยทางการคลังของรัฐบาลเพิ่มเติมด้วย โดยตัวชี้วัดวินัยการคลังหลักๆจะมีอยู่ด้วยกัน 2 ตัวชี้วัด ได้แก่ ระดับหนี้สาธารณะของประเทศ และการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาล (รายจ่ายรัฐบาลสูงกว่ารายได้ของรัฐบาลในแต่ละปี)

ถ้าหากรัฐบาลไม่รักษาวินัยทางการคลัง จะก่อให้เกิดความกังวลถึงสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต รวมไปถึงการคาดหมายว่ารัฐบาลจะต้องปรับขึ้นการจัดเก็บภาษีและปรับลดการใช้จ่ายในที่สุดเพื่อให้งบประมาณกลับมาสู่สมดุลและหนี้สาธารณะของประเทศปรับลดลง ความกังวลดังกล่าวจะก่อให้เกิดการปรับลดการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนในที่สุด

ยิ่งถ้าหากรัฐบาลขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องโดยที่ใช้จ่ายในแต่ละปีไปกับรายจ่ายที่ไม่เพิ่มประสิทธิภาพให้กับภาคการผลิตในประเทศด้วยแล้ว ก็จะยิ่งส่งผลให้อัตราการเติบโตตามศักยภาพปรับตัวลดต่ำลงไปอีก งานศึกษาเชิงประจักษ์ในต่างประเทศชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ลักษณะนี้อย่างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นงานที่ศึกษากลุ่มประเทศทั้งหมดหรืองานที่ศึกษาเฉพาะเจาะจงไปที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศด้อยพัฒนาก็ตาม

ในกรณีของประเทศไทยนั้น อาจกล่าวได้ว่ายังคงมีหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่พอรับได้ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยมีการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องยาวนานกว่า 15 ปี โดยมีปี 2548 เพียงปีเดียวเท่านั้นที่รัฐบาลมีการเกินดุลอยู่เล็กน้อย ซึ่งการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องได้ส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศเติบโตมาอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนั้น รัฐบาลไทยในยุคหลังกลับให้ความสำคัญกับโครงการยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนในระยะสั้นด้วยน้ำหนักที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ เช่น โครงการแจกเช็คช่วยชาติ โครงการรถยนต์คันแรก บ้านหลังแรก เบี้ยยังชีพคนชรา โครงการธงฟ้า โครงการจำนำข้าว โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอื่นๆ การพยุงราคาน้ำมันเชื้อเพลิง เป็นต้น ในขณะที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาศักยภาพของทรัพยากรมนุษย์กลับมีน้ำหนักความสำคัญรองลงมา

ถ้าหากว่าแนวโน้มนี้ยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง อนาคตของประเทศไทยก็น่ากังวลเป็นอย่างยิ่ง ในตอนหน้า รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ หนึ่งในทีมงาน Thai PBO จะมานำเสนอแนวคิดบางประการซึ่งอาจช่วยจัดการกับแนวโน้มที่กำลังเกิดขึ้นกับภาพทางการคลังของประเทศไทยดังกล่าว

หมายเหตุ: ชุดโครงการ ThaiPBO


ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2557