ปฎิรูปการคอร์รัปชั่น ต้องเริ่มที่ผู้นำ ทำได้ตลอดเวลา

ปี	2014-02-27

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในการเสวนา “ทีดีอาร์ไอชวนคิด-ชวนคุยข้อเสนอปฎิรูปประเทศไทย” ครั้งที่ 1 หัวข้อ “การคอร์รัปชั่น และการผูกขาดทางเศรษฐกิจ” ซึ่งทีดีอาร์ไอจัดขึ้นเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา  โดยมี ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นหนึ่งในผู้มาร่วมคิด-ร่วมคุย  ได้ให้ข้อมูลจากผลการศึกษา ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะอันเป็นประโยชน์ต่อการปฎิรูปการคอร์รัปชั่น โดยมีสาระสังเขปดังนี้

ศ.ดร.ผาสุกกล่าวว่า  คอร์รัปชั่นเป็นปัญหาที่มีในทุกประเทศในโลก  แต่ความแตกต่างของการคอร์รัปชั่นในประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนาอย่างเราก็คือว่า  การมีกระบวนการที่จะเอาผิดกับผู้ที่กระทำความผิดได้อย่างรวดเร็ว ทันใจ  กระบวนการที่ว่านั้นคือ ระบบกระบวนการศาลและกระบวนการที่จะเอาผิดกับผู้ทำผิดคอร์รัปชั่นไม่ว่าจะนักการเมือง ข้าราชการ เกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว  เป็นหลักนิติธรรมหรือ Rule of Law ที่เชื่อถือได้ เป็นระบบความยุติธรรมที่ใช้ได้กับทุกคน ปัญหาคอร์รัปชั่นที่สะสมในประเทศไทยส่วนหนึ่งเป็นเพราะกระบวนการยุติธรรมยังมีปัญหา

กรณีของไทยคล้ายกับเกาหลี คือปัญหาคอร์รัปชั่นในระดับคนธรรมดาทั่วไป ซึ่งจากการสำรวจที่เคยทำเกี่ยวกับการไปติดต่อหน่วยงานต่าง ๆ พบว่า ในช่วง 10-15 ปีที่ผ่านมามีบริการที่ดีขึ้นมาก  มีปัญหาเฉพาะบางจุด ในองค์กรภาครัฐที่มีธุรกรรมทางการเงินเป็นจำนวนมาก ๆ  เช่น กรมที่ดิน กรมสรรพากร  กรมศุลกากร บางส่วนของตำรวจ และบางส่วนในกระบวนการยุติธรรมด้วย

นอกจากนี่ผลสำรวจประชากรกลุ่มตัวอย่าง 4,000 ครัวเรือน โดยไม่ถามชื่อแต่ถามถึงประสบการณ์ขึ้นโรงขึ้นศาล พบว่า 1 ใน 3 ของผู้ที่ตอบว่าเคยมีประสบการณ์ ตอบว่าได้จ่ายเงินเพื่อจะทำให้คดีเป็นไปตามที่ต้องการ  และเมื่อถามว่าเมื่อจ่ายไปแล้วได้ผลตามที่ต้องการหรือไม่  มากกว่าครึ่งตอบว่าได้   ผลสำรวจนี้ทำให้เห็นว่ากระบวนการยุติธรรมของเรายังมีบางส่วนที่ยังมีปัญหาอยู่แต่ไม่ใช่ทั้งหมด  เรื่องใหญ่อีกเรื่องคือปัญหาการให้สินบน โดยเฉพาะในโครงการขนาดใหญ่ ที่มีความเกี่ยวพันระหว่างนักการเมือง นักธุรกิจ และข้าราชการ  และมักกระจุกตัวอยู่ในบางกระทรวงที่เป็นกระทรวงเกรดเอ เช่น กระทรวงคมนาคม  กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์  กระทรวงศึกษาธิการ เป็นต้น

ปัญหาคอร์รัปชั่นที่โยงนักการเมืองและนักธุรกิจ เป็นปัญหาใหญ่ของแทบทุกประเทศในโลก โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งเกี่ยวโยงกับขบวนการสะสมทุนของนักธุรกิจและนักการเมือง เพราะนักการเมืองในประเทศกำลังพัฒนามักจะเป็นนักลงทุนด้วย  หรือตัวเองไม่ลงทุน แต่ครอบครัวลงทุน  และในภาวะที่เศรษฐกิจกำลังซบเซาทั่วโลกขณะนี้  มีการแข่งขันกันสูงมาก โดยเฉพาะในด้านการก่อสร้าง โครงการขนาดใหญ่มีน้อยลง งบประมาณของรัฐมีน้อยลง ทำให้มีการเสนอสินบนให้กับผู้รับผิดชอบกระบวนการอนุญาตต่าง ๆ เรียกว่าเป็นขบวนการหารายได้จากคอร์รัปชั่นในประเทศกำลังพัฒนา  จึงเป็นเรื่องยากมากที่จะแก้ เพราะแรงจูงใจประโยชน์ที่จะได้นั้นมหาศาลมาก ดังนั้นข้อเสนอคือ ต้องทำให้ต้นทุนของการแสวงหาค่าเช่าจากคอร์รัปชั่นสูงขึ้น

ยกตัวอย่างการแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นในประเทศสิงคโปร์ ซึ่งเมื่อ 40-50 ปีที่แล้ว สิงค์โปในสมัยประธานาธิบดีลีกวนยู ไม่แตกต่างจากไทยเท่าไหร่ เป็นประเทศกำลังพัฒนาที่ยากจน มีระบบให้สินบน  มีระบบแก๊ง  อะไรต่าง ๆ มากมาย แต่ว่าภายในชั่วอายุคนรุ่นเดียวสามารถที่จะสร้างวัฒนธรรมองค์กรที่มีความโปร่งใส และลดการติดสินบนได้อย่างมาก ปัจจุบันในแง่ความโปร่งใสสิงค์โปอยู่ในอันดับ 5 ของโลก เป็นอันดับ 1 ของเอเชีย  สิ่งหนึ่งที่นายกรัฐมนตรีสิงคโปร์ทำคือ ไม่ยอมช่วยเพื่อนฝูงที่เป็นรัฐมนตรีเลยเมื่อเกิดกรณีปัญหาคอร์รัปชั่นขึ้น และในชีวิตอดีตนายกรัฐมนตรีลีกวนยู มีรัฐมนตรี 4 คนที่ถูกข้อหาคอร์รัปชั่น ถูกลงโทษติดคุกและถูกยึดทรัพย์สินด้วย   มีคนหนึ่งพยายามจะขอความช่วยเหลือจากลีกวนยูแต่ว่าไม่สำเร็จและในที่สุดก็ฆ่าตัวตายก่อนที่จะถูกศาลจะตัดสิน         สิ่งที่เกิดขึ้นในสิงคโปร์คือ ได้สร้างวัฒนธรรมองค์กรที่เน้นความซื่อตรงและความโปร่งใสขึ้นได้  นั่นคือการที่ผู้เป็นใหญ่ในแผ่นดินที่ไม่ช่วยพรรคพวกซึ่งถือว่าสำคัญมาก

สำหรับประเทศไทยขณะนี้เราเห็นพ้องกันว่ามีเรื่องอีกมากที่ต้องทำในการปฎิรูปโดยเฉพาะเรื่องคอร์รัปชั่น แต่จากประสบการณ์ศึกษาเรื่องคอร์รัปชั่นมาตั้งแต่ปี 2535 หลังรัฐประหารปี 2534 ซึ่งสิ่งที่จุดประกายให้ออกมาทำเรื่องนี้เพื่อจะตอบคำถามว่าระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง กับรัฐบาลที่มาจากการแต่งตั้งใครจะคอร์รัปชั่นมากกว่ากัน แล้วมีโอกาสแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นในระบบรัฐบาลแบบใดได้ดีกว่ากัน เพราะเงื่อนไขของการรัฐประหารก็เน้นเรื่องการแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชั่นเช่นกัน  จากการศึกษาซึ่งได้ย้อนหลังกลับไปดูประสบการณ์ของรัฐบาลในยุคต่าง ๆ ตั้งแต่สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์  มาจนถึงสมัยรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ  ได้ข้อมูลในระดับหนึ่งว่าถ้าคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของจีดีพีจำนวนเงินที่เกี่ยวโยงกับคอร์รัปชั่นที่นักการเมืองได้ไป ในสมัยของจอมพลสฤษดิ์นั้นสูงสุด  ในสมัยชาติชาติน้อยกว่าสมัยจอมพลสฤษดิ์ แต่เราจะมีความรู้เกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นในสมัยชาติชายมากกว่าสมัยจอมพลสฤษดิ์มาก เพราะว่าสมัยชาติชายเป็นระบบประชาธิปไตยที่สื่อมีอิสระเสรีและเป็นตัวช่วยในการรณรงค์สืบค้นข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชั่นได้มากกว่าสมัยจอมพลสฤษดิ์ ซึ่งไม่มีใครรู้เลยโดยเฉพาะในกลุ่มประชาชนทั่ว ๆ ไป

อีกสิ่งหนี่งที่ได้จากการศึกษา จากการได้ไปคุยกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและคนหลายกลุ่มเกี่ยวกับเรื่องการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐแตกต่างกันหรือไม่ระหว่างเผด็จการแต่งตั้งตัวเองขึ้นมากับสมัยประชาธิปไตย  ได้ข้อมูลจากผู้อำนวยการสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ท่านหนึ่งว่า ในสมัยประชาธิปไตยยังสามารถไปตรวจสอบหน่วยงานสำคัญ ๆ รวมทั้งฝ่ายทหารได้ด้วย แต่ในสมัยเผด็จการไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบภาคการเงินของกองทัพได้เลยเพราะติดเงื่อนไขเหตุผลเรื่องความมั่นคงอยู่ตลอดเวลา  ทำให้ได้ข้อสรุปว่า ในระบบประชาธิปไตยเปิดโอกาสให้กระบวนการแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นได้ ผ่านกระบวนการยุติธรรม ผ่านการทำงานของสื่อ ผ่านการทำงานขององค์กรภาคประชาชน แต่ในภาวะที่เป็นรัฐบาลที่มาจากการแต่งตั้งไม่ว่าจะด้วยวิธีการใด จะมีปัญหาเรื่องของการปกปิดข้อมูลมากกว่าแน่นอน

ตอนนี้ต้องทำความเข้าใจว่าเวลาพูดถึงเรื่องปฏิรูปต้องนึกถึงระบบด้วย การนึกถึงแค่ว่าจะเอาคนดีเข้ามานั้นไม่ได้ผลแน่นอน หากระบบเป็นระบบที่ปกปิด กระบวนการปฏิรูปโดยเฉพาะในเรื่องคอร์รัปชั่นจะประสบความสำเร็จในกรอบของรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยเท่านั้น  และต้องเป็นระบบประชาธิปไตยต่อเนื่องไม่ใช่ติดขัดอยู่เรื่อย ๆ ด้วยการถูกรัฐประหารเป็นระยะ ๆ

สำหรับการดำเนินกระบวนการเอาผิดกับนักการเมืองและบุคคลสำคัญในเรื่องปัญหาคอร์รัปชั่น  จากที่เคยศึกษาพบว่า ดำเนินไปได้ดีมากในช่วงหลังปี พ.ศ. 2540 ที่มีรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ซึ่งมีมาตราต่าง ๆ ที่เอาผิดกับนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงในภาครัฐได้  มีสถาบันต่าง ๆ เช่น องค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่น มี ป.ป.ช.ที่มีเขี้ยวเล็บมากขึ้น มีศาลพิเศษที่จะมาดำเนินคดีกับนายกรัฐมนตรี แต่เมื่อเกิดการรัฐประหารปี 2549 ทำให้กระบวนการทั้งหมดหยุดชะงัก และมีการถอยหลังเข้าคลอง  มีความวุ่นวายเกิดขึ้นมากมายหลังจากนั้น

ศ.ดร.ผาสุก ย้ำว่า กระบวนการยุติธรรมที่มีปัญหา ทำให้ไม่สามารถแก้ไขเรื่องของคอร์รัปชั่นได้  และการปฏิวัติหรือการแต่งตั้งอะไรขึ้นมาแต่ละครั้ง เป็นช่องว่างที่ทำให้มีการเปลี่ยนกฎหมายต่าง ๆ เป็นลักษณะถอยหลังเข้าคลอง  ดังนั้นคงมองเห็นแล้วว่าข้อเสนอที่จะให้รัฐบาลที่มาจากการแต่งตั้งด้วยวิธีการใดก็ตาม โดยไม่อิงรัฐธรรมนูญ จะนำไปสู่ช่องว่างทางอำนาจ ซึ่งจะทำให้มีการแก้ไขกฎหมายอีกหลาย ๆ เรื่องที่จะไม่เป็นประโยชน์กับประชาชน และจะทำให้เราไม่สามารถแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นได้ เพราะปรากฏการณ์หลังปี 2549 ได้แสดงบทเรียนอันนั้นให้แก่เรา

กระบวนการปฏิรูปนั้นเกิดขึ้นได้เสมอ โดยการสร้างวัฒนธรรมความซื่อตรงหรือความโปร่งใสโดยผู้เป็นใหญ่ในแผ่นดินคือนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่จะปฏิบัติอะไรออกมาก็เป็นเรื่องที่สามารถทำได้ตลอดเวลา.