ปฏิรูประบบยุติธรรมไทย ลดนักโทษล้นคุก

ปี	2014-02-10

สกู๊ปหน้า 1

“ระบบยุติธรรมทางอาญา”…ของไทยเป็นระบบราชการที่มีขนาดใหญ่และใช้ทรัพยากรมาก

เมื่อวัดจากงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ ระบบที่ประกอบไปด้วย …ตำรวจ อัยการ ศาล ราชทัณฑ์ ใช้งบฯสูงถึง 81,585 ล้านบาทในปี 2550 หรือคิดเป็นร้อยละ 5.2 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศ

ขณะที่มีสัดส่วนจำนวนบุคลากรในระบบยุติธรรมทางอาญา 397 คนต่อประชากร 1 แสนคน โดยในปี 2548 ไทยมีตำรวจ 221,215คน …บุคลากรด้านศาลยุติธรรม 13,594 คน ซึ่งแยกย่อยออกเป็นผู้พิพากษา 3,594 คน และข้าราชการธุรการ 10,000 คน…บุคลากรด้านอัยการ4,539คน แยกย่อยเป็นอัยการ 2,670 คน ข้าราชการธุรการ 1,869 คนและเจ้าหน้าที่ด้านราชทัณฑ์ 10,978 คน

อย่างไรก็ตาม ระบบที่มีขนาดใหญ่และใช้งบประมาณจำนวนมาก กลับไม่สามารถรองรับคดีความทั้งหมดได้ จนทำให้เกิดปัญหาคดีล้นศาลและผู้ต้องขังล้นเรือนจำ

ในปี 2549 มีคดีอาญาค้างอยู่ในทั้ง 3 ศาลรวม 116,075 คดี ขณะที่ในปี 2550 มีนักโทษอยู่ในเรือนจำ 165,316 คน ซึ่งเกินความสามารถในการรองรับของเรือนจำ กระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยจึงมีปัญหาด้านประสิทธิภาพ ซึ่งทำให้เป็นเรื่องยากสำหรับการที่ระบบยุติธรรมจะสามารถสร้างความเป็นธรรมได้อย่างแท้จริง ดังคำกล่าวที่ว่า…“ความล่าช้าของกระบวนการยุติธรรม ก็คือความอยุติธรรม”

งานวิจัยเรื่อง “นิติเศรษฐศาสตร์ของระบบยุติธรรมทางอาญาของไทย” โดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ประกอบด้วยคณะผู้วิจัย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, ว่าที่ร้อยตรี ทรงพล สงวนจิตร, นายอิสร์กุล อุณหเกตุ, นายธราธร รัตนนฤมิตศร, นายสุนทร ตันมันทอง และนายปวริศร เลิศธรรมเทวี จึงมุ่งศึกษาประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา

โดยใช้แนวคิดของวิชา “การวิเคราะห์กฎหมายด้วยเศรษฐศาสตร์” หรือ “นิติเศรษฐศาสตร์” โดยแนวคิดนี้จะสมมติว่า มนุษย์มีเหตุผลในการเลือกดำเนินการในสิ่งที่เป็นประโยชน์แก่ตนมากที่สุด

เช่น ผู้เสียหายจะฟ้องคดีอาญาเมื่อการดำเนินการดังกล่าวก่อให้เกิดประโยชน์สุทธิมากกว่าการดำเนินการอย่างอื่นดังนั้น หากระบบยุติธรรมอนุญาตให้ฟ้องคดีอาญาในกรณีพิพาทส่วนบุคคล ผู้เสียหายก็จะมีแรงจูงใจในการฟ้องคดีอาญามากกว่าที่ควรจะเป็น

การศึกษาทางนิติเศรษฐศาสตร์ ทำให้ได้ข้อสรุปปัญหาที่สำคัญ 3 ประการ

ประการที่หนึ่ง…การดำเนินคดีทางอาญาช่วยลดต้นทุนในการดำเนินคดีของผู้เสียหาย ทำให้ผู้เสียหายมีแรงจูงใจในการเลือกดำเนินคดีทางอาญาสูงกว่าระดับที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งหมายถึงระดับที่มีการสูญเสียทรัพยากรของสังคมน้อยที่สุด เพราะกระบวนการทางอาญาใช้ทรัพยากรของรัฐ ในขณะที่กระบวนการทางแพ่งใช้ทรัพยากรของผู้เสียหายเองด้วย

ประการที่สอง…การป้องปรามโดยใช้การลงโทษที่เป็นตัวเงิน เช่น การปรับ เป็นแนวทางที่มีต้นทุนต่ำและมีประสิทธิภาพกว่าการลงโทษที่ไม่เป็นตัวเงิน อันได้แก่ การจำคุก การภาคทัณฑ์ การประหารชีวิต การระงับใบอนุญาต และการลงโทษโดยชุมชน

นอกจากนี้ การจำคุกยังเป็นการแยกนักโทษออกจากตลาดแรงงาน ทำให้เกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสจากกำลังแรงงานที่หายไปจากระบบเศรษฐกิจ อีกทั้งนักโทษมักจะมีผลิตภาพในการผลิตน้อยลง หลังจากได้รับการปล่อยตัว เนื่องจากถูกแยกออกจากตลาดแรงงานเป็นเวลานาน และการมีตราบาป (stigma) จากการที่เคยถูกจำคุก ส่งผลให้หางานได้ยาก ซึ่งเป็นการเพิ่มความน่าจะเป็นในการประกอบอาชญากรรมอีกครั้ง

ประการที่สาม…ระดับที่เหมาะสมของค่าปรับ คือความเสียหายที่เกิดขึ้นรวมกับต้นทุนในการบังคับใช้กฎหมาย ทั้งนี้ ค่าปรับควรถูกกำหนดให้สูงขึ้น หากความน่าจะเป็นในการจับตัวผู้กระทำผิดมาดำเนินคดีมีน้อยลง

มุมมองทางนิติเศรษฐศาสตร์ สะท้อนปัญหาระบบยุติธรรมของไทยที่เกิดจากการออกแบบกฎกติกาต่างๆ ที่ทำให้เกิดแรงจูงใจที่ไม่เหมาะสมหลายประการ ซึ่งส่งผลให้ศาลมักลงโทษผู้กระทำความผิดด้วยการจำคุกมากกว่าการปรับ ทั้งในศาลชั้นต้นและศาลฎีกา

นอกจากนี้ กลไกการกลั่นกรองและการเบี่ยงเบนคดีที่เข้าสู่ระบบก็ยังไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงเสนอทางเลือกที่เป็นไปได้ในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย ไว้ดังต่อไปนี้…

หนึ่ง…ลดบทบัญญัติที่กำหนดโทษทางอาญาให้เหลือเท่าที่จำเป็น

“กระบวนการยุติธรรมของไทยทำให้เกิดการฟ้องคดีมากเกินจำเป็น เพราะการกำหนดโทษทางอาญาต่อการกระทำใด ทำให้รัฐเข้ามาแทรกแซงการดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับการกระทำนั้น ซึ่งทำให้ต้นทุนในการดำเนินคดีของผู้เสียหายต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ในขณะที่รัฐต้องแบกรับต้นทุนแทนผู้เสียหาย…”

เมื่อเป็นเช่นนั้น จึงควรพิจารณากำหนดบทลงโทษทางอาญาโดย เฉพาะโทษจำคุก ให้เหลือเท่าที่จำเป็นสำหรับการรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม โดยควรทบทวนว่าการกระทำความผิดที่มีลักษณะเป็นความผิดต่อบุคคลและไม่เข้าข่ายการกระทำความผิดต่อแผ่นดิน เช่นคดีหมิ่น ประมาท คดีที่เกี่ยวกับเช็ค หรือการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาบางรูปแบบ ยังควรมีบทลงโทษทางอาญาหรือไม่

สอง…เพิ่มโทษปรับสูงสุดตามกฎหมาย และกำหนดกลไกในการเพิ่มโทษปรับสูงสุดอัตโนมัติตามดัชนีราคาผู้บริโภค…โทษปรับสูงสุดเมื่อปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อจะมีค่าลดลงตามเวลา เช่น มีค่าแท้จริงลดลงเหลือเพียง 1 ใน 8 ของค่าเมื่อครั้งที่มีการออกกฎหมาย สำหรับกฎหมายที่ออกมาตั้งแต่ปี 2499

ซึ่งทำให้โทษปรับปัจจุบันอยู่ในระดับต่ำกว่าเจตนาของผู้บัญญัติกฎหมาย ขณะที่โทษจำคุกยังคงอยู่ในระดับเดิม ไม่เปลี่ยนแปลงตามเวลา โทษปรับส่วนใหญ่จึงต่ำเกินไป จนไม่สามารถป้องปรามการฝ่าฝืนกฎหมายได้ ทำให้ต้องหันไปใช้โทษจำคุกซึ่งมีต้นทุนที่สูง

คณะผู้วิจัยจึงเห็นว่า ควรกำหนดโทษปรับทั้งระบบให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจสังคม และความเสียหายที่คาดว่าจะเกิดขึ้นและควรพิจารณา ถึงความน่าจะเป็นในการจับกุมผู้กระทำความผิดมาลงโทษประกอบด้วย

นอกจากนี้แล้ว…เพื่อให้โทษปรับอยู่ในระดับที่เหมาะสมตลอดเวลา หลังจากเพิ่มโทษปรับตามข้อเสนอข้างต้นแล้ว ควรวางกลไกการกำหนดโทษปรับสูงสุดตามกฎหมาย ให้เพิ่มขึ้นตามดัชนีราคาผู้บริโภคโดยอัตโนมัติ ซึ่งอาจทำได้โดยการออกกฎหมายกลาง ว่าด้วยการกำหนดโทษปรับ ซึ่งจะช่วยให้รัฐเปลี่ยนแปลงค่าปรับในแต่ละปีได้

“โทษปรับที่เหมาะสม จะมีประสิทธิผลในการป้องปรามการกระทำความผิด โดยไม่ก่อให้เกิดต้นทุนในระดับสูงต่อสังคม…แนวทางหนึ่งคือการนำโทษปรับตามรายได้มาใช้กับคดีอาญาที่ไม่ร้ายแรง …ส่วนโทษจำคุกควรใช้เฉพาะในกรณีกระทำความผิดร้ายแรงเท่านั้น”

สาม…การลดปริมาณคดีที่เข้าสู่ระบบยุติธรรม แม้ระบบยุติธรรมทางอาญาจะได้รับการปฏิรูปตามข้อเสนอข้างต้นแล้ว คดีที่เข้าสู่ระบบยุติธรรมก็ยังอาจมีมากเกิน จำเป็นต้องสร้างทางเลือกในการยุติข้อพิพาทโดยไม่นำคดีเข้าสู่ระบบยุติธรรม หรือมีการกลั่นกรองในขั้นตอนต่างๆ เช่น ในชั้นอัยการควรให้ความสำคัญกับการเบี่ยงเบนคดีหรือการชะลอการฟ้อง และในชั้นการลงโทษ ควรให้ความสำคัญกับการคุมประพฤติมากขึ้น

ทั้งหมดนี้เป็นการปฏิรูป “ระบบยุติธรรมทางอาญา” ที่ควรปรับเปลี่ยนเพื่อให้ทันต่อยุคสมัย