แนะปฏิรูปเกษตร ตัด ‘วัฏจักร’ อุดหนุนไร้ขอบเขต

ปี2014-03-03

นายวิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้าน เศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เสนอการปฏิรูปภาคเกษตรอย่างยั่งยืน หลังจากพบปัญหานโยบายอุดหนุนราคาพืชผลเกษตร โดยเฉพาะโครงการจำนำข้าว เนื่องจากสร้างปัญหาระยะยาวให้กับประเทศ มีรายละเอียดดังนี้

ปัจจุบันรายได้เฉลี่ยของคนในภาคเกษตรของไทยต่ำกว่ารายได้เฉลี่ยของคนในกลุ่มอาชีพอื่นๆค่อนข้างมาก โดยเมื่อพิจารณาจากรายได้รวมจากภาคเกษตรของไทยที่มีสัดส่วนประมาณ 7.7 – 10% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ขณะที่เรามีจำนวนแรงงาน ที่อยู่ในภาคเกษตรสูงเกือบ 40% หรือถ้านับจำนวน เกษตรกรจากครัวเรือนที่มีรายได้หลักจากภาคเกษตรจะพบว่ามีคน 20 – 30% อยู่ในภาคเกษตร ซึ่ง แตกต่างจากประเทศพัฒนาแล้วที่สัดส่วนของรายได้ จากภาคเกษตรต่อจีดีพีสอดคล้องกับจำนวนแรงงานในภาคเกษตร ทำให้รายได้เฉลี่ยของเกษตรกรในประเทศเหล่านั้นไม่ได้ด้อยกว่ากลุ่มอาชีพอื่นๆ

“เมื่อรายได้ของเกษตรกรเราต่ำกว่ากลุ่มอาชีพ อื่นๆมาก คนก็มักเชื่อกันว่าเป็นเพราะราคาสินค้าเกษตรต่ำ นโยบายเกษตรของรัฐบาลต่างๆ จึงมักมุ่ง ไปที่การช่วยให้เกษตรกรได้ราคาที่สูงขึ้น ไม่ว่าจะเป็น โครงการจำนำข้าวหรือโครงการประกันรายได้สมัย รัฐบาลประชาธิปัตย์ ซึ่งจ่ายเงินชดเชยเพื่อให้เกษตรกร ได้ราคารวมแล้วเท่ากับราคาเป้าหมาย ซึ่งตั้งไว้ให้สูง กว่าราคาตลาดเช่นกัน แต่ถึงแม้ว่าทั้งสองโครงการจะส่งผลดีต่อเกษตรกรในระยะสั้น แต่ก็เป็นการสร้าง ปัญหาต่อภาคเกษตรของไทยในระยะยาว”

การรับจำนำข้าวของรัฐบาลว่าโครงการนี้มี ข้อดีที่เกิดจากมีนโยบายรับจำนำทุกเม็ดทำให้สามารถ แก้ปัญหาภาวะการกดราคารับซื้อข้าวในโครงการแทรกแซงของรัฐ ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ในโครงการแทรกแซงในอดีตที่รับซื้อในปริมาณที่จำกัด ทำให้ผู้รับซื้อข้าวในโครงการของรัฐบาลมีอำนาจต่อรอง สูงมาก เพราะถ้าเขาปฏิเสธการรับซื้อ ชาวนาก็จะต้อง ไปขายในราคาตลาดที่ต่ำกว่า แต่ข้อเสียที่ตามมาจากมาตรการนี้คือทำให้รัฐบาลมีภาระที่ต้องขายข้าวจำนวนมากเป็นประวัติการณ์ และกลายมาเป็นปัญหาหลักและจุดตายของโครงการ

การที่การระบายข้าวกลายมาเป็นปัญหาหลักของโครงการนั้น เกิดจากแนวคิดที่ผิดมาตั้งแต่ต้นที่รัฐบาลต้องการเป็นผู้ผูกขาดการขายข้าวของประเทศ แต่กลไกรัฐไม่เหมาะกับการเป็นผู้ค้าข้าว จึงยากที่รัฐจะมาทำหน้าที่นี้ แม้แต่ผู้ส่งออกข้าวที่ทำธุรกิจค้าข้าวมาหลายสิบปีก็ไม่มีใครที่สามารถสถาปนาตัวเองเป็นผู้ค้าข้าวรายใหญ่ รายเดียวได้ โดยปัจจุบัน ยังไม่มีผู้ค้าข้าวแม้แต่รายเดียวที่จะมีส่วนแบ่งทางการตลาดถึง 50%

“การขายข้าวนั้นไม่ใช่ว่าทุกคนจะขายได้ การขายข้าวยากกว่าการขายหุ้นที่ผู้ซื้อผู้ขายดูแค่ราคาแล้วตัดสินใจซื้อขายได้เลย สมมติว่าคุณจะขายข้าวให้อิหร่าน เกาหลีเหนือ อินโดนีเซีย หรือแม้แต่ฮ่องกง ก็ต้องอาศัยผู้ค้าเฉพาะรายที่มีความรู้และสายสัมพันธ์ในตลาดนั้นๆ ขณะที่ผู้ซื้อเองก็ต้องการซื้อข้าวจากตลาดหรือผู้ขายที่เขาไว้วางใจ รัฐบาลเองก็รู้ข้อจำกัดตรงนี้ดี และในการขายข้าวรัฐบาลก็ใช้บริการบริษัทนายหน้าและผู้ส่งออกบางรายเข้ามาเป็นคนขายให้ แต่ก็ไม่มีผู้ค้าข้าวรายใด ที่เก่งในทุกตลาด และเผลอๆ บริษัทเอกชนที่รัฐบาล เลือกใช้บริการอาจเป็นบริษัทที่มีความสามารถในการสร้างความสัมพันธ์ทางการเมืองมากกว่าความสามารถในการขายข้าวเสียด้วยซ้ำ”

ผลผลิตข้าวของไทยคิดเป็นข้าวสารก็ตกปีละ ประมาณ 20 ล้านตัน ถ้ารัฐบาลรับจำนำทุกเม็ดและไม่ต้องการให้สต็อกข้าวพอกพูนขึ้น รัฐบาลก็จะมีภาระที่จะต้องระบายข้าวออกไปให้ได้ประมาณเดือนละ 1.5 ล้านตัน ดังนั้นในปัจจุบันที่กระทรวงพาณิชย์พยายามจะขายข้าวให้ได้เดือนละ 1 ล้านตัน ซึ่งดูเหมือนมากนั้น แต่ถือเป็นเรื่องปกติที่จะต้องทำอย่างสม่ำเสมอ ถ้ารัฐบาลยังจะทำโครงการจำนำข้าวที่ใหญ่ขนาดนี้ต่อไป

แม้ในอนาคตจะมีการลดราคารับจำนำและจำกัดปริมาณรับจำนำลงมาเพื่อเป็นการจำกัดวงเงินงบประมาณที่รัฐบาลจะใช้ในโครงการฯ แต่ทั้งสองมาตรการนี้จะไม่สามารถแก้ปัญหาหลักคือภาระในการขายข้าวของรัฐบาล

ข้าวส่วนใหญ่ก็จะยังเข้ามาที่โครงการรัฐบาล ตกประมาณเกือบ 10 ล้านตันข้าวสารต่อปี ซึ่งหมาย ความว่ารัฐบาลจะมีภาระขายข้าว 9 แสนตัน – 1 ล้านตัน ต่อเดือน ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ง่าย เพราะถ้าดูจากการระบายข้าวของรัฐบาลในปัจจุบัน ก็เป็นการขายข้าวได้ ในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดล่วงหน้าทั้งหมด ซึ่งหมายความว่านอกจากรัฐบาลจะขาดทุนจากการ ซื้อข้าวราคาแพงแล้ว เมื่อมาถึงขั้นตอนการขายข้าว รัฐบาลก็ยังขายข้าวได้ราคาที่ต่ำกว่าที่เอกชนขายได้มากด้วย

“จึงไม่มีเหตุผลเพียงพอที่รัฐบาลจะทำโครงการนี้ต่อไป เพราะผลที่ได้ตรงข้ามกับเป้าหมายที่รัฐบาลตั้งไว้ในตอนที่เริ่มโครงการจำนำข้าวว่าจะขายข้าวให้ได้ราคาดีด้วย”

“สิ่งที่จะต้องทำความเข้าใจก็คือเวลาที่รัฐบาลมีโครงการยกระดับราคาข้าวไม่ว่าจะเป็นโครงการจำนำข้าวและโครงการประกันราคาข้าว ผลที่ตามมาคือมีคนอยากมาเป็นชาวนาหรืออยากมาทำงานมากขึ้น ซึ่งดันให้ต้นทุนอื่นๆ เช่น ค่าเช่า ที่นา เพิ่มขึ้นเนื่องจากที่นามีจำนวนจำกัด ในระยะ ยาว ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ทำนายว่านโยบายพวกนี้จะช่วยเจ้าของที่ดินมากกว่าช่วยชาวนา ที่ผ่านมาผู้คนมักจะต้องการให้รัฐบาลกำหนดราคาให้สอดคล้องกับต้นทุน แต่เราจะเห็นได้ว่า ในทางปฏิบัติแล้วราคาที่ขายได้กลายเป็นตัวกำหนด ต้นทุน ไม่ใช่ต้นทุนกำหนดราคา เมื่อไรที่ราคาข้าวเปลือกขึ้นไปมากๆ ก็จะมีคนที่ปกติไม่ทำนาก็จะเข้ามาทำนาเพิ่ม ซึ่งนอกจากคนเหล่านี้จะมีต้นทุนสูงแล้ว เมื่อเขาเข้ามาทำนาแข่งด้วย ก็จะดึงให้ ต้นทุนของชาวนาที่ทำมาแต่เดิมสูงขึ้นด้วย”

นอกจากนี้ สิ่งที่น่ากังวลในระยะยาว คือ เมื่อโครงการยกระดับราคาเหล่านี้ ดันให้ต้นทุนเพิ่มสูงขึ้นจนทำให้กำไรที่ชาวนาได้รับน้อยลง ชาวนาจำนวนหนึ่งก็จะร้องว่าอยู่ไม่ได้ รัฐบาลก็อาจพยายามแก้ปัญหาโดยการเพิ่มราคารับจำนำหรือเพิ่มราคาเป้าหมายในโครงการรับประกันรายได้ขึ้นอีก กลายเป็น “วัฏจักร”

“ในที่สุด รายได้หลักของเกษตรกรหรือชาวนา จะไม่ได้มาจากรายได้จริงจากผลผลิตภาคเกษตร แต่เป็นรายได้ที่เพิ่มขึ้นจากการนำเงินภาษีมาจ่ายเพิ่มให้กับเกษตรกร และเมื่อไปรับจำนำข้าวในราคาที่สูงกว่าตลาด ข้าวส่วนใหญ่ก็จะวิ่งมาหารัฐบาลแทน และกลายมาเป็นภาระในการขายข้าวของรัฐบาลที่จะขาดทุนเพิ่มอีกต่อหนึ่ง”

ทางออกของภาคเกษตรไทยจึงไม่ใช่การใช้นโยบายเพิ่มราคาสินค้าเกษตร หรือ มาตรการช่วยเหลือเกษตรกรด้านรายได้ ควรมีเฉพาะมาตรการที่ช่วยให้เกษตรกรสามารถรับมือกับความผันผวนเฉพาะในปีที่ราคาตกต่ำมากเมื่อเทียบราคาตลาดในอดีต ซึ่งปกติจะเป็นราคาที่เกษตรกรคาดหมายว่าจะได้ก่อนลงมือปลูกเท่านั้น เกษตรกรส่วนใหญ่จะมี รายได้ดีเหมือนเกษตรกรในประเทศพัฒนาแล้ว ก็ต่อเมื่อคนส่วนใหญ่ของประเทศไม่จำเป็นต้องพึ่งรายได้จากการเกษตร เนื่องจากพวกเขามีทักษะ และลู่ทางการประกอบอาชีพอื่นๆ ที่สร้างรายได้ ดีพอ

นายวิโรจน์ บอกว่า การปฏิรูปภาคการเกษตรให้เกษตรกรมีฐานะความเป็นอยู่ที่ดีในระยะยาวจึงไม่ได้อยู่แค่การพัฒนาภาคเกษตรเท่านั้นแต่โจทย์หลักของรัฐอยู่ที่ว่าอย่างไรให้คนมีความรู้ ทักษะและศักยภาพในการประกอบอาชีพอื่นๆนอกภาคเกษตรได้เพิ่มขึ้น ซึ่งเมื่อประกอบกับการพัฒนาศักยภาพการผลิตในภาคเกษตรเองแล้ว สัดส่วนแรงงานในภาคเกษตรก็จะลดลงมาสอดคล้องกับจีดีพีภาคเกษตร และรายได้ของเกษตรกรสามารถเพิ่มขึ้นทัดเทียมกับรายได้ ของคนส่วนใหญ่ของประเทศได้


ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 3 มีนาคม 2557