แหล่งเงินทุนสำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

ปี	2014-04-09

รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์
รองคณบดีฝ่ายบริหาร คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า
www.econ.nida.ac.th sasatra.blogspot.com

ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติว่าร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ (พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในปัจจุบัน สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงการคลัง กำลังพิจารณาหาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนซึ่งถูกปรับให้มีขนาดเล็กลงจนเหลือ 1.18 ล้านล้านบาท (โดยตัดงบลงทุนในส่วนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงและโครงการโครงสร้างพื้นฐานศุลกากรออกไป) ซึ่งทางเลือกของแหล่งเงินทุนของรัฐมีอยู่ด้วยกัน 4 แนวทาง คือ

หนึ่ง ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณแบบปกติ โดยหากรัฐบาลมีความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายสูงกว่ารายรับ กระทรวงการคลังก็สามารถกู้เงินมาใช้ได้ตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ และตาม พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา21 ที่ได้กำหนดขอบเขตในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทได้ไม่เกินวงเงิน 1) ร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา กับอีก 2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

สอง ผ่านการกู้เงินนอกเหนือไปจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งตาม พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา22 และ 23 ได้กำหนดให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ มาตรา 25 ยังระบุให้กระทรวงการคลังสามารถกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ ตามมาตรา 22 เพื่อนำมาให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ กู้ต่อเพื่อเป็นการประหยัดและมีประสิทธิภาพขึ้นได้

สาม ผ่านการกู้ยืมเงินของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐซึ่งตาม พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 มาตรา 27 และ 28 กำหนดให้ในปีงบประมาณหนึ่ง กระทรวงการคลังสามารถค้ำประกันการชำระหนี้ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ โดยจะค้ำประกันเต็มจำนวนหรือบางส่วนก็ได้ แต่ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ทั้งนี้ตามหลักการแล้ว รัฐบาลไม่ควรค้ำประกันเต็มจำนวน โดยเงินกู้ส่วนหนึ่งควรเป็นเงินกู้ที่ไม่ได้รับการค้ำประกันจากรัฐบาลเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มการตรวจสอบจากเอกชนหรือผู้ให้กู้เงิน และ

สี่ ผ่านการร่วมลงทุนกับภาคเอกชนตามพ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ตัวอย่างของโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่น่าจะผ่านช่องทางนี้ ได้แก่ งานระบบรถไฟฟ้า ที่เอกชนลงทุนเป็นผู้ลงทุนในเรื่องเครื่องจักรและการดูแลรักษา เป็นต้น

ทั้งนี้ ตามหลักการแล้ว การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนน่าจะช่วยทำให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นซึ่งจะช่วยลดภาระความเสี่ยงของโครงการลง นอกจากนี้ยังมีส่วนช่วยลดปัญหาของความไม่โปร่งใสของโครงการเนื่องจากภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากขึ้น

ทั้งนี้ เป็นที่สังเกตว่า ทางเลือกของแหล่งเงินทุนทั้ง 4 แนวทางข้างต้นนี้ แม้จะมีกระบวนการในการเสนอโครงการที่คล้ายคลึงกัน โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องนำเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัด และผ่านการให้ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และการอนุมัติของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) เหมือนกัน แต่มีเพียงทางเลือกที่ 1 เท่านั้น (ผ่านการตั้งงบประมาณรายจ่ายในวิธีการงบประมาณ) ที่โครงการลงทุนจะต้องถูกนำเสนอต่อรัฐสภา ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการกลั่นกรองและตรวจสอบตามกลไกของระบบรัฐสภาอีกขั้นตอนหนึ่ง เพื่อทำให้โครงการที่ผ่านการเห็นชอบออกไปนั้นมีความโปร่งใสและมีความคุ้มค่าที่สุด

ดังนั้น การพิจารณาแหล่งเงินทุนที่จะใช้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบันสำหรับโครงการที่ไม่สามารถผ่านการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจไม่พร้อมที่จะเป็นผู้ดำเนินการกู้ยืมเพื่อดำเนินโครงการเอง โดยโครงการลงทุนยังจำเป็นต้องใช้แหล่งเงินทุนที่มาจากงบประมาณของรัฐบาลเป็นหลัก ในกรณีนี้รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการใช้งบประมาณประจำปีแบบปกติก่อนเป็นลำดับแรก โดยรัฐบาลอาจจำเป็นต้องเลื่อนเวลาของการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ออกไปบ้าง เพื่อทำให้โครงการลงทุนที่ถูกนำเสนอออกมานั้นมีความโปร่งใสและผ่านกระบวนการตรวจสอบจากระบบรัฐสภา ซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นกับ พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่หลายฝ่ายมองว่าโครงการลงทุนส่วนหนึ่งถูกผลักดันออกมาอย่างรีบเร่ง ขาดความชัดเจนและความโปร่งใส