ตั้งสำนักงบประมาณรัฐสภา ไม่แก้ปัญหาคอร์รัปชั่น

ปี	2014-04-11

ชีวรัตน์ กิจนภาธนพงศ์

ข้อหาคอร์รัปชั่น ที่ผู้ชุมนุมขับไล่รัฐบาลนำมาเป็นข้อกล่าวหาใหญ่ที่สุดในการขับไล่รัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ด้วยการทำลายระบบการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล

ปัญหาที่เกิดขึ้นนี้ทำให้เกิดแนวคิดให้มีการจัดตั้ง สำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Parliamentary Budget Office หรือ Thai PBO) โดยหวังว่า “ไทยพีบีโอ” จะเป็นหน่วยงานที่ช่วยให้การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เป็นหัวหอกที่ผลักดันให้จัดตั้งไทยพีบีโอขึ้นมา เพราะเห็นว่าฝ่ายบริหารมักได้เปรียบในการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณมีการชงเรื่องการจัดสรรงบประมาณในโครงการต่างๆ และมีหน่วยงานในกำกับในการทำวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังให้ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ทั้งฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาล รวมถึงสมาชิกวุฒิสภา เสียเปรียบข้อมูลและขาดหน่วยงานสนับสนุนการวิเคราะห์งบประมาณและการคลัง ทำให้ที่ผ่านมาการใช้เงินแผ่นดินจึงไม่ได้รับการกลั่นกรองโดยผู้แทนประชาชนอย่างเพียงพอ

เป้าหมายของ “ไทยพีบีโอ” คือความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการจัดทำงบประมาณ ผ่านการให้บริการสมาชิกรัฐสภาและประชาชน การวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังและผลกระทบทางเศรษฐกิจของการใช้เงินแผ่นดินของฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) รวมทั้งการแสดงบทวิเคราะห์ออกมาเพื่อก่อให้เกิดการถกเถียงสาธารณะ เรื่องการใช้งบประมาณโดยมีหลักฐานทางวิชาการรองรับ

สำหรับบทบาทการทำงานหน้าที่ของ “ไทยพีบีโอ” จะวิเคราะห์ประมาณการเศรษฐกิจทั้งระยะสั้น ปานกลาง และระยะยาว ประมาณการรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลกลางและท้องถิ่น วิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังของการเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษีและการใช้จ่าย วิเคราะห์ต้นทุนการเงินของนโยบายที่สำคัญ รวมถึงต้นทุนของนโยบายหาเสียงที่สำคัญ การศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของนโยบายที่สำคัญ รวมถึงวิเคราะห์ความโปร่งใสของกระบวนการงบประมาณและจะต้องมีความอิสระจากฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะผู้อำนวยการพีบีโอ ทั้งมีความรับผิดชอบต่อรัฐสภาไม่ฝักใฝ่พรรคการเมือง

ทั้งนี้ เพื่อให้มีความอิสระไทยพีบีโอจำเป็นต้องมีหลักประกันด้านรายได้งบประมาณ 0.004% ของงบประมาณรวม หรือไม่เกิน 200 ล้านบาทต่อปี

สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ กล่าวว่าไทยควรมีพีบีโอและควรมีนานแล้ว เพราะสมาชิกรัฐสภายังขาดความเชี่ยวชาญการวิเคราะห์งบฯ และมีนโยบายจำนวนมากที่ต้นทุนทางการคลังไม่ชัดเจน อย่างเช่นจำนำข้าว เป็นต้น ยังไม่มีการวิเคราะห์การคลังระยะปานกลาง ระยะยาวอย่างเป็นระบบ และยังไม่มีการประเมินความเสี่ยงทางการคลังอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง

อย่างไรก็ดี ยังมีความเห็นต่างจากนักวิชาการจำนวนหนึ่ง โดย อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ ระบุว่า เรื่องการจัดทำงบประมาณให้มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องปฏิรูปรัฐสภาก่อนเพราะรัฐสภาปัจจุบันตกอยู่ภายใต้อำนาจของฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล ทำให้การจัดทำงบประมาณเป็นไปตามใบสั่งของนาย แต่ก็คาดหวังไว้ว่า การจัดตั้งไทยพีบีโอจะเป็นกลไกหนึ่งในการช่วยปฏิรูปรัฐสภาได้ แต่จะต้องเป็นองค์อิสระที่แท้จริง ไม่ใช่ทำหน้าที่เป็นเพียงกระบอกเสียงให้รัฐสภา และมีธรรมาธิบาล

แต่ ณดา จันทร์สม คณบดีคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) ได้ตั้งประเด็นบทบาทและอำนาจของไทยพีบีโอว่า ถ้าผลการวิเคราะห์ว่างบประมาณไม่ถูกต้องเหมาะสมไทยพีบีโอก็ไร้อำนาจที่จะไประงับหรือยับยั้งการใช้จ่ายงบประมาณนั้นได้อย่างไร ทั้งนี้ เห็นว่าการวิเคราะห์งบประมาณควรมีกลไกที่สามารถจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายด้วย

ในขณะเดียวกัน เห็นว่าการวิเคราะห์งบประมาณหรือต้นทุน

โครงการต่างๆ ของรัฐบาลนั้น การทำงานจะซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นเช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ รวมทั้งสำนักงานเศรษฐกิจการคลังหรือไม่ อย่างไรก็ตาม เห็นว่าทางออกก็ควรผลักดันให้สาธารณชนมีส่วนรวมในการติดตามและตรวจสอบการใช้งบประมาณด้วย และก็ยอมรับว่า ไทยพีบีโอถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปกระบวนการงบประมาณ ให้เป็นแรงขับเคลื่อนในการสร้างวินัยการเงินการคลัง

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า การจัดตั้งเป็นองค์กรอิสระจะต้องเป็นอิสระอย่างแท้จริง เพราะทุกวันนี้องค์กรอิสระที่มีการจัดตั้งหลายองค์กรยังตกอยู่ในมือของรัฐบาลและนักการเมือง ที่มีอำนาจเข้ามาแทรกแซงแต่งตั้งโยกย้ายหรือฝากพรรคพวก ลูกหลานทำงานในองค์อิสระได้

สอดคล้องกับข้อเสนอของ ลัษมณ อรรถาพิช เศรษฐกรอาวุโส ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย สำนักงานผู้แทนประจำประเทศไทย กล่าวแสดงความเป็นห่วงเรื่องความเป็นอิสระและความเป็นกลางของไทยพีบีโอ เนื่องจากองค์กรนี้จะต้องใช้งบประมาณจากรัฐสภาดังนั้น คนในรัฐสภาสามารถที่จะเข้ามาแทรกแซงสั่งการได้

นอกจากนี้ นี่เป็นเพียงปลายทางในการตรวจสอบเท่านั้น แต่การจัดทำงบประมาณยังมีหลายขั้นตอนทั้งการพิจารณาของสภาในวาระที่ 1 และวาระที่ 2 ที่เหมือนกับการต่อรองผลประโยชน์ สิ่งเหล่านี้ต้องให้ความสำคัญด้วย ซึ่งจะช่วยให้การตรวจสอบทำได้ครบองค์ประกอบมากขึ้น

ชโยดม สรรพศรี คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่าสิ่งที่ต้องระวัง คือ ในเรื่องความน่าเชื่อถือและเป้าหมายในการตรวจสอบ สิ่งที่ไทยพีบีโอจะต้องมี คือ โครงสร้างองค์กรที่มีความเข้มแข็งและแทรกแซงได้ยาก เครื่องมือการตรวจสอบหลากหลาย และมีบุคลากรที่ได้รับการยอมรับในการตรวจสอบ

จากความเห็นที่หลากหลาย เห็นได้ว่าการเสนอจัดตั้งสำนักงบประมาณรัฐสภายังไม่ตกผลึกว่าตั้งขึ้นมาแล้วจะช่วยแก้ไขตรวจสอบให้การใช้งบประมาณมีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น

การตรวจสอบการใช้งบประมาณที่มีประสิทธิภาพที่สุด คือ การตรวจสอบจากภาคประชาชน ที่จะช่วยกันเฝ้าติดตามการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐ และร่วมกันเป็นผู้ตรวจสอบและรวมพลังกันที่จะขจัดการโกงกินหรือต่อต้านการคอร์รัปชั่นให้หมดไป