ประชาชาติธุรกิจรายงาน: แลไปข้างหน้าการศึกษาไทย งบประมาณสูง-แต่ผลการเรียนตกต่ำ

ปี	2014-05-07

ในการประชุมสัมมนาเชิงปฏิบัติการ ระหว่างกระทรวงศึกษาธิการ, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), สำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการ เรียนรู้ และคุณภาพเยาวชน และธนาคารโลก

เรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรการศึกษาเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษาทั้งระบบ ซึ่งมี “ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) มานำเสนอเรื่อง “ทำอย่างไรให้การจัดสรรงบประมาณการศึกษามีความเท่าเทียม และมีคุณภาพในการให้บริการ”

ขณะที่ “ดร.ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์” นักเศรษฐศาสตร์ด้านการพัฒนามนุษย์ ธนาคารโลก มานำเสนอเรื่อง “การให้บริการการศึกษาอย่างมีคุณภาพโดยปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนค่าใช้จ่ายรายหัว”

เบื้องต้น “ดร.สมเกียรติ” ชี้ให้เห็นสภาพปัญหาการศึกษาไทยในปัจจุบันพบว่ามีอยู่ 5 เรื่องหลักที่ทำให้การศึกษาไทยย่ำอยู่กับที่คือ

หนึ่ง หลักสูตร สื่อการสอน และเทคโนโลยี

สอง ระบบการประเมินผลผู้เรียนสาม ระบบประเมินและพัฒนาคุณภาพครูสี่ ระบบการประเมินคุณภาพสถานศึกษาห้า ระบบการเงินเพื่อการศึกษาโดย “ดร.สมเกียรติ” สะท้อนว่ามีการปฏิรูป 2 ระดับ ประกอบด้วย หนึ่ง การปฏิรูประดับประเทศ ที่จะต้องสร้างความรับผิดชอบ และความเท่าเทียม

และการปฏิรูประดับโรงเรียน ด้วยการเพิ่มอิสระการบริหารของโรงเรียน และเพิ่มศักยภาพแก่โรงเรียน แต่กระนั้น กลไกสำคัญต่อการปฏิรูปจะต้องใช้กลไกการเงินเข้ามาช่วยด้วย

“ปัจจุบันระบบการเงินไม่ค่อยส่งเสริมความรับผิดชอบในระบบการศึกษา เพราะการเงินเพื่อการศึกษา เกี่ยวข้องกับการให้เงินอุดหนุนด้านอุปทาน อันประกอบด้วยการจัดสรรเงินอุดหนุนแก่โรงเรียน ที่ขึ้นกับการตัดสินใจของภาครัฐ ที่ไม่ค่อยจะสัมพันธ์กับความต้องการของผู้เรียน”

“ส่วนการให้เงินอุดหนุนด้านอุปสงค์ จะเกี่ยวข้องกับการจัดสรรเงินอุดหนุนแก่โรงเรียน ที่ขึ้นกับการตัดสินใจของผู้ปกครองและนักเรียน ดังนั้น การให้เงินอุดหนุนด้านอุปสงค์ ผู้ปกครองควรที่จะ เลือกโรงเรียน ขณะที่โรงเรียนก็แข่งขันกันดึงดูดนักเรียน แต่กระนั้นโรงเรียนก็ควรที่จะปรับปรุงคุณภาพการสอนด้วย”

ดังนั้น เมื่อไปดูข้อมูลของงบประมาณสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) จะพบว่ามีสัดส่วนการเงินด้านอุปสงค์ค่อนข้างต่ำ โดยเฉพาะงบฯอุดหนุนรายหัว ขณะที่สัดส่วนเงินด้านอุปทาน ที่เกี่ยวกับงบฯด้านบุคลากร มีเพียง 70-80% นอกจากนั้น จะเป็นงบฯการดำเนินการและงบฯลงทุน

“ดร.สมเกียรติ” ชี้ชัดว่าการที่รัฐบาลปรับเงินเดือนครู ไม่ว่าจะเป็นการเลื่อนขั้น และการเลื่อนอันดับ/วิทยฐานะ จึงไม่ทำให้สัมฤทธิผลทางการเรียนดีขึ้น เพราะผลตรงนี้เกี่ยวข้องกับปัจเจกบุคคลโดยเฉพาะ

“ที่สำคัญ นักเรียนยากจนยังคงได้รับเงินอุดหนุนไม่เพียงพอ เพราะจากข้อมูลระบุว่ามีเงินช่วยเหลือโรงเรียนที่มีนักเรียนยากจน 1,000 บาท/คน/ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 40 ของนักเรียนทั้งหมดในโรงเรียนประถม”

“โดยเฉพาะระดับ ม.ต้น ได้เงินอุดหนุน 3,000 บาท/คน/ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 30 ของนักเรียนทั้งหมด ขณะที่นักเรียนอาชีวะได้งบประมาณ 2,400 บาท/คน/ปี ส่วนนักเรียนสายสามัญ 2,900 บาท/คน/ปี ส่วนโรงเรียนเอกชนระดับมัธยมปลาย จะได้เงินอุดหนุนรายหัวประมาณ 1,500 บาท/คน/ปี”

นอกจากนั้น “ดร.สมเกียรติ” ยังชี้ให้เห็นว่าสาเหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะระบบการเงินขาดอิสระในการบริหารทรัพยากร เพราะงบฯบุคลากรมีสัดส่วนร้อยละ 70-80 ของงบประมาณทั้งหมด โรงเรียนจึงไม่สามารถเลือกครูได้

“ส่วนงบประมาณในการพัฒนาด้านต่าง ๆ มักถูกกำหนดมาจากส่วนกลาง โดยเฉพาะในโครงการพัฒนาคุณภาพครูทั้งระบบ โรงเรียน และครู ไม่สามารถออกแบบ และเนื้อหาการฝึกอบรมได้ ขณะที่โรงเรียนเองก็บริหารงบประมาณอย่างอิสระเฉพาะเงินอุดหนุนรายบุคคล ซึ่งมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 14 เท่านั้นเอง”

ดังนั้น จึงทำให้ “ดร.สมเกียรติ” สรุปว่าหากจะปฏิรูปการเงินเพื่อการศึกษาจะต้องแก้ปัญหาใน 4 ประเด็นคือ

หนึ่ง สร้างความรับผิดชอบ ด้วยการเพิ่มสัดส่วนการเงินอุปสงค์ หรือเงินอุดหนุนรายหัว

สอง สร้างความเท่าเทียม ด้วยการจัดสรรเงินอุดหนุนแก่นักเรียนยากจนเพิ่มขึ้น รวมทั้งการอุดหนุนนักเรียนโรงเรียนรัฐและเอกชนอย่างเท่าเทียม และลดกฎระเบียบที่สร้างความไม่เท่าเทียม

สาม ส่งเสริมการบริหารทรัพยากรของโรงเรียนให้มีอิสระ ด้วยการกระจาย อำนาจการบริหาร โดยเฉพาะด้านบุคลากร

สี่ เสริมสร้างศักยภาพแก่โรงเรียน ด้วยการจัดสรรงบประมาณที่เพียงพอ และสะท้อนต้นทุนจริงในสายสามัญและอาชีวะ

ต่อจากนั้น “ดร.ดิลกะ” จึงนำเสนอข้อมูลเรื่องการศึกษาต้นทุนการจัดการศึกษาต่อนักเรียน และการคำนวณเงินอุดหนุนการศึกษาให้เพียงพอและมีประสิทธิภาพ โดยศึกษาโครงสร้างต้นทุนต่อนักเรียนพบว่าขนาดโรงเรียน และขนาดห้องเรียนเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ต้นทุนทางการศึกษาเฉลี่ยต่อนักเรียนสูง

โรงเรียนขนาดเล็กมีต้นทุนต่อนักเรียนสูงมาก แม้ผ่านมาต้นทุนต่อนักเรียนจะลดลงมากกว่า 45% ในโรงเรียนขนาด 500 คน ดังนั้น เมื่อขนาดชั้นเรียนเพิ่มขึ้นถึง 35 คน/ห้อง ต้นทุนนักเรียนจะลดลง 25% เพราะขนาดห้องเรียนมีผลอย่างมากต่อค่าใช้จ่ายต่อหัว โดย 64% ของห้องเรียนในประเทศไทยมีขนาดต่ำกว่า 20 คน

“นอกจากนั้น ยังพบข้อมูลอีกว่าจังหวัดที่รวยกว่าอย่างกรุงเทพฯ มีขนาดโรงเรียนและขนาดห้องเรียนที่ใหญ่กว่า ดังนั้น ถ้าบริหารจัดการให้มีขนาดห้องเรียนที่เหมาะสม จะสามารถลดค่าใช้จ่ายต่อหัวลงมาได้อย่างมาก”

“ขณะที่โรงเรียนขนาดเล็กบางแห่งสามารถให้การศึกษาที่มีคุณภาพสูง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าโรงเรียนที่มีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาต่ำ ส่วนมากเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก”

ขณะเดียวกัน “ดร.ดิลกะ” ยังอธิบายถึงระบบการศึกษาของไทยจัดสรรครูที่มีคุณภาพด้อยกว่า ให้ไปสอนอยู่ในพื้นที่ที่เสียเปรียบทางเศรษฐกิจและสังคม โดยโรงเรียนในกรุงเทพฯโดยเฉลี่ยมีครูที่มีวุฒิการศึกษา และประสบการณ์การสอนค่อนข้างสูง เมื่อเปรียบเทียบกับจังหวัดอื่น เช่น กระบี่, บุรีรัมย์ และแม่ฮ่องสอน

ดังนั้น ปัญหาที่พบคือใช้ทรัพยากรมาก แต่ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาต่ำ ขณะที่คุณภาพครู และปัญหาการจัดการบุคลากรจะต้องเสริมสร้างอย่างมีประสิทธิภาพ และจะต้องลดความเหลื่อมล้ำของ คุณภาพการศึกษา ระหว่างกลุ่มสถานะทางเศรษฐกิจ จังหวัด และภูมิภาค

นอกจากนั้น คงเป็นเรื่องของการขาดกลไกความรับผิดชอบ เนื่องจากระบบประเมินผลไม่เชื่อมโยงกับผลการเรียน

ผลเช่นนี้ จึงทำให้ “ดร.ดิลกะ” สรุปข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ที่จะต้องจัดให้ครูที่มีคุณภาพสอนครบทุกวิชาหลัก, เขตการศึกษา และโรงเรียนจะต้องมีความเป็นอิสระในการบริหารทรัพยากร ที่สำคัญ จะต้องเปิดเผยข้อมูลในการใช้งบประมาณ และผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาต่อสาธารณะ และชุมชนในท้องถิ่น

“รวมทั้งจะต้องนำผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามาใช้ในการสร้างความรับผิดชอบ ทั้งในเรื่องการรายงานความก้าวหน้าทางการเรียนของนักเรียน และการใช้เทคนิคทางสถิติเพื่อประเมินผล และวัดคะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียน”

ถ้าทำทั้งหมดนี้ได้เชื่อว่าการศึกษาต้นทุนการจัดการศึกษาต่อนักเรียน และการคำนวณเงินอุดหนุนการศึกษาให้เพียงพอ และมีประสิทธิภาพคงสัมฤทธิผลทั้งระบบ

และคงทำให้การปฏิรูปการศึกษาของไทยมีคุณภาพเสียที