ปฏิรูปการคลังและรัฐสภาอย่างเป็นรูปธรรม

ปี	2014-07-03

สมชัย จิตสุชน และ พัชรี บำรุงธรรม

ผลพลอยได้ประการหนึ่งของความขัดแย้งทางการเมืองคือการจุดกระแส ‘ปฏิรูปประเทศ’ ที่มีการพูดถึงอย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็นการเรียกร้องให้ปฏิรูปก่อนหรือหลังการเลือกตั้ง และแม้ ‘อำนาจนอกระบบ’ อย่างคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเองก็ได้สัญญาว่าจะตั้ง ‘สภาปฏิรูป’ ที่มีหน้าที่หลักคือการปฏิรูปประเทศ

แน่นอนว่าหนึ่งในเรื่องสำคัญที่ต้องปฏิรูปคือการใช้เงินแผ่นดินผ่านนโยบายการคลังของฝ่ายบริหาร ซึ่งที่ผ่านมามีข้อกังขามากมายถึงความเหมาะสมและความโปร่งใสของการใช้เงิน และที่สำคัญคือในระบอบประชาธิปไตยหน้าที่ตรวจสอบการใช้เงินแผ่นดินของฝ่ายบริหารนั้นกระทำโดยรัฐสภาซึ่งดูเหมือนว่าจะไม่สามารถทำหน้าที่นี้ได้อย่างที่ควรจะเป็น จนนำไปสู่การเคลื่อนไหวทางการเมืองของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการใช้เงินของรัฐบาล

ในเรื่องนี้ผมได้เคยเสนอการแก้ปัญหาเรื่องนี้อย่างเป็นรูปธรรม โดยเสนอให้ไทยจัดตั้งหน่วยงานที่จะช่วยสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์ผลกระทบทางการเงินการคลังของงบประมาณประจำปีของรัฐบาลที่นำเสนอต่อรัฐสภา หรือผลกระทบของค่าใช้จ่ายตามนโยบายต่าง ๆ เช่นโครงการรับจำนำข้าว ถือเป็นหน่วยงานที่ช่วยสร้างความสมดุลในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินเพราะโดยทั่วไป ฝ่ายรัฐสภาจะเสียเปรียบรัฐบาลในเรื่องการเข้าถึงข้อมูลและขาดบุคลากรในการช่วยวิเคราะห์งบประมาณ หน่วยงานในลักษณะนี้มีอยู่ในหลายประเทศและมักจะเรียกว่าสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Parliamentary Budget Office -PBO) หรือในบางประเทศอาจมีการเรียกชื่อเป็นอย่างอื่น

ผู้อ่านบางท่านอาจจะโต้แย้งว่า ในเมื่อนักการเมืองในรัฐสภาไทยมักจะรับใช้พรรคการเมืองผู้มีอำนาจในขณะนั้น แทนที่จะรับใช้ประชาชนผู้เลือกเขาเข้ามาเป็นผู้แทน แล้วเราจะตั้งหน่วยงานไปช่วยเหลือเขาทำไม เพราะเขาเองก็คงไม่อยากใช้บริการอยู่แล้ว ผมคิดว่าเป็นความคิดที่ไม่ถูกเสียทีเดียว เพราะมีสมาชิกรัฐสภาอีกจำนวนไม่น้อยที่ต้องการตรวจสอบและไม่สามารถทำได้เต็มที่ การจัดตั้งหน่วยงาน PBO เพื่อเตรียมให้บริการกับสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง (ซึ่งในที่สุดเราก็ต้องมีการเลือกตั้งอยู่ดีไม่ว่าเร็วหรือช้า) เหล่านั้นจึงเป็นสิ่งที่ควรเร่งทำในช่วงนี้ และควรทำอย่างจริงจังกล่าวคือให้มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติรองรับการจัดตั้ง PBO เพื่อให้แน่ใจว่าจะเป็นหน่วยงานถาวรที่ไม่ถูกยุบง่าย ๆ ตามการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในอนาคต โดย พ.ร.บ. PBO ควรมีองค์ประกอบเนื้อหาต่อไปนี้

ข้อแรก สำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (PBO) ต้องมีความเป็นอิสระ เพื่อให้แน่ใจว่าจะปฏิบัติหน้าที่อย่างมืออาชีพและปราศจากการแทรกแซง  โดยความเป็นอิสระมิได้หมายความว่า PBO ไม่ต้องรับผิดชอบ ตรงกันข้าม PBO จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา แต่ไม่ถูกแทรกแซงโดยพรรคใดพรรคหนึ่ง ในเรื่องนี้แนวทางหนึ่งคือให้กำหนดไว้ใน พ.ร.บ. PBO ว่า PBO มีสถานะทางกฎหมายเป็น “สำนักงานอิสระภายใต้การกำกับดูแลของรัฐสภา” (ดังเช่นที่กำหนดไว้ชัดเจนในกฎหมาย PBO ของออสเตรเลีย) และกำหนดให้ PBO ถูกตรวจสอบโดยองค์กรอิสระอื่น

ประการที่สอง PBO จะต้องเป็นกลางไม่ฝักใฝ่พรรคการเมือง ไม่เลือกข้าง เพราะหาก PBO ถูกมองว่าเป็นข้างใดข้างหนึ่งจะสูญเสียความน่าเชื่อถือทันที โดยปกติความเป็นกลางมักเริ่มจากการมี ‘วัฒนธรรมองค์กร’ ที่ดีที่ต้องทำให้เกิดขึ้นตั้งแต่แรกตั้ง ในประเทศสหรัฐและแคนาดา PBO ของเขาสร้างวัฒนธรรมเช่นนี้ผ่านการมีผู้นำคนแรกและทีมงานตั้งต้นที่เคร่งครัดต่อหลักการนี้ ดังนั้นเพื่อให้แน่ใจว่า PBO ของประเทศไทยสามารถเดินก้าวแรกอย่างถูกทาง ผมเสนอว่า พ.ร.บ. PBO ของเราต้องกำหนดกระบวนการแต่งตั้งและถอดถอนผู้บริหาร PBO ที่รอบคอบและรัดกุม โดยใช้เกณฑ์ความรู้ความสามารถ และกระบวนการที่รับประกันความไม่ฝักใฝ่ทางการเมืองของผู้บริหาร PBO

ประการที่สาม PBO ควรจะมีบุคลากรที่มีความสามารถในการปฏิบัติงานตามมาตรฐานขั้นสูง ซึ่งส่วนหนึ่งหมายถึงโครงสร้างเงินเดือนของพนักงาน PBO ควรสูงกว่าหน่วยงานรัฐอื่นๆ พอสมควร นอกจากนั้นยังจะช่วยป้องกันการล่อใจด้วยผลประโยชน์จากนักการเมือง ในเรื่องนี้ พ.ร.บ. PBO ควรอนุญาตให้ PBO มีโครงสร้างเงินเดือนเป็นของตนเอง หรือในภาพกว้างกว่านั้นกฎหมายควรรับประกันความความเป็นอิสระทางการเงินของ PBOโดยระบุชัดเจนว่าจะต้องมีการสนับสนุนงบประมาณที่เพียงพอกับการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างซื่อสัตย์และเหมาะสม โดยอาจกำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนสนับสนุนที่มีจำนวนมากพอที่ผลประโยชน์รายปีจากกองทุนดังกล่าวจะเพียงพอในการปฏิบัติงาน หรืออาจกำหนดงบประมาณประจำปีขั้นต่ำไว้ ซึ่งจะใช้เงินน้อยมากคือเพียงไม่กี่ร้อยล้านบาทต่อปี ถือได้ว่าเป็นการลงทุนที่ดีมากเมื่อเทียบกับความโปร่งใสของการใช้เงินแผ่นดินที่ PBO จะสามารถช่วยให้เกิดขึ้น อันจะมีผลต่อเนื่องในการช่วยประหยัดงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศได้มากในแต่ละปี

ผมหวังว่าวาระการปฏิรูปการคลัง จะรวมถึงการจัดตั้งหน่วยงาน PBO ให้มีความมั่นคง ด้วยการวางรากฐานด้านกฎหมายที่แข็งแกร่งดังกล่าวข้างต้น ถือเป็นก้าวสำคัญที่จะฟื้นฟูและเรียกคืนความเชื่อมั่นในระบอบประชาธิปไตยในประเทศนี้ให้กลับมา

 

—

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 3 กรกฎาคม 2557