การแก้ปัญหาขาดดุลการคลังเรื้อรังภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

ปี	2014-12-09

สมชัย จิตสุชน

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

การขาดดุลการคลังเรื้อรังเป็นปัญหาใหญ่ของทุกระบบเศรษฐกิจ เพราะนำไปสู่ปัญหาหนี้สาธารณะ ความสามารถในการให้บริการประชาชนของภาครัฐ ตลอดจนปัญหาความน่าเชื่อถือของรัฐบาลและประเทศอันจะส่งผลไปถึงภาคธุรกิจที่จะมีต้นทุนทางการเงินเพิ่มขึ้น

การขาดดุลการคลังขนานใหญ่และเรื้อรังสามารถเกิดขึ้นได้ในทุกระบบเศรษฐกิจ ผู้นำเผด็จการอาจอยากลดภาษีให้ตัวเองหรือพวกพ้อง เพิ่มการใช้จ่ายในเรื่องที่ตัวเองหรือพวกพ้องได้ประโยชน์ การทำเช่นนั้นภายใต้ระบบเผด็จการย่อมไม่คำนึงถึงความรู้สึกประชาชนทั่วไปมากนัก ที่น่าสนใจกว่าคือแม้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเอง นักการเมืองที่ได้รับการเลือกจากประชาชนก็ชอบที่จะทำการคลังให้ขาดดุล การลดภาษีและเพิ่มการใช้จ่ายมักทำให้คะแนนนิยมทางการเมืองเพิ่มขึ้นและเพิ่มโอกาสการได้รับเลือกตั้งในครั้งต่อไป

อาจมีคำถามว่าในระบอบประชาธิปไตยนั้น ประชาชนซึ่งน่าจะรู้ดีว่าการขาดดุลการคลังก่อให้เกิดผลเสียในระยะยาว ยิ่งถ้าเกิดจากการลดภาษีอย่างเกินสมควร ใช้จ่ายอย่างสุรุ่ยสุร่ายไม่สมเหตุสมผล หรือแม้กระทั่งมีการใช้จ่ายที่ดูเหมือนจะมีเหตุผลรองรับเช่นการให้หลักประกันสุขภาพแต่มีต้นทุนสูง ซึ่งเมื่อรู้เช่นนั้นแล้วประชาชนผู้เลือกตั้งน่าจะแสดงความจำนงให้นักการเมืองที่ตนเลือกดำเนินนโยบายการคลังอย่างระมัดระวัง และไม่เลือกนักการเมืองที่ใช้นโยบายขาดดุลการคลังอย่างต่อเนื่องเข้ามาบริหารประเทศ การขาดดุลการคลังเรื้อรังจึงไม่น่าจะเกิดขึ้นภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

อย่างไรก็ตามหลักฐานเชิงประจักษ์มิได้สนับสนุนความคิดข้างต้น ในงานวิจัยของศาสตราจารย์ Charles Wyplosz (2012) พบว่าในช่วงเวลา 52 ปีระหว่างปี ค.ศ. 1960-2011 ในประเทศประชาธิปไตยที่พัฒนาแล้ว 20 ประเทศ (18 ประเทศในทวีปยุโรป อเมริกา และญี่ปุ่น) มีถึง 14 ประเทศที่ขาดดุลงบประมาณเท่ากับหรือเกินกว่า 40 ปี และญี่ปุ่นขาดดุล 35 ปีจนในปัจจุบันมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติสูงที่สุดในโลก ในขณะที่ประเทศส่วนน้อย 5 ประเทศที่ขาดดุลไม่มากปีนั้น มักมีสาเหตุอื่น เช่น นอร์เวย์มีกฎหมายบังคับให้รัฐบาลเก็บออมรายได้จากผลิตภัณฑ์น้ำมันทำให้รัฐบาลไม่ขาดดุล ส่วนประเทศสวีเดนและเดนมาร์ก ก็เป็นประเทศรัฐสวัสดิการที่เก็บภาษีในอัตราที่สูงกว่าประเทศอื่นๆ มาก ทำให้ไม่มีปัญหาขาดดุลการคลังเรื้อรังเช่นเดียวกัน

การขาดดุลเรื้อรังนี้นักวิชาการบางท่านอธิบายว่าเกิดจากสิ่งที่เรียกว่า ‘ความโน้มเอียงหรือความรักชอบต่อการขาดดุล (deficit bias) ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญต่อฐานะการคลังระยะยาวของประเทศประชาธิปไตย ความน่ากังวลอยู่ที่ว่าความโน้มเอียงต่อการขาดดุลนี้มิได้เป็นกับเฉพาะนักการเมืองเท่านั้น แต่ประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้งก็มีความโน้มเอียงดังกล่าวและเป็นสาเหตุอธิบายว่าทำไมประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยมาอย่างยาวนานจึงไม่สามารถขจัดความโน้มเอียงนี้ได้

การที่ประชาชนเองไม่ทำการควบคุมการขาดดุลเรื้อรั้งนั้นมาจากปัญหาพื้นฐานที่สำคัญมากของระบอบประชาธิปไตยคือผู้มีสิทธ์ออกเสียงเลือกตั้งจำกัดเฉพาะผู้มีชีวิตอยู่ในปัจจุบันและมีอายุถึงเกณฑ์ได้รับสิทธิ์เลือกตั้ง ในขณะที่ปัญหาการขาดดุลเรื้อรังและปัญหาหนี้สาธารณะนั้นในความจริงเป็นปัญหาร่วมของคนรุ่นปัจจุบันและคนในอนาคตรุ่นลูกรุ่นหลาน เพราะการก่อหนี้ในวันนี้ ผู้รับภาระใช้คืนหนี้อาจเป็น (และมักเป็น) คนในอนาคตด้วย หากคนปัจจุบัน ‘ส่วนใหญ่’ เห็นแก่ตัวมากกว่าคิดถึงลูกหลาน ก็จะ ‘ร่วมมือ’ กับนักการเมืองสร้างหนี้เพราะตัวเองได้ประโยชน์จากรายจ่ายปัจจุบันที่เพิ่มขึ้นหรือภาษีที่ลดลง

การแก้ปัญหาความโน้มเอียงต่อการขาดดุลที่เกิดจากความร่วมมือระหว่างนักการเมืองและประชาชนส่วนใหญ่นั้นทำได้ยากมาก ศาสตราจารย์ Wyplosz ระบุว่าไม่ว่าการตั้งกฎเหล็กการคลัง (fiscal rules) เช่นบอกว่าหนี้สาธารณะห้ามเกินร้อยละเท่าไรของรายได้ประชาชาติ หรือการทำกระบวนการงบประมาณให้โปร่งใส มีส่วนร่วม ทั้งสองแนวทางล้วนไม่ประสบความสำเร็จ เพราะเมื่อถึงเวลาบังคับใช้กฎเหล็กหรือกระบวนการการคลังโปร่งใสยั่งยืน ที่แม้จะถูกกำหนดด้วยนักการเมืองจากการเลือกตั้ง (เช่นกำหนดเป็นกฎหมายที่สภาให้ความเห็นชอบ) ก็มักจะหาข้อยกเว้นหรือกระทั่งปรับเปลี่ยนกฎหมาย ทำให้ยังคงดำเนินนโยบายขาดดุลเรื้อรังต่อไปได้ โดยที่ประชาชนเองก็มิได้เดือดเนื้อร้อนใจมากนักที่นักการเมือง ‘เบี้ยว’ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือการที่สภาคองเกรสของสหรัฐปรับขึ้นเพดานหนี้ (debt ceilings) เป็นระยะ ๆ ด้วยเสียงส่วนใหญ่ของสภา และประชาชนก็มิได้ทำการกดดันสภาคองเกรสมิให้ทำเช่นนั้น

อีกวิธีหนึ่งที่น่าจะใช้ได้คือให้อำนาจการกำหนดนโยบายการคลังไปอยู่ในมือองค์กรหรือบุคคลที่ไม่ใช่นักการเมือง เพราะองค์กร/บุคคลเหล่านั้นจะไม่มีแรงจูงใจทางการเมืองที่จะหาผลประโยชน์หรือเอาใจคนส่วนใหญ่ (ที่ไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ลูกหลานมากเท่าตัวเอง) แต่วิธีนี้ก็ผิดหลักการประชาธิปไตยมากเกินไปและคงไม่ยั่งยืน

ศาสตราจารย์ Wyplosz เสนอแนวทางผสมผสานที่น่าจะได้ผลในการควบคุมการขาดดุลเรื้อรังและไม่ขัดหลักประชาธิปไตย ว่า (ก) ให้นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้กำหนดกฎเหล็กการคลัง โดยกฎเหล็กนี้เกี่ยวข้องกับตัวแปรทางการคลังระดับมหภาคเท่านั้น เช่น หนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติ การขาดดุลการคลังต่อรายได้ประชาชาติ รายจ่ายรวม เป็นต้น แต่กฎเหล็กการคลังควรมีลักษณะยืดหยุ่น เช่นกำหนดตัวเลขตายตัวปีต่อปี และ (ข) จัดตั้งหน่วยงาน ‘อิสระ’ (หมายถึงไม่เกี่ยวข้องกับการเมือง) ทำหน้าที่บังคับใช้กฎเหล็ก หรือตีความ (interpret) กฎเหล็กว่าควรบังคับใช้อย่างไรภายใต้ความยืดหยุ่นที่ออกแบบไว้แล้วแต่แรก ศาสตราจารย์ Wyplosz เรียกสถาบันนี้ว่า Fiscal Policy Council (FPC)

ตัวอย่างการทำงานของแนวทางข้อเสนอนี้แสดงในรูปข้างล่าง โดยให้รัฐบาล (ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา) ตั้งเป้าหมายว่าในห้วงเวลาของการเป็นรัฐบาลนั้นระดับหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติจะเพิ่มขึ้น/ลดลงเป็นร้อยละเท่าใด จากนั้นให้ FPC กำหนดวงเงินขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีของช่วงเวลา 4 ปีว่าจะเป็นเท่าไรเพื่อให้รัฐบาลสามารถบรรลุเป้าหมายหนี้สาธารณะดังกล่าว ซึ่งแนวทางนี้รัฐบาลก็ได้รับความชื่นชมว่าตั้งใจควบคุมวินัยการคลัง  (ในปีแรกที่เป็นรัฐบาล) ในขณะที่ FPC ก็ทำตัวเป็นผู้ดูแลเพื่อรับประกันว่ารัฐบาลจะเคารพคำมั่นของตัวเองทั้งในระหว่างทางหรือปลายทางของการเป็นรัฐบาล

นี่เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งของแนวทางผสมผสานของศาสตราจารย์ Wyplosz ซึ่งสามารถประยุกต์ใช้ได้กับอีกหลายกฎเหล็กการคลัง สิ่งที่สำคัญคือจะสร้างองค์กรอย่าง FPC ที่เข้มแข็งและได้รับความเชื่อถือ ตลอดจนมีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างไร ล้วนเป็นสิ่งที่ผมอยากให้สังคมไทยช่วยกันขบคิด เพราะอย่างไรเสียประเทศไทยก็ต้องกลับเข้าสู่การเมืองระบบประชาธิปไตยตัวแทนในบริบทที่ความโน้มเอียงต่อการขาดดุลเรื้อรังนั้นมีสูง ผมเชื่อว่าเป็นแนวทางการปฏิรูปการเมืองการคลังที่น่าสนใจและน่าศึกษาเพิ่มเติมครับ

 

—————————-

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 4 ธันวาคม 2557