สำนักข่าวอิศรารายงาน: งานวิจัยทีดีอาร์ไอชำแหละ “พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ” ยักษ์ไม่มีกระบอง

ปี	2015-01-05

@ สขร. ยักษ์ไม่มีกระบอง ?

พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนได้รับทราบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและการให้สัมปทานของรัฐ ซึ่งจะสะท้อนให้เห็นถึงการใช้งบประมาณอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้

ทั้งนี้ รายงานของคณะผู้วิจัยพบว่า ภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนไม่ค่อยให้ความสนใจกับ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ในช่วง 5 ปีแรกหลังการประกาศใช้เท่าใดนัก เนื่องจากไม่สามารถเรียกดูข้อมูลจากรัฐได้อย่างรวดเร็วและได้ข้อมูลตรงตามความต้องการตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว ในขณะที่รัฐบาลเองให้ความสำคัญกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อประชาชนเพียงแต่ในระดับนโนบายเท่านั้น เช่น การออกมติคณะรัฐมนตรีให้ใช้การปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ เป็นตัวชี้วัดความสำเร็จของหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่ง แต่ในทางปฏิบัตินั้น รัฐบาลกลับไม่ให้การสนับสนุนด้านงบประมาณอย่างเพียงพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ที่ต้องดูแลการปฏิบัติตามกฎหมายนี้ของหน่วยงานของรัฐ

การไม่บังคับใช้กฎหมายดังกล่าวอย่างจริงจังของฝ่ายบริหารถูกสะท้อนให้เห็นจากผลการสำรวจการเปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างและสัญญาสัมปทานผ่านเว็บไซต์ของรัฐวิสาหกิจของคณะผู้วิจัยซึ่งพบว่า ในช่วงเดือนเมษายน พ.ศ. 2556 มีรัฐวิสาหกิจ 13 แห่งจากทั้งหมด 59 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างอย่างครบถ้วนตามที่กฎหมายและมติคณะรัฐมนตรีกำหนด และรัฐวิสาหกิจ7 แห่งจากทั้งหมด 11 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลสัญญาสัมปทานทางเว็บไซต์ โดยในจำนวนนั้น มี 4 แห่งที่ต้องให้ประชาชนทำเรื่องร้องขอข้อมูลไปยังหน่วยงานเจ้าของเรื่อง นอกจากนี้ การสำรวจของ สขร. ในปี พ.ศ. 2555 พบว่า มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถึงร้อยละ 74 ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างให้ประชาชนทราบผ่านเว็บไซต์

ทั้งนี้ ในปี พ.ศ. 2555 สขร. รายงานว่า มีหน่วยงานของรัฐเพียง 2,314 แห่งจากทั้งหมด 8,329 แห่ง (ร้อยละ 28) ที่ส่งรายงานผลการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ แม้ว่าจะมีการนำระบบประเมินผลผ่านเว็บไซต์เข้ามาใช้ เพื่อทำให้รายงานผลเป็นได้อย่างสะดวกและรวดเร็วยิ่งขึ้นก็ตาม

นอกจากนี้เมื่อพิจารณาข้อมูลย้อนหลังไปในปี พ.ศ. 2550 โดยแบ่งหน่วยงานของรัฐออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ หน่วยงานส่วนกลางส่วนภูมิภาค (จังหวัดและอำเภอ) และส่วนท้องถิ่น พบว่าหน่วยงานของรัฐที่ละเลยการให้ความร่วมมือกับสขร. มากที่สุด คือ หน่วยงานส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่ อบต. อบจ. เทศบาล กทม.และพัทยา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กทม. และพัทยา ที่มีผลงานแย่ลง ในขณะที่หน่วยงานราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนั้น มีการส่งรายงานประมาณร้อยละ 80 ของจำนวนหน่วยงานทั้งหมดในภาคส่วนของตนเอง ซึ่งมีการให้ความร่วมมือกับ สขร. มากขึ้นเมื่อเทียบกับในอดีต

สาเหตุหนึ่งที่หน่วยงานส่วนท้องถิ่นละเลยที่จะให้ความร่วมมือกับ สขร. นั้น เนื่องจาก สขร. ไม่สามารถที่จะเอาผิดกับหน่วยงานโดยตรงได้ แม้ว่าครม. ทุกชุดจะมีมติให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับผิดชอบติดตามการให้ความร่วมมือของหน่วยงานส่วนท้องถิ่นต่อ สขร. ก็ตาม นอกจากนี้ ประมวลจริยธรรมของข้าราชการท้องถิ่นที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการดำเนินการทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ ซึ่งรวมถึงแนวทางในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนยังคงมีความแตกต่างและหลากหลายในรายละเอียด เนื่องจากหน่วยงานส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งมีอำนาจในการจัดทำประมวลจริยธรรมของตนเอง ไม่เหมือนกับข้าราชการพลเรือนภายใต้ความรับผิดชอบของสำนักงาน กพ. ที่มีประมวลจริยธรรมฉบับเดียวกัน และมีหลักการปฏิบัติราชการในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนอย่างชัดเจน

“ปกปิดหรือเปิดเผย” ปมชี้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ไร้ประสิทธิภาพ

สาเหตุหลักของการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างไร้ประสิทธิภาพมาจากความไม่สมบูรณ์ทางกฎหมาย และช่องโหว่เชิงสถาบัน กล่าวคือ

ประการแรก พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ยังคงเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้วิจารณญาณว่าจะเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูล โดยเฉพาะ “ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย” ซึ่งถูกนิยามในกรอบที่กว้างเกินไป โดยไม่กำหนดมาตรฐาน ขั้นตอน หรือแนวทางปฏิบัติสำหรับการใช้วิจารณญาณให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐแต่อย่างใด อีกทั้งบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวยัง “บีบ” ให้เจ้าหน้าที่รัฐพิจารณาเลือกที่จะปกปิดข้อมูลมากกว่าการเปิดเผย จากการที่มีบทลงโทษสำหรับการเปิดเผยข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยอย่างชัดเจน แต่ไม่มีบทลงโทษสำหรับการไม่เปิดเผยข้อมูลที่ต้องเปิดเผยตามกฎหมาย

นอกจากนี้ แม้ว่าในทางปฏิบัติ ปรากฎช่องทางที่จะลงโทษเจ้าหน้าที่ที่ปกปิดข้อมูลที่ต้องเปิดเผย แต่บทลงโทษสำหรับกรณีดังกล่าวกลับเบากว่าบทลงโทษสำหรับเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลที่กฎหมายสั่งห้ามเปิดเผย

ประการที่สอง การพิสูจน์ว่าข้อมูลใดต้องถูกเปิดเผยได้หรือไม่ควร ตามกระบวนการของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ของ สขร.ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐปฏิเสธเปิดเผยข้อมูลที่ประชาชนร้องขอนั้น ใช้เวลาค่อนข้างนาน อีกทั้งคำวินิจฉัยของ กวฉ. ก็มิได้ “เป็นที่สุด” ในทางปฏิบัติ เนื่องจาก สขร. ไม่มีอำนาจลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐหรือออกคำสั่งโดยตรงต่อหน่วยงานของรัฐ แต่ต้องอาศัยการสั่งการจากหน่วยงานต้นสังกัด หรืออำนาจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ซึ่งในทางปฏิบัติแล้ว การสั่งการดังกล่าวก็อาจจะไม่เกิดขึ้น

ด้วยเหตุนี้ คณะผู้วิจัยรายงานฉบับนี้จึงเสนอว่า ต้องปรับปรุง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ โดยเพิ่มบทบัญญัติให้ชัดเจนในกฎหมายดังนี้

• แก้ไขคำว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” เป็น “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” ซึ่งครอบคลุมข้อมูลข่าวสารในการครอบครองบริษัทเอกชนซึ่งจัดทำบริการสาธารณะหรือดำเนินธุรกิจที่ส่งผลกระทบต่อสังคมอย่างกว้างขวาง และกำหนดให้คำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ยึดถือคำนิยามตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ที่ครอบคลุมจำนวนรัฐวิสาหกิจมากกว่าคำนิยามตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ

• กำหนดให้มีการคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริต และเพิ่มโทษผู้ที่จงใจปกปิดข้อมูลข่าวสารให้สูงกว่าผู้เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริต

• กำหนดหลักการ กระบวนการและขั้นตอนในการรับเรื่องร้องขอและเปิดเผยข้อมูลให้ชัดเจนเพื่อลดภาระของเจ้าหน้าที่ในการใช้วิจารณญาณว่าจะเปิดเผยข้อมูลหรือไม่

• หลักการเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลข่าวสารต้องอยู่บนพื้นฐานที่ว่าผลประโยชน์สาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนบุคคลผ่านวิธีการประเมินผลได้-ผลเสีย (Prejudice Test) ตามมาตรฐานสากล

• เพิ่มประเภทของข้อมูลที่ต้องเปิดเผยโดยอัตโนมัติทางเว็บไซต์ของหน่วยงาน ได้แก่ งบการเงินรายปี แผนนโยบาย และผลการพิจารณาโครงการรัฐที่มีผลกระทบต่อสาธารณชน รวมทั้งข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและสัญญาสัมปทานที่ปัจจุบันถูกกำหนดให้เปิดเผยผ่านเว็บไซต์ตามมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

• กำหนดมาตรฐานกลางสำหรับการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารทุกประเภทเพื่อให้ข้อมูลข่าวสารนั้นถูกจัดเก็บอย่างสมบูรณ์และเป็นปัจจุบันอยู่ตลอดเวลา เพื่อลดเวลาให้การค้นหาและเปิดเผยข้อมูล และกำจัดข้ออ้างจากรัฐว่าไม่มีข้อมูล

• ให้รัฐกำหนดชั้นความลับของข้อมูลที่คิดว่าควรปกปิดไว้ล่วงหน้าและสอดคล้องกับบทบาทของแต่ละหน่วยงาน (เช่น กระทรวงศึกษาธิการจะอ้างความมั่นคงของชาติเพื่อไม่เปิดเผยข้อมูลไม่ได้) เพื่อลดการอ้างว่าเป็นข้อมูลที่ต้องปกปิดหลังจากมีการร้องขอข้อมูล

• กำหนดให้การเปิดเผยข้อมูลเป็น “หน้าที่” ของรัฐ และมิใช่ “ภาระ” รัฐจะเรียกเก็บค่าเสียเวลาหรือค่าธรรมเนียมจากประชาชนไม่ได้ ยกเว้นค่าถ่ายเอกสารที่ต้องเท่ากับต้นทุนจริงและราคาตลาด

• กำหนดให้น่วยงานของรัฐทุกแห่งต้องมีฝ่ายอำนวยความสะดวกในการเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชน ซึ่งฝ่ายนี้จะต้องมีงบประมาณและบุคลากรที่สอดคล้องต่อการเข้าใช้บริการของประชาชน
สองต้องมีการปรับปรุงเชิงสถาบัน ดังนี้

• ให้ สขร. เป็นองค์กรที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารหรือฝ่ายการเมืองดังตัวอย่างของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) หรือสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซึ่งต้องมีแหล่งเงินทุนและบุคลากรอย่างเพียงพอต่อการบังคับใช้กฎหมาย รวมทั้งอำนาจเด็ดขาดในการออกบทลงโทษแก่ผู้ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

• คณะกรรมการของ สขร. จะต้องไม่ใช่ข้าราชการหรือนักการเมือง แต่เป็นบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญด้านสาขาต่างๆ และเป็นตัวแทนจากหลายภาคส่วน ที่ถูกสรรหาตามกระบวนการที่เป็นอิสระจากรัฐ

• ให้กระทรวงการคลังและคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนใช้การปฏิบัติข้อมูลข่าวสารเป็นตัวชี้วัดเพื่อกำหนดค่าตอบแทนและแรงจูงในให้เจ้าหน้าที่รัฐ

พัฒนาการที่ล่าช้าของไทย กับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ

รายงานของทีดีอาร์ไอฉบับนี้ ยังระบุว่า กระบวนการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทยที่ผ่านมาไม่ได้รับความสำเร็จเท่าใดนัก จึงมีความพยายามที่จะสร้างกลไกและสถาบันในรูปแบบขององค์กรอิสระขึ้นมาจำนวนมากเพื่อ “ ตรวจสอบ” การทุจริตคอร์รัปชันภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไม่ว่าจะเป็นการเปิดเผยข้อมูลสินทรัพย์ของนักการเมืองและพนักงานของรัฐที่ดำรงตำแหน่งในระดับสูง การจัดตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน (ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ฯลฯ ก็ยังไม่สามารถยับยั้งปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้ ดังจะเห็นได้ว่าดัชนีคอร์รัปชัน (Corruption Perception Index)ของประเทศจะขึ้นลงอยู่ที่อันดับ 80โดยประมาณมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 แต่ล่าสุดปี พ.ศ. 2556ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับลดลงอย่างมากจากอันดับที่ 88 จากทั้งหมด176 ประเทศในปี พ.ศ. 2555 มาเป็นอันดับที่ 102 จากทั้งหมด 177 ประเทศในปี พ.ศ. 2556

อย่างไรก็ดี แม้ว่ารายได้ต่อหัวของคนไทยจะเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจาก 4,471 เหรียญสหรัฐอเมริกาในปี พ.ศ. 2541 เป็น 9,961 เหรียญสหรัฐอเมริกา ในปี พ.ศ. 2555 แต่ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทยกลับไม่ลดน้อยลง แต่กลับรุนแรงมากขึ้น ซึ่งสะท้อนว่าโครงสร้างสถาบันในการปกครองของประเทศไม่สามารถปรับเปลี่ยนได้ทันกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วกว่า ทำให้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันรุนแรงมากขึ้นเมื่อมี “เม็ดเงิน” ที่ไหลเวียนในระบบเศรษฐกิจมากขึ้น

คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่ายุทธศาสตร์ในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันที่ผ่านมาซึ่งให้ความสำคัญแก่การจัดตั้งองค์กรต่างๆ ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ในการป้องกัน ตรวจสอบและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540ไม่สามารถแก้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้ เนื่องจากการทุจริตคอร์รัปชันที่ฝังรากลึกในประเทศไทยนั้นมีบ่อเกิดจากฝ่ายการเมือง การตราและการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันต้องได้รับการสนับสนุนจากฝ่ายการเมือง

อนึ่งแม้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้องค์กรที่ทำหน้าที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันมีความเป็นอิสระในเชิงโครงสร้างโดยมิได้สังกัดกระทรวงใดๆ แต่ทว่าหน่วยงานเหล่านี้ยังต้องพึ่งพางบประมาณรายปีที่นักการเมืองในฐานะรัฐบาลจัดสรรให้ทำให้ไม่มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง

รายงานฉบับนี้ ระบุว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการในประเทศไทยนั้นใช้เวลาในการพัฒนาค่อนข้างมาก จะเห็นได้จากการที่ครม. ต้องมีมติ “กระตุ้น” การทำงานของหน่วยงานภาครัฐให้ทำตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 อย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นการให้รวมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นตัวประเมินประสิทธิภาพขององค์กร การกำหนดบทลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว หรือการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องนำข้อมูลเผยแพร่ทางเว็บไซต์

อย่างไรก็ดี ยังปรากฎข้อมูลว่า ยังมีหน่วยงานของรัฐจำนวนมากที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว โดยเฉพาะหน่วยงานส่วนท้องถิ่น เห็นได้จากสถิติการประเมินการปฏิบัติตามพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งจัดทำโดย สขร. หรือจากสถิติบทความจากสื่อหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ข่าวสาร ที่กล่าวถึงการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวหรือการเรียกร้องให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมากขึ้น ซึ่งสะท้อนมุมมองของสื่อมวลชนต่อการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ

สาเหตุที่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการในประเทศไทยยังคงอยู่ในระดับที่ไม่เป็นที่น่าพอใจนั้น ก็เนื่องจากรัฐบาลในความสำคัญเฉพาะให้ส่วนของนโยบาย แต่ไม่ได้ให้การสนับสนุนทางด้านงบประมาณอย่างเพียงพอแก่หน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแก่ สขร. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบการสนับสนุนและบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้โดยตรง อีกทั้งรัฐบาลยังไม่ได้ให้อำนาจเด็ดขาดแก่ สขร. ในการสั่งลงโทษหน่วยงานของรัฐที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวอย่างเคร่งครัด

กรอบเวลาในการเรียกร้องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ

พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯได้ให้สิทธิประชาชนในการยื่นเรื่องต่อ สขร.เพื่อให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูล ซึ่งแบ่งเป็นสองประเด็น ได้แก่ (1) การร้องเรียนการไม่เปิดเผยข้อมูลตามบทบัญญัติของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ (Non-compliance) และ (2) การอุทธรณ์ (การขอให้พิจารณาชี้ขาด) ในกรณีที่หน่วยงานรัฐปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูล (Refusal to disclose)

พ.ร.บ ข้อมูลข่าวสารฯ และกฎหมายลูกที่ออกตาม พ.ร.บ. ดังกล่าว เช่น กฎกระทรวง มติ ครม. เป็นต้นได้แบ่งแยกกรณีการร้องเรียนการปฏิบัติหน้าที่และการอุทธรณ์คำสั่งต่างๆของหน่วยงานของรัฐเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการไว้อย่างชัดเจน ซึ่งผู้รับเรื่องและพิจารณากรณีเหล่านี้แยกออกเป็นสองชุด ได้แก่ กขร. และ กวฉ. โดย กขร. ทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนและดำเนินการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปของหน่วยงานของรัฐให้เป็นไปตามที่ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ กำหนด และรับเรื่องอุทธรณ์เพื่อส่งให้ กวฉ. ในขณะที่ กวฉ. นั้นทำหน้าที่พิจารณาวินิฉฉัยเรื่องอุทธรณ์ต่างๆ (ที่ถูกส่งมาจาก กขร.)ซึ่งโดยหลักแล้วจะเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีการปฏิเสธเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานของรัฐซึ่งให้เหตุผลว่า “เป็นข้อมูลปกปิด”

ทั้งนี้ หากสรุปกระบวนการและระยะเวลาที่ใช้ในการร้องเรียนหรือยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการทั้งสองชุดของ สขร. โดยแบ่งประเด็นตามลักษณะของข้อมูล คือ (1) ข้อมูลข่าวสารของราชการ และ (2) ข้อมูลส่วนบุคคลที่อยู่ในการครอบครองของหน่วยงานของรัฐ

พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ กำหนดให้ประชาชนสามารถร้องเรียนการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ (ต่อ กขร.) หรือยื่นอุทธรณ์คำสั่งไม่เปิดเผยข้อมูล(ต่อ กวฉ.)ได้หลังจากยื่นคำขอข้อมูลแล้ว 15-30 วัน ซึ่งหลังจากที่เรื่องถึง คณะกรรมการของ สขร. (ชุดใดชุดหนึ่งแล้วแต่กรณี) ประชาชนต้องรอผลการพิจารณาร้องเรียนหรืออุทธรณ์อีก 30-60 วัน

ลบจุดอ่อน เพิ่มจุดแข็ง พ.ร.บ.ข่าวสารฯ หนุนอำนาจตรวจสอบของประชาชน

การศึกษากฎหมายว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารราชการในประเทศที่พัฒนาแล้วพบว่าส่วนมากมีกฎหมายว่าด้วยการเข้าถึงหรือสิทธิเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลของหน่วยงานภาครัฐที่เรียกว่า Freedom of Information Act(FOIA)เช่นสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร และประเทศยุโรปตะวันออกหลายประเทศ เป็นต้น บางประเทศใช้คำว่า Access to Information Actอย่างเช่นในแคนาดา และยังปรากฎไม่กี่ประเทศที่ยังคงใช้คำว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ (Official Information)”เหมือนประเทศไทย เช่น นิวซีแลนด์ เป็นต้น

ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวของหลายประเทศครอบคลุมข้อมูลไม่เพียงแต่ของหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจเท่านั้นหากแต่ยังรวมถึงข้อมูลในการครอบครององค์กรเอกชนที่ใช้อำนาจมหาชนด้วย เช่น ตลาดหลักทรัพย์ หรือสมาคมธุรกิจใดๆ ที่มีอำนาจในการออกกฎ กติกาในการกำกับดูแล เป็นต้นในขณะที่บางประเทศอย่างเช่นสหราชอาณาจักรนั้นสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร (The Information Commissioner’s Office-ICO) มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวกับการเข้าถึงหรือการปกปิดข้อมูลทั้งของราชการและข้อมูลส่วนบุคคล เช่น Privacy Law Data Protection Law Environment Information Disclosure Law และ FOIA เป็นต้น

เพื่อที่จะให้กฎเกณฑ์และหลักการในการเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลของกฎหมายแต่ละฉบับมีความสอดคล้องไม่ขัดแย้งกัน ดังนั้นการที่กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของประเทศไทยนั้นมีกรอบบังคับเฉพาะการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ ทำให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลและข้อมูลสาธารณะที่อยู่ในครอบครองของภาคเอกชนยังมีข้อจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่ประเทศไทยยังคงไม่มีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยข้อมูลส่วนบุคคล (Privacy law)

นอกจากนี้ แม้กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการของไทย พ.ศ. 2540 จะให้สิทธิแก่ประชาชนในการเรียกร้องข้อมูลของราชการ แต่ยังมีกฎหมายอีกจำนวนมากที่ให้สิทธิแก่หน่วยงานราชการในการปกปิดข้อมูล ยกตัวอย่างเช่น พ.ร.บ. ความลับทางการค้า พ.ศ. 2545 ซึ่งการร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลของเอกชนที่อาจเข้าข่ายห้ามเปิดเผยตามข้อกฎหมายดังกล่าวต้องผ่านกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ซึ่งต้องใช้ทั้งเวลาและทุนทรัพย์ เช่น การขอให้ กวฉ.พิจารณา หรือการยื่นคำร้องต่อศาลปกครอง เป็นต้น

ขณะที่การศึกษากฎหมายว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารในต่างประเทศพบว่า หลายประเทศอย่างสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และนิวซีแลนด์ กำหนดให้การปฏิเสธในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐที่อยู่ภายใต้กฎหมายใดๆ ก็ตาม จะต้องดำเนินการตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในกฎหมายแม่บทว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือ FOIA ซึ่งจะต้องมีการประเมินผลประโยชน์สาธารณะจากการได้รับรู้ข้อมูล และผลเสียของการเปิดเผยข้อมูลแล้วแต่กรณีดังที่จะกล่าวในรายละเอียดภายหลัง

การยื่นขอเอกสารข้อมูลข่าวสารต้องง่าย (simple) เร็ว (speedy) และไม่มีค่าใช้จ่าย (free)

รายงานวิจัยฉบับนี้ ระบุว่าการยื่นขอการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ง่ายคือ การที่ผู้ขอจะต้องให้เพียงข้อมูล ชื่อ ที่อยู่ และรายละเอียดของเอกสารที่ขอเท่านั้น และการขออาจทำในรูปแบบของเอกสารหรือด้วยวาจาก็ได้ การดำเนินการเปิดเผยข้อมูลต้องรวดเร็ว และค่าใช้จ่ายในการขอต้องไม่มากไปกว่าค่าใช้จ่ายในการทำซ้ำหรือถ่ายเอกสารที่ต้องการตามต้นทุนที่แท้จริงเท่านั้น

(ข้อมูลจากตาราง : อัตราค่าธรรมเนียมในการทำสำเนาและรับรองเอกสารที่กำหนดโดย สขร. )

( ดูตาราง : ข้อมูลอัตราค่าธรรมเนียมในการทำสำเนาและรับรองเอกสารที่เรียกเก็บจริง อัตราค่าธรรมเนียมในการทำสำเนาและรับรองเอกสารที่เรียกเก็บจริง ที่คณะผู้วิจัยทำการสำรวจโดยการสอบถามเจ้าหน้าที่ผู้รับชอบงานด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐวิสาหกิจทางโทรศัพท์ )

จากการสำรวจการรับเรื่องร้องเรียนของหน่วยงานราชการต่างๆ พบว่าสำหรับเอกสารที่ต้องใช้ในการยื่นขอนั้น ส่วนมากใช้เพียงสำเนาบัตรประชาชนเท่านั้น แต่ยังไม่สามารถรับเรื่องร้องเรียนด้วยวาจา

นอกจากนี้ รายงานฉบับนี้ของทีดีอาร์ไอยังชี้ว่าประเทศไทยยังขาดกฎหมายแม่บทว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเทียบเคียงกับ Freedom of Information Act ในประเทศที่พัฒนาแล้ว พ.ร.บ . ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เป็นเพียงกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐและข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่อยู่ในครอบครองของหน่วยงานของรัฐเท่านั้น มิได้รวมถึงข้อมูลส่วนบุคคลที่อยู่ในครอบครองของหน่วยงานเอกชน เช่น ข้อมูลเวชระเบียนที่บันทึกเกี่ยวกับสุขภาพและการรักษาของผู้ป่วยที่อยู่ในครอบครองของโรงพยาบาลเอกชน หรือข้อมูลส่วนบุคคลที่อยู่กับธุรกิจ เช่น หมายเลขโทรศัพท์ ที่อยู่ รายได้ ที่อยู่ในครอบครองของบริษัทโทรคมนาคม บริษัทประกันภัย ฯลฯ

แม้ว่าตามหลักการแล้ว การปกปิดหรือเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลเหล่านี้จะต้องสอดคล้องกันกับหลักการในการรักษาความลับหรือเปิดเผยข้อมูลเพื่อประโยชน์ของสาธารณะในบางกรณี ความเสียหายที่จะเกิดจากการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลหรือข้อมูลของธุรกิจเอกชนอาจน้อยกว่าผลประโยชน์ที่สาธารณชนจะได้รับจากการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าว เช่น ในกรณีที่มีการร้องขอให้รัฐวิสาหกิจเปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับข้อเสนอในการประมูลของบริษัทที่เข้าร่วมในการประมูลเพื่อตรวจสอบว่าเป็นข้อเสนอที่มีลักษณะของการฮั้วกันกับผู้ชนะการประมูลหรือไม่ เป็นต้น

การที่ประเทศไทยไม่มีกฎหมายแม่บทว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ ทำให้ขาดหลักเกณฑ์ในการเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลที่บังคับใช้เป็นมาตรฐานกลางสำหรับหน่วยงานรัฐทุกแห่ง ทั้งนี้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ก็มิได้กำหนดหลักเกณฑ์ กระบวนการและขั้นตอน รวมทั้งวิธีการในการพิจารณาความเหมาะสมของการเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลของหน่วยงานของรัฐที่ครอบครองข้อมูลแต่อย่างใด เนื่องจากบทบัญญัติของกฎหมายเน้นไปที่บทบาทหน้าที่ของ สขร. ในการรับเรื่องร้องเรียนและอุทธรณ์คำสั่งของหน่วยงานของรัฐมากกว่ากฎหมายดังกล่าวกำหนดให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้วางหลักเกณฑ์ดังกล่าวเอง มาตรา 16 ได้กำหนดไว้ว่า

“เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติว่าข้อมูลข่าวสารของราชการจะเปิดเผยต่อบุคคลใดได้หรือไม่ ภายใต้เงื่อนไขเช่นใด และสมควรมีวิธีรักษามิให้รั่วไหลให้หน่วยงานของรัฐกำหนดวิธีการคุ้มครองข้อมูลข่าวสารนั้น ทั้งนี้ตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนดว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ”

นอกจากนี้ การกำหนดให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดกฎกติกาในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการนั้นเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสม

เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่มีแรงจูงใจที่จะให้ข้อมูลแก่ประชาชนเพื่อที่จะตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลกฎหมายว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารในต่างประเทศจะให้ความสำคัญแก่การวางกระบวนการ ขั้นตอน และหลักเกณฑ์ของหน่วยงานราชการในการพิจารณาที่จะเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลที่มีการร้องขอ โดยกระบวนการอุทธรณ์นั้นไม่จำเป็นต้องมีหน่วยงานเฉพาะกิจดังเช่น สขร. แต่ประชาชนสามารถร้องเรียนได้โดยตรงต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน (Ombudsman) หรือศาลปกครอง

สุดท้าย การที่ สขร. ยังคงเป็นหน่วยงานที่อยู่ภายใต้การกำกับของสำนักนายกรัฐมนตรี ทำให้มิได้มีสถานภาพเป็นองค์กรอิสระ จึงไม่ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง ที่จะเป็นไปเพื่อการทุจริตหรือไม่ก็ตาม อนึ่ง ประสบการณ์ในอดีตแสดงให้เห็นว่า เมื่อการร้องขอข้อมูลเกี่ยวโยงกับการตรวจสอบการทุจริตของรัฐบาลแล้ว การเมืองจะเข้ามาแทรกแซงมิให้มีการปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมาของ สขร.

ข้อเสนอแนะ

1.การส่งเสริมการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน

ดังที่ได้วิเคราะห์มาแล้วว่า การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการในทางปฏิบัติในปัจจุบันยังมีข้อจำกัดหลายประการคณะผู้วิจัยเห็นว่ามาตรการสำคัญที่ช่วยให้ประชาชนไทยสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการได้มากขึ้นมีดังต่อไปนี้

1.1 เพิ่มประเภทของข้อมูลที่หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยโดยอัตโนมัติ ตามมาตรา 9 เช่น งบการเงินรายปีของหน่วยงานราชการ บันทึกการประชุมของคณะกรรมการ ผลการพิจารณาหรือคำวินิจฉัยที่มีผลกระทบต่อเอกชนโดยตรงซึ่งมีเหตุผลและความเห็นแย้ง รายชื่อธุรกิจเอกชนที่ขึ้นทะเบียนหรือที่ได้รับอนุญาตรวมทั้งรายละเอียดที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น

1.2 กำหนดองค์ประกอบของข้อมูลตามมาตรา 7 และมาตรา 9 ที่หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยโดยอัตโนมัติและผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ (เว็บไซต์ของหน่วยงาน) ให้ชัดเจน

1.3 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีขนาดเกินกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กำหนดต้องมีฝ่ายหรือแผนกและเจ้าหน้าที่ที่ดูแลเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในครอบครองขององค์กรที่พร้อมจะให้ความสะดวกแก่ผู้ร้องขอข้อมูลอย่างพอเพียงตามความต้องการ

1.4 มีการกำหนดมาตรฐานกลางในการจัดเก็บข้อมูลของหน่วยงานของรัฐเพื่อให้มีระบบฐานข้อมูลที่อยู่ในครอบครองที่สมบูรณ์และเป็นปัจจุบันอยู่ตลอดเวลา รวมทั้งกำหนดให้มีการจัดลำดับชั้นความลับที่ชัดเจนล่วงหน้าเพื่อให้การค้นหาข้อมูล และการเปิดเผยข้อมูลมีประสิทธิภาพและรวดเร็วมากขึ้น

1.5ยกเลิกค่าธรรมเนียมในการรับรองเอกสาร และปรับค่าทำซ้ำเอกสาร (ถ่ายเอกสาร) ให้เท่ากับต้นทุนจริงและราคาตลาดโดยทั่วไป

2.ข้อเสนอแนะในการทำให้การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นการปฏิบัติโดยทั่วไปและการปกปิดเป็นเพียงข้อยกเว้น

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารราชการของไทยมิได้ยึดหลักการที่ว่าหน่วยงานของรัฐมี “หน้าที่” (แต่ไม่ใช่ “ภาระ” ) ที่จะต้องเปิดเผยข้อมูลที่อยู่ในครอบครองของตนให้แก่ประชาชน ส่งผลให้หน่วยงานเหล่านี้มองว่าการเปิดเผยข้อมูลนั้นจะต้องดำเนินการเฉพาะในกรณีที่จำเป็นเท่านั้น คณะผู้วิจัยเห็นว่าเพื่อที่จะเปลี่ยนแปลงหลักการในการเปิดเผยข้อมูลของราชการควรมีการดำเนินการดังต่อไปนี้

เพิ่มบทบัญญัติใน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ว่าผลประโยชน์สาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนบุคคล

กำหนดให้การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นหน้าที่และภารกิจหนึ่งของหน่วยงานของรัฐที่พึงให้แก่ประชาชนที่ไม่สามารถเรียกเก็บค่าเสียเวลาได้

กำหนดให้การพิจารณาและการตัดสินใจที่จะปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลใดๆ ตามข้อยกเว้นตามมาตรา 15 จะต้องมีหลักเกณฑ์และวิธีการในการประเมินผลได้-ผลเสีย(harmor prejudice test)ตามมาตรฐานสากล
เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยหลักการ กระบวนการและขั้นตอน รวมทั้งวิธีการในการรับเรื่องร้องขอข้อมูล และการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐในพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

มีกฎหมายที่คุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริตรวมทั้งหน่วยงานที่สังกัดด้วย

3.ข้อเสนอแนะในเชิงสถาบัน

การประเมิน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ของ Global RTI Rating ได้สรุปว่า ปัญหาหลักของการเปิดเผยข้อมูลของราชการมีสองประการได้แก่การที่ข้อยกเว้นจากการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีกรอบที่กว้างเกินไป และการที่ สขร. มิได้เป็นองค์กรที่อิสระจากฝ่ายบริหารหรือฝ่ายการเมือง

คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า การที่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการจะเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันได้นั้นจะต้องมีการทำให้ สขร. หลุดออกจากอำนาจของฝ่ายบริหาร โดยเปลี่ยนรูปแบบการบริหารงานมาเป็นองค์กรอิสระดังเช่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นต้น แต่ทั้งนี้ จะต้องมีแหล่งเงินทุนหรืองบประมาณที่เพียงพอให้แก่ สขร. เพื่อที่จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้เต็มศักยภาพ พร้อมทั้งให้อำนาจ สขร. ในการออกบทลงโทษแก่หน่วยงานของรัฐที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

ภาพประกอบจาก : www.oic.go.th

 

—————
หมายเหตุ สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org : เป็นการเรียบเรียงและสรุปใจความสำคัญจากรายงานวิจัย “การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการกับการต่อต้านการคอร์รัปชันในประเทศไทย” ที่ศึกษาวิจัยและรวบรวมข้อมูลโดย รศ.ดร เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และนายธิปไตร แสละวงศ์ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)