วิโรจน์ ณ ระนอง

ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

 

ตอนที่ 1

ในอดีตรัฐบาลไทยเคยใช้ภาคการเกษตรเป็นเครื่องมือและใช้เกษตรกร (โดยเฉพาะชาวนา) เป็นผู้รับภาระในการพัฒนาเมืองและภาคอุตสาหกรรม ปัจจุบันแนวคิดนี้ถือว่าพ้นสมัยไปแล้วสำหรับประเทศไทย

ชาวไร่อ้อยและอุตสาหกรรมน้ำตาล ไม่ได้มีหน้าที่ต้องเสียสละขายน้ำตาล ราคาถูกเพื่ออุ้มชูอุตสาหกรรมอื่น และ ในขณะเดียวกัน รัฐบาลก็มีหน้าที่ดูแล ไม่ให้อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลเป็นวัตถุดิบอยู่ในภาวะที่เสียเปรียบจากการต้องซื้อน้ำตาลในราคาที่สูงกว่าราคาส่งออก (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ราคาในประเทศที่สูงกว่าราคาส่งออก เป็นผลมาจากการสร้างระบบการผูกขาดในตลาดน้ำตาลภายในประเทศ ซึ่งรัฐบาลเป็น ผู้จัดการให้เกิดขึ้น)

ข้อเสนอหลักในส่วนนี้ก็คือ เลิกควบคุมราคาน้ำตาลภายในประเทศ แต่ควบคุมให้มีน้ำตาลเพียงพอสำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรม (โดยกำหนดโควตาเป็นรายปี ในปริมาณที่ทำให้สาธารณะมั่นใจได้ว่าเพียงพอสำหรับการบริโภคภายในประเทศ) และเปิดให้นำเข้าน้ำตาลทรายได้โดยเสรี

การดำเนินการตามข้อเสนอนี้ ประกอบด้วยมาตรการย่อยๆ ดังต่อไปนี้

1.ยกเลิกการควบคุมราคาน้ำตาลภายในประเทศ

2.กำหนดปริมาณที่ผู้ผลิตแต่ละรายต้องขายภายในประเทศในแต่ละปี (โควตา ก.) ให้เพียงพอสำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรม

3.ควบคุมไม่ให้มีการร่วมกันผูกขาดตลาดน้ำตาลภายในประเทศในลักษณะที่เป็นการฮั้ว (Cartel) ซึ่งรวมถึงการห้ามโรงงาน/ราชการจัดสรรโควตาการจำหน่ายน้ำตาลภายในประเทศเป็นงวดที่สั้นกว่า 6 เดือน (หรือ “ห้ามการขึ้นงวดน้ำตาล”)

4.เปิดให้นำเข้าน้ำตาลทรายได้โดยเสรีที่อัตราภาษีเป็นศูนย์ และขจัดอุปสรรคในการนำเข้าน้ำตาลทรายขาว 3 มาตรการย่อยข้างต้นควรดำเนินการพร้อมกันทุกข้อ และดำเนินมาตรการด้านกองทุนรักษาเสถียรภาพควบคู่กันไปด้วย

ข้อเสนอชุดนี้เสนอภายใต้หลักการที่ว่า ถ้ามีการกำหนดโควตาภายในประเทศไว้เพียงพอสำหรับการบริโภคภายในประเทศ (โดยสามารถบังคับให้ขายน้ำตาลส่วนนี้เฉพาะตลาดในประเทศได้จริง แต่ให้ผู้ขายเลือกเวลาและปริมาณการขายในแต่ละช่วงได้เอง) ราคาที่เกิดจากการแข่งขันในตลาดภายในประเทศก็จะเป็นราคาที่สมเหตุสมผล เช่น ราคาจะใกล้เคียงกับราคาส่งออก และจะต่ำกว่าราคาในประเทศเพื่อนบ้านที่นำเข้าน้ำตาลจากไทย หลักการนี้มีข้อดีอย่างน้อย 2 ประการ คือ

ประการแรก ถ้าผู้ผลิตเก็บน้ำตาลโควตา ก. ไว้จำหน่ายในประเทศได้จริง (ซึ่งไม่น่าจะมีปัญหามากนัก เพราะไม่ได้มีการควบคุมราคาภายในประเทศ) ก็จะเป็นการทำให้ผู้ผลิตทำหน้าที่เป็นผู้สำรองน้ำตาลไว้สำหรับจำหน่ายภายในประเทศ

ประการที่สอง ถ้าโควตาภายในประเทศเพียงพอสำหรับการบริโภคภายในประเทศ ก็ไม่มีความจำเป็นต้องควบคุมราคา (เพราะในกรณีนี้ราคาในประเทศ จะไม่สูงขึ้นเพราะความขาดแคลน แต่ก็จะไม่ต่ำมากเช่นกัน เพราะถ้าราคา ในประเทศ “ต่ำเกินไป” เมื่อเทียบกับราคาในประเทศเพื่อนบ้าน น้ำตาลก็จะไหลออกไปตามชายแดน และดึงราคาในประเทศ ซึ่งไม่มีการควบคุมให้สูงขึ้น)

หัวใจของมาตรการนี้อยู่ที่การกำหนดปริมาณโควตา ก. ที่ต้องเพียงพอสำหรับความต้องการภายในประเทศ (รวมทั้งอุตสาหกรรมส่งออก) ในสถานการณ์ที่จะต้องยกเลิกการขึ้นงวดน้ำตาล (ซึ่งต้องทำเพื่อป้องกันไม่ให้กลไกนี้เอื้อให้เกิดการฮั้วราคาในสถานการณ์ที่ไม่มีการควบคุมราคา) เพราะถ้ากำหนดปริมาณโควตา ก. ต่ำเกินไป ก็มีโอกาสที่น้ำตาลจะขาดตลาด และดันราคาในประเทศให้สูงขึ้นอย่างผิดปกติ

ดังนั้น จึงควรกำหนดให้คณะกรรมการที่ทำหน้าที่นี้ (ซึ่งเสนอว่าควรเป็นคณะกรรมการน้ำตาลทราย) มีตัวแทนที่มาจากกระทรวงพาณิชย์จำนวนหนึ่ง และประธานควรเป็นตัวแทนจากกระทรวงพาณิชย์ และสัดส่วนของกรรมการที่มาจากหน่วยราชการมีจำนวนรวมกันไม่น้อยกว่าจำนวนกรรมการที่เป็นตัวแทนของชาวไร่และโรงงานรวมกัน

ในปีแรกที่เริ่มใช้มาตรการนี้ ควรกำหนดโควตา ก. ใน ปริมาณที่สูงกว่าปริมาณการจำหน่ายจริงในปีที่ผ่านมา (รวมน้ำตาลที่ขายให้อุตสาหกรรมส่งออก) ไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 เนื่องจาก

(1) การกำหนดปริมาณโควตา ก. แต่เดิมเป็นการกำหนดที่อิงโควตาในปีก่อนๆ เป็นหลัก ซึ่งในอดีต ราคาน้ำตาลในประเทศถูกกำหนดไว้ตามราคาควบคุมที่มักจะสูงกว่าราคาส่งออก แต่ในกรณีที่ตลาดภายในมีการแข่งขันอย่างเสรี มีความเป็นไปได้ที่ราคาภายในกับราคาส่งออกจะ เท่ากัน (เพราะจุดนี้เป็นจุดที่จะทำกำไรสูงสุดในตลาดที่มีการแข่งขัน) ณ ราคา ดังกล่าว มีโอกาสมากที่ปริมาณความต้องการน้ำตาลในประเทศจะสูงกว่าในปัจจุบัน อีกทั้งในระบบที่ราคาน้ำตาลลอยตัวขึ้นลงได้อย่างเสรี อาจมีบางช่วง ที่ราคาน้ำตาลจะต่ำเป็นพิเศษ และจูงใจให้ ผู้บริโภคซื้อน้ำตาลในปริมาณมากขึ้น ซึ่งอาจทำให้ปริมาณความต้องการรวมสูงขึ้นได้

(2) การยกเลิกการขึ้นงวดน้ำตาล อาจทำให้น้ำตาลไหลออกสู่ตลาดเร็วขึ้น และในระยะแรก (หรือในช่วงที่ราคาน้ำตาลต่ำ) อาจมีผู้บริโภคที่ซื้อน้ำตาลไปเก็บเพิ่มขึ้น แต่ทั้งนี้ในกรณีที่น้ำตาลภายในประเทศเหลือขาย (โดยราคาในประเทศไม่ได้สูงผิดปกติ) เมื่อสิ้นปีแรก คณะกรรมการน้ำตาลทรายสามารถพิจารณาลดโควตา ก. ของโรงงาน 5 และอนุญาตให้โอนน้ำตาลที่เหลือไปอยู่ในส่วนของโควตา ก. ในปีต่อไป

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ วันที่ 30 มกราคม 2558 ใน “คอลัมน์: มองมุมกลับ: การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย”
————————

ตอนที่ 2

เรามาดูข้อเสนอในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล กรณีการกำหนดโควตา ก. ในปีต่อๆ ไป ให้กำหนดตามส่วนต่างของราคาขายส่งภายในประเทศกับราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ (ที่รวมพรีเมียม) โดยในปีใดที่ราคาขายส่งภายในประเทศสูงกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวเฉลี่ยร้อยละ X ก็ให้เพิ่มโควตา ก. ในปีถัดไปไม่น้อยกว่าร้อยละ X/2

ในทางกลับกัน ในปีใดที่ราคาขายส่งภายในประเทศต่ำกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวเฉลี่ยร้อยละ Y ก็อาจพิจารณาลดโควตา ก. ในปีถัดไปไม่เกินร้อยละ Y/5

นอกจากนี้ ในกรณีที่ราคาขายส่งน้ำตาลภายในประเทศในช่วง 1-2 เดือนก่อนหน้านั้นสูงกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวอย่างชัดเจน ให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายพิจารณาอนุมัติเพิ่มโควตา ก. ในระหว่างปีให้กับทั้งระบบได้ ในกรณีนี้โรงงานใดที่ไม่ต้องการโควตาเพิ่มก็สามารถสละสิทธิได้

กรณีราคาขายส่งภายในประเทศที่จะนำมาอ้างอิง เพื่อให้เปรียบเทียบกับราคาส่งออกได้ ควรเป็นราคาน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ปกติกระทรวงพาณิชย์มีกลไกในการเก็บรวบรวมข้อมูลราคาสินค้าต่างๆ อยู่แล้ว แต่ในระยะแรกที่อาจยังไม่มีข้อมูลตลาดขายส่งที่ชัดเจน

คณะผู้วิจัยเสนอให้ออกระเบียบกำหนดราคาขายส่งอ้างอิงที่ค่าคงที่ที่เลือกมาค่าหนึ่งระหว่างร้อยละ 85-90 ของราคาขายปลีกเฉลี่ยจากข้อมูลที่เก็บจากโมเดิร์นเทรดอย่างน้อย 6 แห่งในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งเท่ากับมีส่วนเหลื่อมการตลาดร้อยละ 11.1-17.6 หรือประมาณ 2.50-4.50 บาท/กิโลกรัม ในกรณีที่ราคาน้ำตาลขายปลีกอยู่ที่ 25-30 บาท หรือจะเลือกใช้ค่าส่วนเหลื่อมที่มีค่าคงที่ก็ได้ แล้วจึงเปลี่ยนไปใช้ราคาจากตลาดขายส่งเมื่อมีตลาดและราคาอ้างอิงที่เป็นที่ยอมรับ

กรณีการกำหนดสัดส่วนของโควตา ก. สำหรับแต่ละโรงงาน ควรใช้ข้อมูลในอดีตเฉลี่ยย้อนหลังประมาณ 3 ปี เพื่อให้แต่ละโรงงานทราบปริมาณโควตา ก. ตั้งแต่ต้นฤดูหีบ และน่าจะช่วยให้โรงงานวางแผนล่วงหน้าได้ดีขึ้น เมื่อมีการประกาศโควตา ก. ของแต่ละโรงงาน โรงงานใดที่ประสงค์จะผลิตน้ำตาลทรายขาวน้อยกว่าโควตา ก. ที่ได้รับในปีการจำหน่ายนั้น ให้แจ้งความจำนงขอโอนโควตาไปให้โรงงานอื่นในเครือได้

สำหรับโรงงานที่ไม่มีโรงงานในเครือ สามารถยื่นคำร้องพร้อมเหตุผลภายใน 15 วัน ให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายพิจารณาลดโควตา ก. ของโรงงาน โดยนำไปปรับเพิ่มให้โรงงานที่เหลือตามสัดส่วนโควตา ก. ของโรงงานเหล่านั้น ยกเว้นในกรณีที่จำนวนโควตาที่ปรับลดลงรวมกันแล้วน้อยกว่าร้อยละ 0.5 ของโควตา ก. รวมของประเทศ ให้เป็นดุลพินิจของคณะกรรมการน้ำตาลทรายในการจัดสรรเพิ่มให้โรงงานอื่น หรือจะไม่จัดสรรเพิ่มก็ได้

สำหรับมาตรการที่เสนอให้นำเข้าน้ำตาลได้อย่างเสรีที่อัตราภาษีเท่ากับศูนย์ เป็นมาตรการเสริมเพื่อป้องปรามการรวมตัวผูกขาดตลาดน้ำตาลภายในประเทศ ซึ่งเป็นประเด็นที่มีคนจำนวนไม่น้อย รวมทั้งชาว ไร่อ้อยบางส่วน เป็นห่วงว่าเมื่อปล่อยราคาน้ำตาลให้ลอยตัวโดยไม่มีการควบคุม โรงงานซึ่งประกอบด้วยกลุ่มใหญ่ประมาณ 5 กลุ่ม อาจจะสามารถร่วมกันกำหนดราคาที่สูงเกินไปได้ไม่ยาก

แม้ว่าโดยหลักการแล้ว การกำหนดโควตา ก. ให้เพียงพอ และการยกเลิกระบบการขึ้นงวดน้ำตาลน่าจะเป็นมาตรการที่เพียงพอสำหรับป้องกันไม่ให้เกิดการผูกขาด แต่เพื่อความมั่นใจของผู้ใช้น้ำตาลและกระทรวงพาณิชย์ในการยกเลิกการควบคุมราคาน้ำตาล ควรใช้การเปิดเสรีการนำเข้าน้ำตาลโดยไม่มีภาษี ซึ่งรวมถึงการนำเข้าจากประเทศนอกอาเซียน เพราะการกำหนดให้นำเข้าจากอาเซียนเท่านั้นเป็นมาตรการที่ไม่เพียงพอสำหรับการป้องปราม เนื่องจากเป็นที่ทราบกันดีว่าอาเซียนเป็นเขตที่ขาดน้ำตาลและมีต้นทุนการผลิตที่สูงกว่าไทยมาก

ในความเป็นจริง ถึงแม้จะเปิดให้มีการนำเข้าน้ำตาลจากทั่วโลก แต่โอกาสที่จะมีการนำเข้าน้ำตาลก็แทบจะไม่มีเลย เพราะตราบใดที่ราคาน้ำตาลภายในประเทศไม่สูงกว่าราคาส่งออกมากนัก น้ำตาลที่นำเข้าจะมีต้นทุนสูงกว่าราคาน้ำตาลในประเทศเสมอ

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่พบว่ามีการนำเข้าน้ำตาลในปริมาณที่มีนัยสำคัญ คณะกรรมการน้ำตาลทรายก็อาจนำข้อมูลนั้นมาพิจารณาปรับลดโควตา ก. ในช่วงสิ้นปีได้ แต่ไม่ควรมีผลกับการกำหนดปริมาณโควตา ก. ในปีใหม่ เพราะการนำเข้าอาจเป็นเพียงชั่วคราวก็ได้ และถ้ามีการนำเข้าเป็นประจำ ก็จะไปสะท้อนในราคาขายส่งภายในประเทศ ซึ่งคณะผู้วิจัยเสนอให้ใช้เป็นตัวแปรในการกำหนดโควตา ก.

มาตรการชุดที่เสนอนี้ สามารถตอบโจทย์ข้อแรก กล่าวคือ มาตรการนี้น่าจะสามารถแก้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในประเทศได้อย่างถาวร และผู้บริโภคจะสามารถหาซื้อน้ำตาลในราคาตลาดได้ตลอดเวลา เนื่องจากมาตรการนี้จะทำให้โรงงานน้ำตาลและผู้ที่ถือสต๊อกน้ำตาลสามารถตั้งและปรับราคาให้สอดคล้องกับภาวะตลาดได้ตลอดเวลา ทำให้ไม่มีใครมีแรงจูงใจที่จะกักตุนน้ำตาล หรือนำน้ำตาลไปขายในตลาดมืด เพราะพวกเขาสามารถขายในตลาดปกติในราคาที่มีผู้ยินดีซื้อ โดยไม่ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมราคา

ดังนั้น มาตรการนี้น่าจะมีประสิทธิผลมากกว่ามาตรการควบคุมที่ใช้ในอดีตและปัจจุบัน ซึ่งจะเห็นได้ว่าถึงแม้อุตสาหกรรมนี้จะเป็นอุตสาหกรรมเดียวที่มีการควบคุมสต๊อกและการเคลื่อนย้ายสินค้าอย่างเข้มงวด รวมทั้งมีการขึ้นงวด ซึ่งกำหนดและปรับปริมาณน้ำตาลที่ออกสู่ตลาดทุกสัปดาห์

แต่ที่ผ่านมามีหลักฐานปรากฏชัดเจนหลายครั้งว่า มาตรการดังกล่าวไร้ประสิทธิภาพทั้งในการรักษาเสถียรภาพของราคาน้ำตาล และการทำให้มีน้ำตาลจำหน่ายภายในประเทศยามที่ราคาตลาดโลกสูง และมาตรการแก้ปัญหาของหน่วยราชการในปี 2553 ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงพาณิชย์ หรือแม้แต่กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายที่ซื้อน้ำตาลคืนจาก ผู้ค้าต่างประเทศ ซึ่งแม้จะช่วยบรรเทาปัญหาได้บ้าง แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาให้หมดไปได้ เนื่องจากภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว ฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งผู้บริโภคต่างก็มีแรงจูงใจหรือพฤติกรรมที่จะทำให้น้ำตาลหายไปจากตลาด

การแก้ไขปัญหานี้ เพื่อไม่ให้น้ำตาลหายไปจากตลาดในยามที่ราคาตลาดโลกสูง จึงอยู่ที่การเลิกควบคุมราคา ซึ่งจะทำให้โรงงานน้ำตาลและผู้ที่ถือสต๊อกน้ำตาลมีแรงจูงใจที่จะขายน้ำตาลในตลาดในประเทศอยู่ตลอดเวลา

โดยทั่วไปการเปิดให้มีการค้าน้ำตาลภายในประเทศโดยเสรี จะทำให้ผู้ผลิตสามารถจำหน่ายน้ำตาลทั้งตลาดในประเทศและตลาดส่งออกได้ในราคาสุทธิที่ไม่แตกต่างกัน และไม่มีแรงจูงใจที่จะส่งออก จนไม่มีน้ำตาลจำหน่ายในประเทศ วิธีนี้คงมีผลทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาประมาณราคาส่งออก บวกด้วยค่าการตลาดในการขายส่งและขายปลีก

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ วันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2558 ใน “คอลัมน์: มองมุมกลับ: การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย”
————————

ตอนที่ 3

เรามาดูข้อเสนอในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลกันต่อนะครับ

การเปิดให้มีการค้าน้ำตาลภายในประเทศโดยเสรี จะทำให้ผู้ผลิตสามารถจำหน่ายน้ำตาลทั้งตลาดในประเทศและตลาดส่งออกได้ในราคาสุทธิ (ราคาหน้าโรงงาน) ที่ไม่แตกต่างกัน และไม่มีแรงจูงใจที่จะส่งออก จนไม่มีน้ำตาลจำหน่ายในประเทศ

วิธีนี้คงมีผลทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาประมาณราคาส่งออก (หักหรือบวกค่าขนส่ง ขึ้นอยู่กับว่าเป็นพื้นที่ที่อยู่ใกล้หรือไกลจากโรงงานน้ำตาลมากกว่าจุดส่งออก) บวกด้วยค่าการตลาดในการขายส่งและ ขายปลีก
สำหรับผลกระทบที่มีต่อผู้บริโภค แม้ว่าวิธีนี้อาจทำให้ในบางช่วง (ที่น้ำตาลภายนอกมีราคาสูง) ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคา ที่สูงกว่าราคาควบคุมในปัจจุบัน แต่ก็คง ไม่ส่งผลกระทบทางการเงินกับผู้บริโภค ส่วนใหญ่มากนัก เมื่อคำนึงถึงข้อเท็จจริง ดังต่อไปนี้

1.ครัวเรือนส่วนใหญ่ซื้อน้ำตาลบริโภคน้อยมาก การซื้อมาบริโภคโดยตรงน่าจะไม่เกิน 8-12 กิโลกรัม/คน/ปี ดังนั้นถึงแม้ว่าน้ำตาลจะมีราคาสูงขึ้น 5 บาท ครัวเรือนที่มีสมาชิก 3 คนโดยเฉลี่ย ก็จะมีภาระเพิ่มขึ้นประมาณ 10-15 บาท/เดือน ซึ่งในหลายกรณีน่าจะต่ำกว่าค่าใช้จ่ายในการไปหาซื้อน้ำตาลในตลาดมืด

ในช่วงที่น้ำตาลหายไปจากตลาดหรือ โมเดิร์นเทรด ผู้บริโภคจำนวนมากก็ต้องซื้อน้ำตาลในตลาดมืดในราคาที่ใกล้เคียงกับ (หรือในหลายกรณีสูงกว่า) ราคาส่งออกอยู่แล้ว (ยังไม่รวมค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นจาก การเสาะหาน้ำตาลเหล่านั้น)

2.แม้ว่าการบริโภคน้ำตาลทางอ้อม (เช่น การบริโภคเครื่องดื่มและขนมสำเร็จรูป) น่าจะสูงกว่าการบริโภคโดยตรงของครัวเรือนเป็นเท่าตัว แต่ผลกระทบโดยรวมก็ยังถือว่าไม่สูงมาก และในแง่ความเป็นธรรม การลอยตัวราคาน้ำตาลจะมีผลทำให้อุตสาหกรรมเหล่านี้ซื้อน้ำตาลในราคาใกล้เคียงกับราคาส่งออก ซึ่งน่าจะถือได้ว่าเป็นราคาที่เป็นธรรมกับทุกฝ่าย (คือไม่มีกลุ่มใดต้องรับภาระในการอุดหนุนกลุ่มอื่น)

3.แม้ว่าวิธีนี้อาจทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาที่สูงกว่าราคาควบคุมปัจจุบันในช่วงที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูง แต่ในอนาคตการลอยตัวราคาน้ำตาลจะทำให้ราคาในประเทศขึ้นลงตามราคาตลาดโลก ซึ่งจะทำให้ผู้บริโภคได้ประโยชน์อย่างเต็มที่ในช่วงที่ราคาตลาดโลกต่ำ เมื่อเทียบกับระบบปัจจุบันซึ่งมีการกำหนดราคาและปริมาณในลักษณะของ Cartel ที่ควบคุมไม่ให้ราคาน้ำตาลภายในประเทศลดลงตามราคาในตลาดโลก

นอกจากตอบโจทย์ข้อแรก ข้อเสนอนี้สามารถตอบโจทย์ข้อที่สอง (อุตสาหกรรม ที่ใช้น้ำตาลต้องไม่เสียเปรียบคู่แข่งในประเทศที่นำเข้าน้ำตาลจากประเทศไทย) ได้เช่นกัน เพราะถ้ามีการกำหนดปริมาณน้ำตาล ที่เพียงพอสำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรม ราคาน้ำตาลภายในประเทศก็ควรอยู่ในระดับที่สมเหตุสมผล (ไม่สูงเท่ากับในประเทศ ที่นำเข้าน้ำตาลจากไทย) ซึ่งย่อมถือได้ว่าเป็นการขายน้ำตาลให้อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลในราคาที่ “เป็นธรรม” และไม่ทำให้อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลเสียเปรียบคู่แข่งในต่างประเทศ ซึ่งปกติต้องจ่ายค่าน้ำตาลในราคาที่ รวมค่าขนส่งและค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการนำเข้าอยู่แล้ว

สำหรับการตอบโจทย์ข้อที่ 3 และ 4 การยกเลิกการควบคุมราคาภายในประเทศก็จะทำให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ต้องรับภาระในการอุดหนุนผู้บริโภคและอุตสาหกรรมอื่นในช่วงที่ราคาตลาดโลกสูงกว่าราคาควบคุมในประเทศอีกต่อไป

วิธีนี้จะทำให้ชาวไร่มีรายได้เต็มเม็ด เต็มหน่วย และโรงงานก็ได้รับรายได้เต็มที่

ในด้านกฎหมาย นอกจากห้ามการฮั้วระหว่างเอกชนด้วยกันแล้ว ต้องห้ามรัฐบาลกำหนดปริมาณให้ขายเป็นงวดที่สั้นกว่า หนึ่งปี ห้ามควบคุมราคา (เช่น ไม่ให้บังคับใช้ พระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้า พ.ศ. 2542 ส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมราคาน้ำตาล) และห้ามกีดกันการนำเข้าน้ำตาลทราย

ในกรณีที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรมนี้เห็นต่างจากนี้ โดยยังคงยืนยันที่จะใช้ระบบโควตา ก. แบบเดิม (มีการขึ้นงวดน้ำตาล หรืออีกนัยหนึ่งคือมีการกำหนดโควตาปริมาณการจำหน่ายน้ำตาลสำหรับตลาดภายในประเทศให้แต่ละโรงงานในแต่ละสัปดาห์) ซึ่งมีลักษณะเหมือนกับ Cartel ในตลาดที่มีผู้แข่งขันน้อยราย รัฐบาลก็จำเป็นต้องควบคุมราคาน้ำตาลเพื่อไม่ให้กลไกที่มีอยู่ (ซึ่งรัฐเป็นผู้บังคับให้ดำเนินการ) กลายเป็นเครื่องมือที่ผู้ผลิตใช้ในการฮั้วราคา ทั้งในกรณีที่ผู้ผลิตรายสำคัญอาจมีการตกลงกันในทางลับ และแม้กระทั่งในกรณีที่ไม่ได้มีการตกลงกัน แต่ผู้ผลิตรายย่อยตั้งราคาตามรายใหญ่ ซึ่งเป็นผู้นำในการกำหนดราคาในตลาด

ความแตกต่างระหว่างระบบที่ใช้ในปัจจุบันกับทางเลือกในช่วงเปลี่ยนผ่านก็คือ ทางเลือกนี้เสนอให้ราคาควบคุมของน้ำตาลขึ้นลงได้ตามราคาตลาดโลก โดยกำหนดสูตรการกำหนดราคาขายส่งขั้นสูง (ที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม) สำหรับน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์หน้าโรงงานในแต่ละสัปดาห์ตามค่าเฉลี่ยของราคาล่วงหน้าที่ใกล้ที่สุด (Nearest Futures Price) ของราคาที่ตลาดลอนดอน (ตามสัญญาหมายเลข 5) ในสัปดาห์ก่อนหน้านั้น โดยปรับเป็นเงินบาทตามอัตราแลกเปลี่ยนอ้างอิงของธนาคารแห่งประเทศไทย

ทั้งนี้ ราคาดังกล่าวน่าจะใกล้เคียงกับราคาสุทธิที่ได้รับจากการส่งออก (ซึ่งก็คือราคาส่งออกจริงหักด้วยค่าขนส่งและค่า ใช้จ่ายอื่นในการส่งออก) และน่าจะเป็นราคาที่ยังจูงใจให้ผู้ผลิตขายน้ำตาลภายในประเทศควบคู่กับการส่งออก สำหรับราคาน้ำตาลทรายขาวธรรมดา อาจกำหนดราคาขายส่ง (หรือขายปลีก) ที่ต่ำลงประมาณ 1 บาท/กิโลกรัมเหมือนกับที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

นอกจากนี้ เพื่อเป็นหลักประกันด้านรายได้ให้กับชาวไร่และโรงงาน (โดยเฉพาะ อย่างยิ่งในช่วงเปลี่ยนผ่านก่อนปี 2558) ก็อาจกำหนดราคาขายส่งขั้นต่ำของน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์หน้าโรงงาน (ที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม) ที่ 14 บาท/กิโลกรัม (ซึ่งเมื่อรวมภาษีมูลค่าเพิ่มก็จะอยู่ที่ประมาณ 15 บาท/กิโลกรัม) ในกรณีที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกต่ำกว่า 14 บาท/กิโลกรัม

อย่างไรก็ตาม เชื่อว่ามีโอกาสน้อยที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกจะลงไปถึงระดับนี้ (ซึ่งเท่ากับ 375-444 เหรียญสหรัฐ/ตัน ณ อัตราแลกเปลี่ยน 31.5-32 บาท/เหรียญสหรัฐ)

ข้อดีข้อเดียวของทางเลือกนี้ คือ เป็นวิธีที่ใกล้เคียงกับที่ใช้ในปัจจุบันมากที่สุด ซึ่งเป็นวิธีที่ทุกฝ่ายคุ้นเคยกันดี นอกจากนี้ การใช้ราคาจากตลาดลอนดอนก็ง่ายกับการคำนวณและเป็นตัวเลขที่มีที่มาชัดเจน จึงไม่น่าจะทำให้เกิดการถกเถียงกัน

อย่างไรก็ตาม วิธีนี้มีข้อเสียตรงที่ถ้ามีการควบคุมราคาขายปลีกเป็นรายสัปดาห์ การบริหารสต๊อกของผู้ค้าปลีกก็จะทำได้ยาก รวมทั้งอาจทำให้ผู้ค้าปลีกบางรายขาดทุนในบางช่วง ซึ่งถ้าจะหาทางชดเชยให้พวกเขา ก็อาจต้องกำหนดส่วนเหลื่อมการตลาดของการค้าปลีกที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน นอกจากนี้การคำนวณราคาอ้อยก็จะมีความซับซ้อนขึ้นด้วย

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ วันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2558 ใน “คอลัมน์: มองมุมกลับ: การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย”