อนาคตของเศรษฐกิจไทยกับบทบาทของภาครัฐ

ปี	2015-01-15

เดือนเด่น  นิคมบริรักษ์

การจัดอันดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศต่างๆ 144 ประเทศทั่วโลก โดย World Economic Forum (WEF) ล่าสุดในปี พ.ศ. 2557 พบว่า ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับที่ 31 เลื่อนขึ้นมาจากที่ 37 ในปีก่อนหน้า  แต่หากพิจารณาในรายละเอียดของดัชนีย่อย  จะพบว่าตัวแปรที่ทำให้เราขยับขึ้นมาได้ คือ การบริหารจัดการเศรษฐกิจมหภาคที่มีเสถียรภาพ ระดับการพัฒนาของภาคการเงิน รวมถึงขนาดและประสิทธิภาพของตลาดสินค้าภายในประเทศซึ่งอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างดี  ตัวแปรที่ถ่วงขีดความสามารถในการแข่งขันได้แก่ ความไม่พร้อมทางด้านเทคโนโลยี การขาดแรงงานที่มีทักษะ และที่มีปัญหามากที่สุด คือ ขาด กฎ กติกาของภาครัฐที่เอื้อต่อการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขัน  สรุปสั้นๆ ก็คือ ประเทศไทยมีพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ดีและมีโอกาสจะเติบโตได้ แต่ปัจจัยที่ฉุดรั้งการเติบโตของประเทศมาโดยตลอดคือการขาดประสิทธิภาพของทุน แรงงาน และความอ่อนแอเชิงสถาบัน (ซึ่งหมายถึงการบริหารจัดการของภาครัฐ)

การขยายตัวของเศรษฐกิจไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมานั้นเกิดจากการเพิ่มผลิตภาพของแรงงานเป็นหลัก ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการโยกย้ายแรงงานออกจากภาคเกษตรที่มีผลิตภาพต่ำไปสู่ภาคการผลิตที่มีผลิตภาพแรงงานสูงกว่าทำให้รายได้ประชากรสูงขึ้น  หากแต่โมเดลในการพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวกำลังมาถึงทางตันเนื่องจากภาคอุตสาหกรรมการผลิตของไทยเริ่มชะลอตัวลงจากการที่ตลาดส่งออกซบเซาอันสืบเนื่องมาจากวิกฤติเศรษฐกิจในประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ เช่น สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น ตลอดจนการชะลอตัวของเศรษฐกิจของจีน กอปรกับการสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันของไทยเองด้วยจากค่าจ้างแรงงานที่สูงขึ้น  การที่ภาคอุตสาหกรรมที่เน้นการส่งออกของเราขยายตัวช้าลงทำให้ไม่สามารถดูดซับแรงงานจากภาคส่วนอื่นๆ ดังเช่นในอดีต

การศึกษาพัฒนาการทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวันในอดีตที่ทำให้ประเทศเหล่านี้สามารถหลุดจากกับดักรายได้ประเทศปานกลาง (middle income trap) พบว่าประเทศเหล่านี้มีอัตราการลงทุนที่ค่อนข้างสูงผนวกกับการลงทุนที่มีประสิทธิภาพในช่วงเปลี่ยนผ่าน โดยมีอัตราส่วนของการลงทุนต่อการเพิ่มขึ้นของรายได้ของประเทศ หรือที่เรียกกันว่า Incremental Capital Output Ratio (ICOR) ที่ต่ำ  ประมาณ 2.5 – 4 ซึ่งหมายถึงว่าประเทศเหล่านี้ลงทุนประมาณ 3 หน่วยจะส่งผลให้รายได้ของประเทศเพิ่มชึ้น 1 หน่วย  ตัวเลข ICOR ของประเทศไทยในช่วงหนึ่งทศวรรษก่อนวิกฤตทางการเงินในปี พ.ศ. 2540 อยู่ที่ 3.81  ซึ่งอยู่ในเกณฑ์ที่พอใช้  แต่ช่วงหลังวิกฤติ พ.ศ. 2543 – 2555 ตัวเลขดังกล่าวเพิ่มขึ้นเป็น 5.72  ซึ่งสะท้อนว่าการลงทุนของเรากว่าทศวรรษที่ผ่านมาไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

ปัจจัยที่เป็นตัวถ่วงประสิทธิภาพของการลงทุนที่ผ่านมาได้แก่ (1) การลงทุนของภาครัฐที่ไม่คุ้มค่า ซึ่งเห็นได้ง่ายๆ จากโครงการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐวิสาหกิจที่มักมีปัญหา  หรือ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่มีคนใช้หรือใช้น้อยไม่คุ้มค่า เช่น การก่อสร้างสนามบินภูมิภาคขนาดเล็กจำนวนมากทั่วประเทศซึ่งมีอัตราการใช้งานที่ต่ำมาก  (2) การกำกับดูแลธุรกิจของภาครัฐที่ให้ความสำคัญกับความมั่นคงหรือเสถียรภาพของระบบมากกว่าการแข่งขัน เช่น ในกรณีของกิจการพลังงาน หรือ กิจการการเงินทำให้ไม่มีการแข่งขันหรือมีการแข่งขันน้อยในการกำหนดอัตราค่าบริการในตลาด  ธุรกิจที่ไม่ต้องดิ้นรนในการแข่งขัน จะลงทุนสะเปะสะปะอย่างไรก็ได้เพราะสุดท้ายแล้ว ผู้บริโภคก็รับไปเพราะมีการกำหนดราคาตามต้นทุนไม่ว่าต้นทุนจะสูงเพียงใด  (3) การกำหนดนโยบายในการพัฒนาเศรษฐกิจของภาครัฐที่ขาดทิศทางทำให้การลงทุนของภาคเอกชนไร้ทิศทางเช่นกันจึงไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

การยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในอนาคตจะต้องพึ่งพาภาครัฐที่ “รู้” บทบาทของตนและที่สามารถ “เล่น “ บทบาทของตนได้ดี  ประการแรก รัฐจะต้อง “รู้” ว่าต้องเปลี่ยนบทบาทจากการเป็น “ผู้ประกอบธุรกิจ” มาเป็น “ผู้อำนวยความสะดวกในการประกอบธุรกิจ” มากขึ้น  ซึ่งหมายความว่ารัฐควรเข้าไปยุ่งเกี่ยวในการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์น้อยลง ภาครัฐวิสาหกิจไทยต้องเล็กลงกว่าในปัจจุบัน  รัฐควรให้ความสำคัญแก่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในการยกระดับผลิตภาพทุนและแรงงาน เช่น การก่อสร้างโครงข่ายและรพบบการขนส่งที่มีประสิทธิภาพ หรือ ระบบการศึกษาที่ดี โดยการดำเนินดังกล่าวนั้น  ควรใช้วิธีการร่วมทุนหรือร่วมมือกับภาคเอกชนมากขึ้นเพื่อที่จะลดภาระทางการคลังและเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ  รวมทั้งมีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเป็นผู้ตัดสินใจและเป็นผู้ดำเนินการเองมากขึ้นเพื่อหลีกเลี่ยงโครงการก่อสร้างที่ริเริ่มมาจากส่วนกลางที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการของคนในท้องที่

ประการที่สอง  ในการทำหน้าที่ในการกำกับดูแลธุรกิจสาธารณูปโภคพื้นฐานที่เป็นเสาหลักของเศรษฐกิจ เช่น พลังงาน โทรคมนาคม การเงิน ฯลฯ นั้น  รัฐจะต้องเอา “ผู้บริโภค” หรือ  “ประชาชน” เป็นตัวตั้งมากกว่าผู้ประกอบการ ซึ่งหมายถึงการมีบริการที่มีความหลากหลาย มีคุณภาพ และราคาที่เป็นธรรม ซึ่งจะต้องมาจากแรงกดดันของการแข่งขันในตลาดเป็นหลัก มิใช่การกำหนดราคาที่เอื้อให้ผู้ประกอบการสามารถส่งผ่านต้นทุนทั้งหมดให้แก่ประชาชนดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ประการที่สาม รัฐจำเป็นต้องกำหนดทิศทางในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยว่าจะเดินไปทางใด เนื่องจากทรัพยากรของประเทศมีจำกัด รัฐจึงต้องเลือกที่จะลงทุนในการสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันให้กับธุรกิจการผลิตหรือบริการบางประเภทเท่านั้น  โดยการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน สร้างองค์กร สถาบัน รวมทั้งกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนฝึกอบรมทักษะของแรงงานที่มีลักษณะเฉพาะเจาะจง รวมถึงการเลิก “อุ้ม” ธุรกิจต้นน้ำที่ไม่มีประสิทธิภาพซึ่งเป็นการทำลายธุรกิจปลายน้ำที่ต้องแข่งขันด้วย  ความชัดเจนในเชิงนโยบายจะทำให้การลงทุนของภาครัฐสามารถหนุนเสริมการลงทุนของภาคเอกชนส่งผลให้การลงทุนโดยรวมของประเทศมีประสิทธิภาพ

อนึ่ง การเรียกร้องให้รัฐมี “นโยบายอุตสาหกรรม” เพื่อกำหนดทิศทางการปรับโครงสร้างหรือยกระดับการพัฒนาเศรษฐกิจนั้นเป็นสิ่งที่สุ่มเสี่ยงอย่างยิ่งเพราะรัฐที่มีขีดความสามารถจำกัดอาจล้มเหลว  แต่ประสบการณ์ในประเทศที่สามารถก้าวข้ามกับดังรายได้ประเทศปานกลาง เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และ ไต้หวัน ล้วนแสดงถึงบทบาทของภาครัฐที่เป็นปัจจัยสำคัญในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโดยทั้งสิ้น  การสร้างสถาบัน (นโยบายและกฎ ระเบียบของภาครัฐ) ที่ดีเป็นสิ่งที่ยากลำบากมาก เช่นเดียวกับการสร้างระบบการศึกษาที่ดี  แต่เราไม่สามารถหลีกเลี่ยงหรือละเลยทั้งสองสิ่งนี้ได้แล้ว  แม้การ “การเสือกกระสน” ของภาคอุตสาหกรรมการส่งออกของเราในอดีตจะสามารถนำพาเศรษฐกิจไทยมาจนถึงปัจจุบันได้  แต่การพัฒนาเศรษฐกิจที่ปราศจากการหนุนเสริมของภาครัฐอย่างจริงจังดูเหมือนจะมาสู่ทางตันแล้ว  อนาคตของเศรษฐกิจไทยจึงขึ้นอยู่กับว่าภาครัฐของเราจะเดินหน้าไปพร้อมกับภาคเอกชนได้มากน้อยเพียงใด หรือจะยังคงเป็นตุ้มถ่วงการพัฒนาขีดความสามารถการแข่งขันของประเทศตามผลการประเมินของ WEF ที่ได้กล่าวมาตอนแรก

————

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 15 มกราคม 2558