13 มีนาคม 2015
Read in Minutes
นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้กล่าวเรื่อง “คอร์รัปชั่น ความโปร่งใส และกลไกสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน” ในเว็บไซต์ ประชาคมวิจัย จดหมายข่าวราย 2 เดือน โดยมีใจความสำคัญ ดังนี้
ประเทศไทยกับปัญหาคอร์รัปชั่น
การคอร์รัปชั่นเป็นปัญหาเรื้อรังในระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยมาเป็นเวลานาน แม้ว่าจะมีความพยายามในการลดระดับความรุนแรงของปัญหา ก็ยังไม่ปรากฏเป็นรูปธรรมว่ามีมาตรการใดที่มีประสิทธิผลในการแก้ไขปัญหาได้จริง การจัดทำดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชั่น (Corruption Perception Index)โดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ (Transparency International) ล่าสุด เมื่อปี 2556 ชี้ว่า ประเทศไทยได้คะแนนความโปร่งใสเพียง 38 จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน ซึ่งนับเป็นลำดับที่ 85 จาก 175 ประเทศที่ทำการสำรวจ
แม้ว่าคนไทยโดยทั่วไปจะรับรู้ว่ามีปัญหาการคอร์รัปชั่นดังที่กล่าวมาข้างต้น แต่แนวทางการแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชั่นในปัจจุบันก็ยังขึ้นอยู่กับกลไกการปราบปรามของภาครัฐ โดยเฉพาะสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ปปช. และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ หรือ ปปท. เป็นหลัก โดยประชาชนมีส่วนร่วมไม่มากนัก ซึ่งทำให้การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นไม่มีประสิทธิผลเท่าที่ควร การเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชั่นจึงเป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะทำให้การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นมีประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น
สมการคอร์รัปชั่น
แม้ว่าวิธีการคอร์รัปชั่นและการแสวงหาผลประโยชน์รูปแบบต่างๆ จะมีวิธีการที่หลากหลายและซับซ้อนแต่โดยพื้นฐานแล้ว การทุจริตคอร์รัปชั่นเหล่านี้ล้วนมาจากต้นตอที่คล้ายคลึงกัน ศาสตราจารย์ Robert Klitgaard แห่งมหาวิทยาลัย Claremont Graduate University เสนอ “สมการคอร์รัปชั่น” เพื่อเสนอว่า การคอร์รัปชั่นเป็นส่วนผสมของการผูกขาดการใช้ดุลพินิจและการขาดกลไกความรับผิดดังสมการต่อไปนี้
การผูกขาด (monopoly) เป็นสภาวะอันไม่พึงปรารถนาในระบบสังคมเศรษฐกิจ ในทางเศรษฐกิจนั้น อำนาจผูกขาดของผู้ผลิตทำให้สามารถแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ (rent seeking) ได้โดยขายสินค้าในราคาแพงกว่า และสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ น้อยกว่า เมื่อเทียบกับกรณีที่มีการแข่งขัน ในทางสังคม ส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากการผูกขาดตกแก่ธุรกิจขนาดใหญ่ จึงทำให้ช่องว่างของความเหลื่อมล้ำกว้างขึ้น และในทางการเมืองอำนาจผูกขาดมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับอำนาจทางการเมือง โดยในทางหนึ่งจะพบว่า บ่อยครั้งที่ภาคธุรกิจ ‘วิ่งเต้น’ เข้าหาอำนาจทางการเมืองโดยมุ่งหวังการผูกขาด ในอีกทางหนึ่งจะพบว่า ผู้มีอำนาจทางการเมืองเองก็ต้องการรักษาธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาดไว้โดยมีผลประโยชน์ต่างตอบแทน ไม่ว่าจะเป็นเงินสนับสนุน หรือตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี หรือตำแหน่งอื่นๆ เนื่องจากการผูกขาดเป็นบ่อเกิดที่สำคัญของการคอร์รัปชั่น การลดการผูกขาดจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการลดการคอร์รัปชั่น
การกำหนดนโยบายและดำเนินกิจการต่างๆ ของรัฐนั้นต้องการกฎหมายหรือกฎระเบียบที่มีความชัดเจนและโปร่งใส เพื่อหลีกเลี่ยงการใช้ดุลพินิจ (discretion) ของผู้มีอำนาจซึ่งมักไม่มีมาตรฐานที่ชัดเจน หากแต่เบี่ยงเบนไปตามความพึงพอใจ อคติ หรือผลประโยชน์ส่วนตนตัวอย่างของการใช้ดุลพินิจที่อาจนำไปสู่การคอร์รัปชั่น เช่น วิธีการแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2518 ที่มิได้มีกฎกติกาที่ชัดเจนและโปร่งใส หากแต่อาศัยดุลพินิจของผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งเป็นหลัก โดยเฉพาะการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี การให้อำนาจในการใช้ดุลพินิจเช่นนี้ก่อให้เกิดการแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจในลักษณะที่เป็นการให้รางวัล หรือเพื่อหาผลประโยชน์ หรือเพื่อแทรกแซงทางการเมือง รวมถึงมีการถอดถอนกรรมการเดิมออกจากตำแหน่งโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ผลที่ตามมาคือกรรมการรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแต่งตั้งขาดความรู้ความสามารถที่จำเป็นในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ
นอกจากตัวอย่างข้างต้นแล้ว ยังมีกฎหมายอื่นๆ อีกจำนวนไม่น้อยที่ให้อำนาจในการใช้ดุลพินิจ ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการทบทวนถึงความเหมาะสม ซึ่งมิได้จำกัดเฉพาะการใช้ดุลพินิจของฝ่ายบริหารและเจ้าหน้าที่หน่วยงานภาครัฐ หากแต่ยังรวมถึงการใช้ดุลพินิจขององค์กรอิสระด้วย ทั้งนี้ แม้ว่าการใช้ดุลพินิจอาจนำไปสู่การคอร์รัปชั่น แต่การใช้ดุลพินิจมิได้เป็นการทุจริตโดยตัวมันเอง และในบางกรณียังคงมีความจำเป็น ดังนั้น เพื่อให้การใช้ดุลพินิจเป็นไปอย่างโปร่งใสจึงจำเป็นต้องการสร้างเสริมกลไกความรับผิดควบคู่กันไป
ในระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น รัฐบาลในฐานะฝ่ายบริหารรวมถึงเจ้าหน้าที่รัฐอื่นๆ มีอำนาจในการกำหนดนโยบายและดำเนินกิจการต่างๆ ของรัฐในฐานะตัวแทนของประชาชน การกำหนดนโยบายและดำเนินกิจการต่างๆ เหล่านี้จำเป็นต้องเป็นไปอย่างโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ การคอร์รัปชั่นส่วนใหญ่เกิดขึ้นได้ในสภาวะที่กลไกความรับผิดไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอ เจ้าหน้าที่รัฐจึงสามารถบิดเบือนการใช้อำนาจ และแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนแทนที่จะเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ด้วยเหตุนี้ การสร้างเสริมกลไกความรับผิดจึงเป็นปัจจัยสำคัญที่จะช่วยลดการคอร์รัปชั่น
พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กับการสร้างความโปร่งใส
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2004 (United Nations Convention against Corruption 2004) เล็งเห็นความสำคัญของประชาชนในการต่อต้านการคอร์รัปชั่น โดยในข้อ 13 เรื่องการมีส่วนร่วมของสังคม (Article 13 Participation of society) บัญญัติว่า รัฐต้องดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันของบุคคลและกลุ่มต่าง ๆ นอกจากภาครัฐในการป้องกันและต่อต้านการทุจริต และเพื่อให้สาธารณชนเพิ่มความตระหนักเกี่ยวกับความมีอยู่ สาเหตุ ความร้ายแรง และภัยคุกคามซึ่งเกิดจากการทุจริตประชาชนจะมีส่วนร่วมในการต่อต้านการคอร์รัปชั่นได้อย่างไร? การสร้างความโปร่งใสอาจเป็นบันไดขั้นแรก เพราะทั้งการตัดสินใจที่นำไปสู่การผูกขาด การใช้ดุลพินิจอย่างไม่เหมาะสม และการขาดกลไกความรับผิด ล้วนเกิดขึ้นภายใต้การกำหนดนโยบายและการดำเนินการต่างๆ ที่ขาดการตรวจสอบถ่วงดุล ความโปร่งใสอันเกิดจากการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นซึ่งจะช่วยให้ประชาชนสามารถทราบถึงกระบวนการตัดสินใจและการดำเนินการต่างๆ ของผู้ใช้อำนาจรัฐได้ด้วยเหตุผลข้างต้น สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ทั้งที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบายและดำเนินกิจการต่างๆ จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองสิทธิดังกล่าวยังมีปัญหาสำคัญอย่างน้อย 2 ประการ
ประการแรก พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวมิได้ตั้งต้นจากการสร้างความโปร่งใส หากแต่ตั้งต้นจากการรักษาความลับของทางราชการ จึงตามมาด้วยปัญหาย่อยอย่างน้อย 2 ประการ คือ (1) กฎหมายให้ความสำคัญแก่การปกปิดมากกว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ โดยจะเห็นได้ว่า กฎหมายฉบับดังกล่าวระบุข้อยกเว้นจากการเปิดเผยข้อมูลที่ค่อนข้างกว้าง โดยให้หน่วยงานราชการที่เป็นเจ้าของข้อมูลใช้ดุลพินิจเองว่า ข้อมูลที่ร้องขอนั้นเป็นข้อมูลสาธารณะที่พึงเปิดเผยได้หรือไม่ และ (2) ข้อมูลข่าวสารเป็นของหน่วยงานราชการที่ประชาชนจะต้องไปร้องขอให้เปิดเผย มิได้เป็นข้อมูลของประชาชนที่หน่วยงานราชการเป็นผู้เก็บรักษาเท่านั้น ดังนั้น ภาระค่าใช้จ่ายและเวลาในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเหล่านี้จึงตกแก่ประชาชน
ข้อเสนอในการปฏิรูป พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน
เพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการกำหนดนโยบายและการดำเนินการต่างๆ ของผู้ใช้อำนาจรัฐ ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งอย่างน้อยจะต้องครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้
• ปรับปรุงความเป็นอิสระของ สขร. โดยตั้ง สขร. ให้เป็นองค์กรอิสระเช่นเดียวกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมีงบประมาณและบุคลากรที่เพียงพอเพื่อทำหน้าที่ดูแลการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐ รวมถึงมีอำนาจออกบทลงโทษหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ที่ไม่ทำตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ และกำหนดให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการต้องมาจากผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่ข้าราชการประจำหรือนักการเมือง เนื่องจากบุคคลเหล่านี้มีความเสี่ยงที่จะถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง
• ปรับปรุงหมวด 2 ว่าด้วยข้อมูลข่าวสารที่ต้องไม่เปิดเผย โดยบัญญัติให้มีการจัดลำดับชั้นความลับของข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยล่วงหน้าให้ชัดเจน เพื่อลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่และเพิ่มบทบัญญัติว่าผลประโยชน์ของสาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนบุคคลหรือเอกชน พร้อมทั้งกำหนดกระบวนการพิจารณาและหลักเกณฑ์ประเมินผลได้ผลเสีย (harm or prejudice test) ของการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะตามมาตรฐานสากล
• ปรับปรุงมาตรา 9 ว่าด้วยข้อมูลที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู โดยเพิ่มประเภทของข้อมูลที่หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยต่อประชาชนโดยอัตโนมัติและไม่มีเงื่อนไข โดยเฉพาะข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณและงบการเงินรายปี การจัดซื้อจัดจ้างและการให้สัมปทาน บันทึกการประชุมคณะกรรมการที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครอง ขั้นตอนและกระบวนกำหนดและอนุมัตินโยบายต่างๆ รวมทั้งเอกสารแสดงการศึกษาผลดีผลเสียของนโยบายดังกล่าว
—————————–
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกในเว็บไซต์ประชาคมวิจัย จดหมายข่าวราย 2 เดือน วันที่ 13 มีนาคม 2558 ใน “คอร์รัปชั่น ความโปร่งใส และกลไกสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ”
