จับตา ก.ม.จัดซื้อจัดจ้างแก้เทิร์นคีย์จากบทเรียน ‘ค่าโง่คลองด่าน’

ปี	2015-12-30

ธิปไตร แสละวงศ์
อิสร์กุล อุณหเกตุ

เมื่อต้นเดือน ธ.ค. 2558 ครม.มีมติเห็นชอบให้เตรียมส่ง ร่าง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ… เข้าสู่การพิจารณาโดย สนช. โดยมีเป้าหมายเพื่ออุดช่องโหว่การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งในแต่ละปีมี “เงินแผ่นดิน” มูลค่าหลายแสนล้านบาทไหลเวียนอยู่ในระบบ ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐบาลมูลค่านับล้านล้านบาทที่กำลังจะเกิดขึ้นภายในเวลาอีกไม่นาน

หนึ่งในปัญหาที่สำคัญของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ คือการดำเนินโครงการด้วย “วิธีการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” หรือ “วิธีเทิร์นคีย์” ที่ก่อให้เกิดการทุจริตในโครงการลงทุนขนาดใหญ่หลายโครงการในอดีตโดยเฉพาะ “โครงการระบบบำบัดน้ำเสียคลองด่าน” ซึ่งเป็นมหากาพย์คดีทุจริตที่เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี 2538 และเป็นที่มาของ “ค่าโง่คลองด่าน” มูลค่ากว่า 9,000 ล้านบาทในอีก 20 ปีต่อมา ที่สังคมไทยต้องมาถกเถียงกัน ว่ารัฐบาลควรจ่ายหรือไม่

โครงการก่อสร้างแบบจ้างเหมาเบ็ดเสร็จเป็นการดำเนินโครงการที่มี “ผู้ออกแบบ” และ “ผู้ก่อสร้าง” เป็นรายเดียวกัน แม้จะมีข้อดีหลายประการ เช่น โครงการสามารถดำเนินไปได้อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะกับโครงการขนาดใหญ่ที่มี ความเฉพาะในเชิงเทคนิคและเทคโนโลยี หรือมีความท้าทายทางวิศวกรรม อย่างไรก็ดี การที่ผู้รับเหมาผูกขาดการดำเนินโครงการตั้งแต่การออกแบบ รายละเอียดและก่อสร้าง เปิดช่องให้มีการละเลยขั้นตอนตามกฎหมายบางประการจนนำไปสู่การทุจริต

ในกรณีโครงการคลองด่านนั้น ผู้รับเหมาฝ่าฝืนระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง เกือบทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงการ และงบประมาณให้แพงขึ้น และมีการเจรจาต่อรองราคาในลักษณะที่ทำให้รัฐเสียเปรียบ เช่น การจ่ายเงินล่วงหน้าเกินกว่ากำหนด การขอลดหลักประกันในโครงการ
หลายปีที่ผ่านมา ระเบียบฯ ว่าด้วยการพัสดุภาครัฐไม่สามารถอุดช่องโหว่โครงการแบบจ้างเหมาเบ็ดเสร็จได้ และแม้ว่าจะมีการออก “คู่มือการพิจารณาโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” เพื่อให้เกิดความรัดกุมยิ่งขึ้น แต่คู่มือดังกล่าวก็เป็นเพียงกฎหมาย ลำดับรอง ซึ่งเป็นเรื่องง่ายที่จะมีการยกเว้นหรือแม้กระทั่งการหลีกเลี่ยงการดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดในคู่มือเมื่อเทียบกับกฎหมายระดับ “พระราชบัญญัติ”

แม้ว่ารัฐบาลพยายามออกกฎหมายเพื่อควบคุมโครงการลงทุนใหญ่ๆ ของรัฐ ที่มีการร่วมทุนกันระหว่างรัฐและเอกชน เพื่อลดความเสี่ยงการทุจริต แต่กฎหมาย ว่าด้วยการร่วมทุน ก็ยังไม่ครอบคลุมถึงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ นอกจากนี้ การดำเนินโครงการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชนก็ยังคงเผชิญความไม่แน่นอนว่า รัฐจะทำให้เอกชนสนใจมาร่วมทุนกับรัฐได้มากน้อยเพียงใด

ดังนั้น การดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จยังมีความจำเป็นสำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่บางโครงการ ความท้าทายสำคัญคือจะทำอย่างไรเพื่ออุดช่องโหว่ของการดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ เพื่อป้องกันมิให้นักทุจริต แสวงหาประโยชน์จากเงินงบประมาณของรัฐดังเช่นที่ผ่านมา

กลับมาที่สถานการณ์ปัจจุบัน ดูมีวี่แววว่าช่องโหว่นี้จะได้รับการแก้ไขเสียที เมื่อร่าง พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ ซึ่งมีเนื้อหาที่ได้รับการปรับปรุงให้ดีขึ้นกว่าระเบียบฯ ว่าด้วยการพัสดุฉบับปัจจุบัน กำลังจะไปถึงมือ สนช. พร้อมรอการออกเป็นกฎหมาย มาบังคับใช้ตามที่กล่าวมาข้างต้น อันจะช่วยให้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีความรัดกุมยิ่งขึ้น มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนกลับต้องผิดหวังเมื่อพบว่า ว่าที่กฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อ จัดจ้างฉบับใหม่นี้กลับไม่ได้ระบุถึงประเด็นการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จไว้อย่างชัดเจนนัก เพราะกำหนดแต่เพียงว่าให้รัฐมนตรีคลังเป็นผู้ออกระเบียบ เพื่อกำหนดกรณีหลักเกณฑ์และวิธีการจ้างอีกทอดหนึ่ง จึงสุ่มเสี่ยงว่า ช่องโหว่จากการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จอาจจะยังไม่ได้รับการแก้ไขอีกก็เป็นได้ เพื่อให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ผ่านวิธีจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จในอนาคตเป็นไป อย่าง “คุ้มค่า” “โปร่งใส” “มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล” และ “ตรวจสอบได้” ตามหลักการที่ถูกอ้างถึงในร่าง พ.ร.บ. ผู้เขียนมีความเห็นว่า ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวว่า ควรมีการดำเนินการสามเรื่องดังนี้

เรื่องแรก ควรพิจารณากำหนดเงื่อนไขใน พ.ร.บ. ดังกล่าวให้ชัดเจนว่า หน่วยงาน ภาครัฐที่มีความจำเป็นต้องดำเนินโครงการด้วยวิธีจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จต้องระบุเหตุผล ที่ไม่สามารถลงทุนด้วยวิธีอื่น

เรื่องที่สองคือ ควรกำหนดให้โครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จต้องผ่านความ เห็นชอบของ “คณะกรรมการวินิจฉัยปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุ ภาครัฐ” ไม่ใช่ดุลพินิจของหน่วยงานภาครัฐที่เป็นเจ้าของโครงการเพียงลำพัง และเรื่องที่สุดท้าย ควรกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่ดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จต้องจัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม เช่น การจัดทำข้อตกลงคุณธรรม เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน

ร่าง พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ นี้ จึงจะเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญที่คนไทย จะสามารถแก้ไขความผิดพลาดในอดีต โดยการอุดช่องโหว่จากการดำเนินโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ เพื่อที่ในอนาคตเราจะได้ไม่ต้องมาเสียใจกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐที่สุดท้าย นอกจากไม่มีใครได้ใช้ประโยชน์ แล้วยังกลับต้องเสีย “ค่าโง่” เหมือนกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่หลายๆ โครงการที่ผ่านมา

——

พิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 30 ธันวาคม 2558 ใน คอลัมน์: วาระทีดีอาร์ไอ: จับตา ก.ม.จัดซื้อจัดจ้างแก้เทิร์นคีย์จากบทเรียน ‘ค่าโง่คลองด่าน’

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ ‘เผยแพร่ความรู้ด้านการเสริมสร้างธรรมาภิบาลและการลดคอร์รัปชัน’ ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)