เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
เวลาล่วงเลยไปแล้วกว่า 16 ปี แต่ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ก็ยังไม่สามารถเอาผิดกับผู้ประกอบการรายใดได้เลยสักรายเดียว ความล้มเหลวของการบังคับใช้กฎหมายนี้ทำให้การศึกษาในต่างประเทศมักใช้ประเทศไทยเป็นกรณีตัวอย่างเพื่อแสดงว่า ปัญหาการผูกขาดไม่สามารถแก้ได้เพียงจากการตรากฎหมายขึ้นเท่านั้น
สาเหตุของความล้มเหลวมีหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นจากการที่คณะกรรมการไม่ออกเกณฑ์ที่จำเป็นในการทำให้กฎหมายบังคับใช้ได้ การพิจารณาเรื่องร้องเรียนการผูกขาดที่ใช้เวลายาวนานมาก ผลการพิจารณาที่มักพบว่าผู้ประกอบการที่ถูกร้องเรียน “ไม่ผิด” โดยเหตุผลที่ให้คลุมเครือ ไม่เป็นที่ยอมรับของสาธารณะ ก็ดี แต่ทั้งหมดนี้เป็นเพียง “อาการ” ของการขาดความจริงใจที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้ของผู้บริหารประเทศ
ที่ผ่านมา รัฐบาลไม่ว่าจากพรรคไหนก็ตามไม่เคยเหลียวแลกฎหมายฉบับนี้ดังจะเห็นได้จากความถี่ในการประชุมของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (ซึ่งมีรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์เป็นประธาน) ไม่เกิน 2 ครั้งต่อปียกเว้นปี 2543 ที่มีการประชุม 4 ครั้งและ 2555 จำนวน 3 ครั้ง และงบประมาณที่จัดสรรประมาณ 5 ล้านบาทต่อปียกเว้นเมื่อปีที่แล้วและปีนี้เพิ่มมาเป็น 11 และ 20 ล้านบาทตามลำดับ
ในช่วงรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ปี พ.ศ. 2550 ได้มีความพยายามที่จะ “ปลุกผี” การแข่งขันโดยการออกเกณฑ์การมีอำนาจเหนือตลาดเพื่อที่จะสามารถเอาผิดผู้ประกอบการขนาดใหญ่ที่มีพฤติกรรมผูกขาดได้ แต่การออกเกณฑ์ครั้งนั้นก็ไม่สามารถกระตุ้นให้มีการบังคับใช้กฎหมายนี้ได้ ดังจะเห็นได้ว่า 8 ปีที่ผ่านมาก็ยังไม่มีการเอาผิดผู้ประกอบการรายใดอยู่ดี มีเพียงกรณีเดียวที่มีการส่งฟ้อง หากแต่อัยการเห็นว่าไม่ควรฟ้องจนคดีความหมดอายุไป
ล่าสุดเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ ครม. ของ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ได้ให้การเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ซึ่งนับว่าเป็นความพยายามที่จะ “ปลุกผี” แข่งขันทางการค้าขึ้นมาอีกครั้ง แต่การปรับปรุงกฎหมายคราวนี้ต่างจากคราวที่แล้วเพราะเป็นการ “รื้อใหญ่” ดังนี้
ประการแรก ร่างกฎหมายดังกล่าวเสนอให้สำนักแข่งขันทางการค้าเป็นหน่วยงานอิสระที่คล้ายคลึงกับสำนักงานกำกับกิจการพลังงาน หรือ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์เป็นต้น เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง โดยกรรมการทั้ง 7 คนมาจาก “คณะกรรมการคัดสรร” ประกอบด้วยปลัดจากกระทรวงที่เกี่ยวข้อง เลขาธิการสภาพัฒน์ ประธานสภาหอการค้า และ ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ครม. มีอำนาจในการเห็นชอบรายชื่อดังกล่าว และหากไม่เห็นชอบรายชื่อบางรายชื่อ คณะกรรมการคัดสรรมีหน้าที่สรรหาบุคคลมาใหม่เพื่อให้ครบ
นอกจากนี้แล้ว ร่างกฎหมายยังออกแบบให้สำนักงานฯ มีความเป็นอิสระทางด้านการเงินโดยกำหนดให้สำนักงานมีแหล่งเงินของตนเองไม่ต้อง “แบมือ” ของเงินจากรัฐบาล โดยการกำหนดให้สำนักงานฯ ได้รับเงินที่จัดสรรจากค่าธรรมเนียมจดทะเบียนการค้าในอัตราร้อยละ 10 หรือเป็นวงเงินประมาณ 190 ล้านบาทต่อปี เพราะที่ผ่านมา สำนักงานฯ ได้รับการจัดสรรงบประมาณ “น้อยมาก” คือ ประมาณปีละ 5-6 ล้านบาทเท่านั้น ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว
ประการที่สอง ร่างกฎหมายดังกล่าวได้โกยเอารัฐวิสาหกิจทั้งหมดเข้ามาภายใต้ข้อบังคับของกฎหมายนี้ (ในปัจจุบันประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่ให้การยกเว้นแก่รัฐวิสาหกิจแบบเหมาเข่ง) อย่างไรก็ดี การกระทำของรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการตามนโยบายของรัฐจะได้รับการยกเว้น เช่น หาก ปตท. ตรึงราคาน้ำมันที่จำหน่ายตามปั๊ม ปตท.ในระดับราคาที่อาจต่ำกว่าต้นทุน ก็ไม่อาจนับว่าเป็นการ “ทุ่มตลาด” หากราคาดังกล่าวเป็นราคาที่รัฐบาลกำหนด แต่ทั้งนี้จะต้องมีเอกสารหลักฐานที่ชัดเจนว่าการกำหนดราคาดังกล่าวเป็นการดำเนินการตามนโยบายของรัฐ เช่น มติ ครม. เป็นต้น แต่หาก ปตท. ปฏิเสธที่จะขายน้ำมันให้แก่ปั๊มน้ำมันอื่นๆ ที่ไม่ใช่ปั๊มปตท. การกระทำดังกล่าวก็จะเป็นการละเมิดกฎหมายแข่งขันทางการค้าเพราะมิได้เป็นนโยบายของรัฐ
ประการที่สาม ร่างกฎหมายกำหนดให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียทางแพ่งได้เองโดยไม่ต้องผ่านคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า หากแต่ต้องดำเนินการผ่านคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักนายกรัฐมนตรี หรือ สมาคมหรือมูลนิธิที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เช่น มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นต้น บทบัญญัตัดังกล่าวจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งหากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในอนาคตเข้า “เกียร์ว่าง” โดยการเตะถ่วงการตัดสินเรื่องร้องเรียน อย่างน้อยผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนมีช่องทางอื่นในการเรียกร้องความเป็นธรรม
นอกจากทั้งสามประเด็นที่กล่าวมาแล้วนั้น ยังมีการแก้ไขประเด็นอื่นๆ อีกมากเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การให้ความสำคัญแก่โทษปรับทางปกครองและทางแพ่งมากกว่าทางอาญา การเพิ่มโทษปรับให้เป็นสัดส่วนของรายได้ของผู้ประกอบการที่ได้ทำการละเมิดกฎหมาย การเปลี่ยนให้การฟ้องตามกฎหมายอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศแทนศาลยุติธรรม ฯลฯ
ผู้เขียนเห็นว่ากระทรวงพาณิชย์ยุคนี้มีความมุ่งมั่นที่จะผลักดันให้มีการใช้กฎหมายนี้อย่างจริงจังในอนาคต โดยประเด็นต่างที่มีการปรับปรุงก็ล้วนมุ่งเป้าไปเพื่อปลดล็อคปัญหาต่างๆ ที่ประสบมาในอดีต แต่สิ่งที่ดูเหมือนจะขาดหายไปคือ บทบัญญัติที่เกี่ยวกับ “ความโปร่งใส” ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า เช่น (1) การเปิดเผยรายละเอียดข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องร้องเรียน (ที่ไม่มีผลกระทบต่อการสืบสวน) (2) การกำหนดแนวทางปฏิบัติของกรรมการและพนักงานในกรณีที่มีผลประโยชน์ได้เสียทั้งทางตรงและทางอ้อมกับธุรกิจที่ถูกร้องเรียน และในการติดต่อสื่อสารกับธุรกิจภายใต้การกำกับ (ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กรรมการองค์กรกำกับกิจการเอกชนจะต้องทำตัวเหมือนผู้พิพากษา) (3) การเปิดเผยคำตัดสินของคณะกรรมการฯ ซึ่งมีรายละเอียดเกี่ยวกับพฤติกรรมที่มีการร้องเรียน ข้อมูลหลักฐานที่ใช้ในการพิจารณา แนวทางการวิเคราะห์ข้อมูลหลักฐานเหล่านั้น ตลอดจนแนวทางการวินิจฉัยของคณะกรรมการต่อสาธารณะ เพื่อที่จะให้คำตัดสินไม่เป็นที่กังขาของประชาชน และเพื่อที่จะให้ธุรกิจสามารถเรียนรู้หลักการและแนวทางพิจารณาของคณะกรรมการฯ เป็นต้น
ผู้เขียนเห็นว่ากลไกในการตรวจสอบเหล่านี้อาจมีความสำคัญยิ่งกว่าการกลไกในการคัดสรรผู้ที่จะมาเป็นกรรมการเสียอีก เพราะประสบการณ์ที่ผ่านมาพบว่า ไม่ว่ากฎหมายจะออกแบบการสรรหากรรมการองค์กรกำกับดูแลที่อิสระดีอย่างไรก็ยังไม่สามารถปิดความเสี่ยงที่จะได้กรรมการ “ยี้” เข้ามาได้ ทำให้หากพูดถึงเรื่องการสร้างองค์กรกำกับดูแลที่มีความอิสระตอนนี้คนส่วนมากจะส่ายหน้า
ดังนั้น การออกแบบองค์กรที่ดี คือ การวางกลไกการตรวจสอบที่เข้มข้นซึ่งจะทำให้กรรมการที่เป็น “ใครก็ได้”ไม่ว่าจะยี้หรือไม่ยี้จะต้องรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนจากการตรวจสอบของสาธารณชน
สุดท้าย ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้ของกระทรวงพาณิชย์และรัฐบาลนี้จะไม่พ่ายแพ้กับแรงต้านของกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจบางกลุ่ม และร่างกฎหมายการแข่งขันทางการค้าฯ นี้จะสามารถคลอดได้ภายในปีนี้ แต่ดังที่กล่าวข้างต้นว่า การมีกฎหมาย (ที่ดี) ไม่ได้หมายความว่าจะมีการบังคับใช้ (ที่ดี) เสมอไป แต่การปรับปรุงกฎหมายครั้งนี้จะช่วยสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าอย่างมีนัยสำคัญ ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้จะมีผลในระยะยาว เพราะเราไม่ควรที่จะต้องรอการ “ปลุกผี” ที่มากับรัฐบาลปฏิวัติครั้งแล้วครั้งเล่า