ให้โรงเรียนเป็นอิสระถึงเวลาสังคมร่วมจัดการศึกษา

ปี2016-04-25

หนึ่งในประเด็นปฏิรูปที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สนใจเป็นพิเศษก็คือการ “ปฏิรูปการศึกษา” เพื่อแก้ปัญหาเรื้อรังของการศึกษาไทย ทั้งผลการเรียนที่ตกต่ำและความเหลื่อมล้ำของคุณภาพโรงเรียน ทั้งที่งบประมาณด้านการศึกษาสูงขึ้นทุกปี

โพสต์ทูเดย์นัดคุยกับ ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ซึ่งเสนอว่า ปัญหาหลักการศึกษาไทยไม่ใช่เรื่องขาดแคลนทรัพยากร แต่เป็นเรื่องการใช้และบริหารจัดการทรัพยากร ซึ่งหนึ่งในโจทย์หลักคือการทำให้การจัดการศึกษาและโรงเรียนตอบสนองต่อปัญหาที่แตกต่างกันไปของนักเรียน

4-26-2016 10-14-40 AM
ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ

ศุภณัฏฐ์ กล่าวว่า ทางออกหนึ่งคือให้อิสระการบริหารทรัพยากรกับโรงเรียนรัฐมากขึ้น ซึ่งที่ผ่านมายังถือว่าค่อนข้างจำกัด แม้จะมีความพยายามกระจายอำนาจให้โรงเรียน

“จริงอยู่ปัจจุบันโรงเรียนได้รับเงินอุดหนุนรายหัวและบริหารจัดการส่วนนี้ได้เอง แต่งบส่วนนี้ค่อนข้างน้อย โรงเรียนบางแห่งใช้จ่ายค่าน้ำ ค่าไฟ ค่าดำเนินการประจำก็หมดแล้ว ไม่เหลือส่วนที่ไว้พัฒนา ขณะที่งบโครงการพัฒนาต่างๆ ส่วนใหญ่ยังกำหนดจากส่วนกลาง เขตพื้นที่มาคอยติดตามการดำเนินงานในโรงเรียน โรงเรียนไม่ค่อยได้คิดหรือเลือกโครงการเองว่าอะไรเหมาะกับทิศทางโรงเรียน”

“อีกส่วนคือ การบริหารบุคลากรซึ่งมีงบสูงถึง 70-80% ของงบประมาณ สพฐ.ปัจจุบัน โรงเรียนไม่ได้ร่วมในการคัดเลือกครู ครูสอบผ่านการสอบของเขตพื้นที่หรือส่วนกลางมา คนมีคะแนนสูงสุดได้เลือกโรงเรียนก่อน โรงเรียนรู้จักครูวันแรกคือครูได้รับบรรจุแล้ว”

ดังนั้น เขาจึงเสนอว่า ต้องให้งบพัฒนากับโรงเรียน แล้วให้โรงเรียนวางแผนพัฒนาและตัดสินว่าจะเข้าร่วมโครงการใด ส่วนการคัดเลือกครู โรงเรียนควรได้มีส่วนร่วมในการคัดเลือกด้วย ออกแบบการคัดเลือกครูได้เอง โดยผู้ที่จะมาสมัครกับโรงเรียนต้องสอบผ่านการสอบมาตรฐานกลางก่อน ซึ่งตรงนี้ก็ช่วยลดปัญหาเส้นสายได้ ส่วนโรงเรียนที่ยังไม่มีศักยภาพอาจขอให้เขตพื้นที่ช่วยเหลือ หรือรวมตัวกับโรงเรียนอื่น

อีกแนวทางหนึ่งซึ่งจะช่วยเพิ่มอิสระและความหลากหลายให้กับโรงเรียนได้คือ การให้ภาคส่วนต่างๆ ที่ไม่ใช่ภาครัฐส่วนกลางเข้ามาจัดการศึกษา ซึ่งจะช่วยเพิ่มความหลากหลายและแนวคิดการจัดการศึกษาใหม่ๆ ให้กับระบบการศึกษาไทย ดังจะเห็นได้จากกลุ่มโรงเรียนทางเลือกและกลุ่มบ้านเรียนที่เกิดจากภาคเอกชนและชุมชน

“เดิมเราเชื่อว่ารัฐต้องรับประกันให้เด็กทุกคนได้เรียน ดังนั้นรัฐต้องลงทุนการศึกษาและจัดบริการการศึกษา ปัญหาก็คือมีแนวโน้มว่าจะจัดการศึกษารูปแบบเดียว ไม่ตอบสนองต่อปัญหาพื้นที่และนักเรียน”

“แต่ที่จริงแล้วภาครัฐสามารถลงทุนการศึกษาให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษา โดยไม่จำเป็นต้องจัดการศึกษาแต่เพียงผู้เดียว คือให้เงินอุดหนุนเด็กแต่ละคน เพื่อให้เด็กสามารถเลือกโรงเรียนที่เหมาะกับตัวเองได้ ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นโรงเรียนรัฐ แต่ต้องตอบโจทย์ ต้องมีคุณภาพ ไม่ว่าโรงเรียนจะสังกัดอะไร ทั้งโรงเรียนรัฐ ท้องถิ่น เอกชน และประชาสังคม” ศุภณัฏฐ์ ระบุ

แต่ปัจจุบันภาคเอกชนและภาคประชาสังคมยังเข้ามาร่วมจัดการศึกษาอย่างจำกัด ส่วนหนึ่งเพราะโรงเรียนเอกชนได้รับอุดหนุนทรัพยากรต่ำกว่าโรงเรียนรัฐ แม้ว่าภาครัฐให้เงินอุดหนุนรายหัวเท่ากันทั้งโรงเรียนรัฐและเอกชน

นอกจากนี้ ยังมีปัญหาคืองบบุคลากร โรงเรียนรัฐได้รับอุดหนุนด้านบุคลากรอย่างเต็มที่และเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ตามการปรับเพิ่มเงินเดือนครู ขณะที่โรงเรียนเอกชนกลับได้รับเงินช่วยเหลือด้านบุคลากรบางส่วน อีกทั้งยังมีกฎระเบียบให้เก็บค่าธรรมเนียมได้จำกัด ทำให้ปรับเพิ่มเงินเดือนครูให้ทันครูในโรงเรียนรัฐไม่ได้ โรงเรียนเอกชนจึงไม่สามารถดึงดูดรวมถึงรักษาครูเก่งได้ จนต้องย้ายไปสมัครเป็นข้าราชการ และไม่สามารถพัฒนาคุณภาพได้อย่างเต็มที่

ศุภณัฏฐ์ มองว่าเป็นผลจากความเชื่อที่ว่าการจัดการศึกษาต้องเป็นหน้าที่ของรัฐเท่านั้น และจากการที่หน่วยงานในกระทรวงมีบทบาทขัดแย้งกัน คือเป็นทั้ง “เจ้าของโรงเรียน” และ “ผู้กำหนดนโยบาย” จนเกิดความไม่เท่าเทียมระหว่างโรงเรียนรัฐกับโรงเรียนเอกชน จึงเสนอว่าต้องแยกบทบาทออกจากกัน

“ทางหนี่งคือมอบหน้าที่นโยบายเงินอุดหนุนที่ครอบคลุมทั้งงบบุคลากรและงบพัฒนากับหน่วยงานรัฐที่ไม่ใช่เจ้าของโรงเรียน หรือตั้งคณะกรรมการกลางขึ้นมาดูแล โดยต้องให้เงินอุดหนุนเท่าเทียมกันมากขึ้นระหว่างโรงเรียนรัฐและเอกชน ไม่ใช่ว่านักเรียนเข้าโรงเรียนสังกัดหนึ่งได้รับงบประมาณอุดหนุนอัตราหนึ่ง แต่เข้าอีกสังกัดได้งบอีกอัตราหนึ่ง

ทางออกนี้ไม่ใช่แค่แก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมระหว่างโรงเรียนรัฐกับเอกชนเท่านั้น ยังแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมระหว่างโรงเรียนรัฐกันเองด้วย ยังมีความบิดเบี้ยวเรื่องการจัดสรรทรัพยากรครูคือ โรงเรียนบางแห่งขาดแคลนครู แต่ไม่สามารถจ้างครูได้เพราะไม่มีอัตรา ทำให้ต้องจัดห้องเรียนขนาดใหญ่ ขณะที่บางแห่งมีครูเกินเกณฑ์ ที่เป็นเช่นนี้เพราะการจัดสรรครูและงบบุคลากรไม่ได้เป็นไปตามจำนวนนักเรียนและภาระงานสอน” ถ้ากำหนดสูตรเงินอุดหนุนและจำนวนครูตามภาระงานตามจำนวนนักเรียนอย่างชัดเจน และจัดสรรงบบุคลากรตามสูตรนี้ ก็จะช่วยแก้ไขปัญหานี้ได้

“การจัดสรรครูไม่ควรขึ้นกับส่วนกลางหรือดุลพินิจของกรรมการระดับจังหวัด หรือแม้แต่ความสมัครใจของครูอีกต่อไป ควรต้องขึ้นกับความต้องการของโรงเรียนและนักเรียนด้วย ภาครัฐต้องกำหนดสูตรและจัดสรรตาม หากโรงเรียนใดขาดแคลนครู ก็ต้องมีงบประมาณเพิ่มเพื่อจ้างทันที แต่ถ้าเกินก็จำต้องปล่อยให้ครูบางคนย้ายออก ส่วนคณะกรรมการระดับจังหวัดจะอำนวยความสะดวกและช่วยเจรจาการย้าย”

อย่างไรก็ตาม เขาไม่คิดว่าแค่ให้อิสระแล้วทุกอย่างจะดีขึ้นทันที หรือมองว่าโรงเรียนเอกชนจะดีกว่าโรงเรียนรัฐ ทุกสังกัดนั้นมีทั้งโรงเรียนดีและโรงเรียนแย่ จึงต้องสร้างกลไกความรับผิดชอบต่อผลการเรียน

“ที่ผ่านมาเรามักตั้งคำถามกับโรงเรียนเอกชน หรือโฮมสกูล ว่าหากเพิ่มเงินอุดหนุนให้กับพวกเขาแล้วจะทำคุณภาพได้ดีหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่เรามักลืมตั้งคำถามเดียวกันกับโรงเรียนรัฐ”

“ต้องสร้างกลไกความรับผิดชอบซึ่งทำได้หลายวิธี เช่น การให้เงินอุดหนุนตามจำนวนนักเรียนพร้อมทั้งเปิดเผยข้อมูล หากโรงเรียนจัดการศึกษาได้ดี นักเรียนมีผลการเรียนดี พ่อแม่พึงพอใจ ก็จะมีนักเรียนเรียนมากขึ้น งบประมาณและผลตอบแทนจะเพิ่มตามไปด้วย หรืออาจจะปรับการประเมินผลงานของครูและโรงเรียนให้เชื่อมโยงกับผลการเรียนของนักเรียนมากขึ้นก็ได้ ครูคนใดมีผลงานดี ช่วยให้นักเรียนเรียนรู้ได้มากขึ้น ก็ได้รับการยกย่อง ได้รับค่าตอบแทนเพิ่มขึ้นตามไปด้วย”

“บางคนอาจคิดว่าไม่ยุติธรรม เพราะโรงเรียนที่มีชื่อเสียงอยู่แล้วย่อมได้เปรียบ แต่เราสามารถทำให้เป็นธรรมขึ้นโดยวัดจากพัฒนาการ เช่น หากโรงเรียนช่วยเพิ่มคะแนนของนักเรียนจาก 30 เต็ม 100 ตอน ป.4 เป็น 50 คะแนนช่วง ป.5 ส่วนต่าง 20 คะแนน จะแสดงถึงพัฒนาการ โรงเรียนนี้จะมีผลงานดีกว่าอีกโรงเรียนที่มีนักเรียนที่เก่งอยู่แล้ว แต่คะแนนเพิ่มขึ้น 10 คะแนนจาก 70 เป็น 80”

เขายังเสนออีกว่า หากมีความกังวลว่าโรงเรียนรัฐจะดูแลตัวเองไม่ได้ ก็จะต้องสร้างกระบวนการเพิ่มศักยภาพ ไม่ใช่หยุดการกระจายอำนาจ “ที่ผ่านมามีการเสนอให้โรงเรียนมีอิสระกันมาก แต่สุดท้ายไม่คืบหน้า อาจเพราะกังวลว่าโรงเรียนจะบริหารได้หรือไม่ ข้อกังวลนี้สมเหตุผลอยู่ แต่ไม่ใช่เหตุที่จะหยุดกระจายอำนาจ ภาครัฐควรให้อิสระกับโรงเรียนที่มีศักยภาพ ขณะเดียวกันก็ต้องสร้างกระบวนการเพิ่มศักยภาพให้กับโรงเรียนอื่น เช่น ให้โรงเรียนที่มีศักยภาพช่วยเป็นพี่เลี้ยง ช่วยถ่ายทอดวิธีบริหารและจัดการสอนให้กับโรงเรียนอื่น”

“การประเมินต้องเน้นเรื่องการพัฒนาด้วย เราไม่จำเป็นต้องประเมินโรงเรียนทุกแห่งอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งสุดท้ายทำได้เพียงฉาบฉวยเท่านั้น เราอาจประเมินเฉพาะโรงเรียนที่มีผลงานตกต่ำ ผู้ปกครองรู้สึกมีปัญหา แล้วทำแบบเข้มข้น เข้าไปหาว่าอะไรคือปัญหาของโรงเรียน จะแก้ยังไงเพื่อวางแผนพัฒนา”

ท้ายสุด ข้อเสนอนี้จะถูกนำไปใช้หรือไม่ ก็ขึ้นกับพลังทางสังคม ทั้งกลุ่มพ่อแม่-ภาคเอกชน และประชาสังคม ซึ่งเป็นเจ้าของระบบการศึกษา เพราะข้อเสนอจะเพิ่มบทบาทของพวกเขาในการกำหนดทิศทางการศึกษา หากสังคมเห็นด้วย เรื่องการศึกษาจะไม่ใช่เรื่องที่กระทรวง ครูและนักการศึกษาคิดและทำฝ่ายเดียวต่อไป


หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในโพสต์ทูเดย์ เมื่อ 25 เมษายน 2559 ในชื่อ ให้โรงเรียนเป็นอิสระ ถึงเวลาสังคมร่วมจัดการศึกษา