ขอให้คุณโชคดี กับ คลังสะสมกฎหมายและกฎระเบียบของไทยกว่า 100,000 ฉบับ

เมื่อกฎหมายมีไว้บังคับใช้ให้คนในสังคมปฏิบัติตาม กฎหมายจึงเกี่ยวข้องกับการจำกัดสิทธิเสรีภาพ และสร้างผลกระทบได้อย่างกว้างขวาง การออกกฎหมายจึงต้องทำอย่างเปิดเผยและผ่านการกระบวนการกลั่นกรองอย่างถี่ถ้วน

ที่ผ่านมา กระบวนการการออกกฎหมาย กฎระเบียบของไทยกลับเป็นตรงกันข้าม  กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ ที่มีมากถึงกว่า 100,000 ฉบับ จึงเปรียบเสมือนคลังกฎหมายขนาดใหญ่ที่ประชาชนในประเทศต้องยึดถือและปฏิบัติตาม 

การปฏิรูประบบกฎหมายจึงต้องประกอบด้วย 2 ส่วน คือ 1. กระบวนการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment – RIA)  และ 2. การสังคายนากฎหมาย หรือ Regulatory Guillotine ซึ่งเป็นกระบวนการช่วยโละกฎหมายที่ไม่มีความจำเป็น หรือปรับปรุงให้มีความกระชับ ชัดเจนขึ้น เพื่อทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคม โดยทั้ง 2 ส่วน เป็นกระบวนการที่ต่างประเทศใช้เพื่อยกระดับกระบวนการออกกฎหมายให้ดีขึ้น และปรับปรุงกฎหมายให้มีคุณภาพ

ทีมจัดการความรู้และสื่อสารสาธารณะ ทีดีอาร์ไอ ชวน ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ พูดคุยถึง สถานะของคลังสะสมกฎหมายและกฎระเบียบของไทย พร้อมตรวจสอบความคืบหน้าของกระบวนการปฏิรูปกฎหมายไทยจากกระบวนการของทั้ง RIA และ Regulatory Guillotine  และหากโชคไม่ดี ไม่สามารถ ปฏิรูประบบกฎหมายได้สำเร็จ ประชาชนจะได้รับผลกระทบอย่างไร ติดตามได้ใน บทสัมภาษณ์ขอให้คุณโชคดี กับ คลังสะสมกฎหมายและกฎระเบียบของไทย

ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ

สถานะของกฎหมายไทยในตอนนี้เป็นอย่างไร

ดร. เดือนเด่น: ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพบว่า ขณะนี้ประเทศไทยมีกฎหมายทุกลำดับชั้นรวมกว่า 1 แสนฉบับ ตัวเลขจำนวนหลักแสนที่บอกไป อาจสะท้อนว่า ‘ไม่มาก’ ก็ได้ เพราะบางกฎหมายที่เราควรมีก็อาจไม่มี แต่จะเรียกว่า ‘มีมาก’ เพราะ มีหลายฉบับที่ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ มีแล้วไม่เกิดประโยชน์ และยังทำให้เกิดต้นทุนตามมา หรือกลายเป็นว่าเปิดช่องให้เกิดการคอร์รัปชัน ให้เงินใต้โต๊ะ สินบนตามมา

ตัวอย่างเช่น พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวฯ ที่เคยเขียนไว้ว่าไม่ให้ต่างชาติเข้ามาประกอบธุรกิจบริการทุกประเภทเลย ทั้งที่จริงๆ มีเต็มไปหมด ดังนั้นกฎหมายนี้ออกมาเพื่ออะไร มันบังคับใช้ไม่ได้เพราะห้ามมากเกินไป แล้วไม่มีกำลังไปตรวจสอบ พอมันบังคับใช้ไม่ได้ก็กลายเป็นเครื่องมือที่ผู้ประกอบการไทยงัดขึ้นมาตีหัวบริษัทต่างด้าว ที่เราไม่อยากให้เขามาแข่งขันด้วย

ทำแบบนี้เรียกว่า ‘ปากว่าตาขยิบ’ เพราะเรามักบอกว่าเรามีกฎหมายนู่นนี่ แต่เราไม่ยอมรับว่า มันบังคับใช้ไม่ได้ ไม่บรรลุวัตถุประสงค์เลย และเราก็ไม่เคยแก้ไข  สุดท้ายมันก็เปิดช่องเป็นเครื่องมือให้เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจดุลยพินิจ และเรามีกฎหมายแบบนี้เยอะมาก

สถานะกฎหมายของไทย คือสามารถเกิดได้ แต่ตายไม่ได้ ทั้งที่ทุกอย่างในโลกนี้เกิดขึ้นได้ ก็ตายได้ เรากลับกำลังสะสมกฎหมาย ทุกวันนี้เรายังออกกฎหมายมาเพิ่มเรื่อยๆ

กฎหมายไทยที่ออกมาเพิ่มเรื่อยๆ สะท้อนหน้าตาของกระบวนการออกกฎหมายอย่างไร

ดร. เดือนเด่น: ที่ผ่านมากระบวนการออกกฎหมายของไทยรวบรัด ขาดการกลั่นกรอง ตรวจสอบเหตุผลความจำเป็น เพราะมีที่ทำอย่างไม่เปิดเผย หรือมาเปิดเผยตอนที่มีร่างออกมาแล้ว ประชาชนหรือผู้ที่จะถูกบังคับใช้ยังไม่ทันรู้เห็น ขั้นตอนที่จะชะลอ หรือช่วยหยุดกฎหมายที่ไม่จำเป็น หรือกฎหมายที่สร้างผลกระทบทางลบมากกว่าให้ผลดี จึงขาดหายไป

ตัวอย่างเช่น กฎหมายคุ้มครองสื่อฯ ที่ถึงมีกระบวนการที่เหมือนเปิดว่าจะรับฟังความเห็น แต่แล้วหน่วยงานของรัฐก็มีเวอร์ชั่นของตัวเองออกมา สุดท้ายกฎหมายก็ถูกแรงต่อต้านจากสาธารณะอย่างมาก

ต้องบอกว่าการรับฟังความเห็นของกฎหมายนั้นสำคัญมาก เช่น ประเทศสิงคโปร์แม้เขาไม่ได้มีการสังคายนากฎหมายครั้งใหญ่อย่างที่เราพยายามจะทำอยู่ แต่เขาก็ไม่มีปัญหาเกี่ยวกับการมีกฎหมายที่ล้าสมัย หรือที่สร้างภาระต้นทุนให้แก่ธุรกิจหรือสังคมโดยไม่จำเป็น

เนื่องจากกระบวนการในการจัดทำกฎหมายของเขานั้นเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าไปให้ความเห็นในทุกขั้นตอน  เขาจะมีการออก  public notice เกี่ยวกับร่างกฎหมายทุกฉบับ และมีตารางเวลาในการรับฟังความเห็นของร่างกฎหมายต่างๆ ให้ประชาชนได้รับทราบล่วงหน้าซึ่งมีการเผยแพร่ออนไลน์ตั้งแต่ยังเป็นเพียงแนวความคิด แล้วไปสู่ร่างแรก ร่างถัดๆ ไป โดยเอกชน ประชาชนทุกคนให้ความเห็นได้ และเขาก็ให้ความสำคัญจนจบ

ทำไมของไทยทำอย่างสิงคโปร์ไม่ได้

ดร. เดือนเด่น: ความจริงเราก็มีการนำเครื่องมือในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายมาใช้ ด้วยเครื่องมือที่เรียกว่า Regulatory Impact Analysis (RIA) ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย เป็นกลไกหลักในการพิจารณาข้อเสนอให้มีกฎหมาย ว่ากฎหมายนั้นจะเป็นกฎหมายที่มีประสิทธิภาพและไม่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

โดยผู้ที่เสนอร่างกฎหมายต้องตอบคำถามสิบข้อ เช่น กฎหมายนี้ต้องการจะแก้ปัญหาอะไร มีความจำเป็นมากน้อยเพียงใด มีทางเลือกอื่นไหมที่ดีกว่า ซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่นหรือไม่ สร้างต้นทุนให้แก่ภาครัฐในการบังคับใช้ และต้นทุนให้แก่ภาคธุรกิจในการปฏิบัติตามกฎหมายมากน้อยเพียงใด ฯลฯ เป็นต้น แต่ปัญหาคือที่ผ่านมาไม่มีหน่วยงานใดที่มาคอยดูว่ามีการตอบคำถามเหล่านี้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์หรือไม่

ที่ผ่านมา หน่วยงานที่เสนอกฎหมายก็ตอบคำถามเหล่านี้พอเป็นพิธีเท่านั้นเพื่อให้ผ่านข้อกำหนด เช่น คำถามที่ให้อธิบายว่าร่างกฎหมายนี้จำเป็นอย่างไร ก็จะตอบว่า “จำเป็น” มีทางเลือกอื่นหรือไม่ ก็ตอบว่า “ไม่มี” อนึ่ง หลักเกณฑ์นี้ได้รับการพัฒนาโดยกลุ่มประเทศ OECD ที่สามารถเป็นแนวทางในการพัฒนากฎหมายให้มีคุณภาพดียิ่งขึ้นได้ เพียงแต่ต้องมีหน่วยงานกลางที่เข้ามาควบคุมคุณภาพของการทำรายงานตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวว่าได้มาตรฐานหรือไม่

กลไก RIA ทำงานอย่างไร ทำไมประเทศไทยมีใช้ แต่ยังไม่เกิดผล

ดร. เดือนเด่น:  ดังที่ได้กล่าวไว้ว่า RIA ประกอบไปด้วยชุดคำถาม 10 คำถาม ก่อนออกกฎหมายจะต้องตอบคำถามเหล่านี้ เพื่อพิจารณาทบทวนเหตุผลความจำเป็น และทางเลือกอื่นแทนการออกกฎหมายนั้นๆ โดยต้องจัดทำเป็นเอกสารแนบไปกับการเสนอคณะรัฐมนตรี พิจารณากฎหมาย

แต่จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอ เราพบความไม่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลของการนำ RIA มาใช้ เพราะจากการตรวจสอบว่าประเทศไทยนำ RIA มาใช้ได้ตรงตาม OECD กำหนดไหม เราพบว่า ในกฎหมายจำนวน 55 ฉบับ มีที่ทำ RIA ไว้เพียง 3 หน้า โดยการตอบคำถามสั้นๆ เช่น ถามว่ากฎหมายนี้มีความจำเป็นอย่างไร เขาจะตอบแค่ว่า มีความจำเป็นเท่านั้นเอง ซึ่งไม่มีคำอธิบายอะไรเลย หรือ ทางเลือกอื่นมีอะไรบ้าง คำตอบคือ ไม่มี

นอกจากนี้ ใน 55 ฉบับที่ศึกษานี้ เราพบว่ามีกระบวนการรับฟังความเห็นเพียง 7 ฉบับ เห็นได้ว่าการทำ RIA เราไม่ได้ทำตามมาตรฐาน และการตอบคำถามก็ทำแบบพิธีการไม่มีสาระ เพราะไม่มีใครควบคุมการทำรายงานเรื่องนี้ ทั้งที่เรามีกระบวนการที่ดีเหมือนเขามี แต่ในทางปฏิบัติมันไม่ได้มีผลจริง ไม่ได้ทำจริง มากไปกว่านั้น ที่ผ่านมากระบวนการที่เรานำ RIA มาใช้ผิดตั้งแต่ต้น เพราะเราไปทำตอนที่มีร่างกฎหมายเรียบร้อยแล้ว มันควรเริ่มตั้งแต่ แนวคิดที่จะมีกฎหมายเลย

ผลการศึกษาเพื่อสำรวจประสิทธิผลของการนำ RIA มาใช้ในกระบวนการออกกฎหมายไทย โดย ทีดีอาร์ไอ (ดูเพิ่มเติมที่ tdri.or.th/2016/05/thinkx2-146)

เช่น กฎหมายคุ้มครองสื่อฯ ที่ยกตัวอย่างไปแล้ว คือ ไม่ใช่มีการยกร่างกฎหมายออกมาครบทุกมาตราแล้วจึงจะมารับฟังความคิดเห็น ตามหลักการแล้ว การรับฟังความคิดเห็นจะต้องจัดทำตั้งแต่ก่อนที่จะมีการจรดปากกาในการยกร่างกฎหมาย โดยจะต้องมีการรับฟังความเห็นเกี่ยวกับแนวทางในการแก้ปัญหาก่อนว่ามีทางเลือกใดบ้าง และการออกกฎหมายเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดจริงหรือไม่

เช่น ในกรณีของการควบคุมจรรยาบรรณาของสื่อนั้น ในขั้นแรกอาจต้องมีการรับฟังความเห็นก่อนว่า มีปัญหาอะไรในการคุมสื่อแนวปฏิบัตหรือที่เรียกว่า code of conduct ของสมาคมสื่อไม่เพียงพอในการกำกับดูแลจรรยาบรรณของสื่อหรือ สื่อบางคนทำไม่ดีก็ลาออกจากสมาคมแค่นั้นใช่ไหม

หากเป็นเช่นนั้น ประเด็นที่จะต้องรับฟังความเห็น คือ ทำอย่างไรดีที่จะให้ code of conduct ที่ว่ามันมีเขี้ยวเล็บมากขึ้น เช่น อาจพิจารณาให้สื่อและผู้ที่ประกอบวิชาชีพสื่อทุกรายต้องเป็นสมาชิกสมาคมสื่อและสมาคมวิชาชีพสื่อ ดังนั้น หากไม่ปฏิบัติตาม code of conduct ที่สมาคมกำหนดขึ้นก็จะถูกเพิกถอนการเป็นสมาชิก ซึ่งจะทำให้ไม่สามารถประกอบกิจการหรืออาชีพได้

หรือ ถ้าเห็นว่า การบังคับเป็นสมาชิกอาจไม่เหมาะสม เพราะกรรมการสมาคมมาจากสื่อบางรายเท่านั้น อาจมีการเล่นพวกพ้องกัน ก็อาจจะต้องคุยกันแล้วว่า หากสื่อยังไงก็คุมตัวเองไม่ได้ จำเป็นต้องใช้อำนาจรัฐไหม

ถ้าสรุปต้องใช้ด้วย จะใช้แบบไหน คณะกรรมการที่จะเข้ามาควบคุมควรเป็นใครบ้าง ซึ่งต้องกลั่นกรองและตกลงแนวความคิดกันก่อนยกร่างกฎหมาย โดยจัดทำการรับฟังความคิดเห็นและประเมินผลดี ผลเสียของทางเลือกต่างๆ ที่มีการเสนอเข้ามาอย่างละเอียดถี่ถ้วนกันตั้งแต่ตอนนั้น

กฎหมายก็เหมือนบ้าน เมื่อสร้างเสร็จแล้วมาถามผู้ที่จะต้องไปอยู่ว่าชอบไหม ถ้าเขาไม่ชอบจะทำอะไรได้บ้าง

ถามเขาว่าจะปรับกระเบื้องหลังคา หรือ วัสดุที่ใช้ปูพื้นจากอิฐเป็นไม้ แต่ถ้าบ้านนั้นมีโครงสร้างที่ไม่เป็นไปตามที่ผู้อยู่ต้องการจะทำอะไรได้ คนที่สร้างมาแล้วก็คงไม่ยอมรื้ออย่างแน่นอน ฉันใดฉันนั้น ร่างกฎหมายออกมาแล้วครบทุกมาตราก็ยากที่หน่วยงานที่เป็นผู้ร่างจะยอมปรับเปลี่ยน หรือรื้อโครงสร้างของร่างกฎหมายดังกล่าว

สถานะกฎหมายไทยที่ว่า ‘ตายไม่ได้’ เป็นเพราะอะไร  

ดร. เดือนเด่น: เพราะประเทศไทยมีหลักคิดในการออกกฎหมายว่า “กฎหมายควรจะมี ยกเว้นพิสูจน์ได้ว่าไม่ควรจะมี” ทำให้เราไม่เคยมีกระบวนการลงไปดูว่า กฎหมายฉบับไหนไม่ได้บรรลุเป้าประสงค์ที่มันออกมา หรือมันต้องปรับแก้อย่างไร เพราะมันสร้างต้นทุน มันบิดเบือนเจตนารมณ์ที่มีมาหรือไม่ ขณะที่กฎหมายของประเทศอื่น อย่างเกาหลีใต้เขาจะถูกทบทวนอยู่เสมอ เพราะเขามีหลักคิดว่า “ควรโละหมด ถ้าไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่ามีประโยชน์ (“sink all regulations in the water and save only those that need to be saved”) ซึ่งเป็นคำกล่าวของอดีตประธานาธิบดีหญิงของเกาหลีใต้

ตอนนี้เรามี พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ช่วยแก้ปัญหานี้ได้บ้างหรือไม่

ดร. เดือนเด่น: พ.ร.ฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ออกมาเพื่อปรับแก้เรื่องนี้ แต่ก็ยังช่วยได้ไม่มาก เพราะกระบวนการทบทวน ไม่ได้เกิดจากคณะบุคคลภายนอก (third party) ที่ไม่ได้เป็นผู้ควบคุมหรือกำกับบังคับใช้กฎหมาย หากแต่ให้เจ้ากระทรวงเป็นผู้เสนอกฎหมายที่ต้องการจะปรับปรุงหรือยกเลิกเป็นหลัก

จากประสบการณ์ของต่างประเทศ เขาบอกว่า เวลามีการเสนอปฏิรูปกฎหมาย ถ้าให้ภาครัฐเสนอแก้ไข จะได้ทำได้แค่ 10 เปอร์เซ็นต์ของกฎหมายที่ควรจะโละ เพราะหน่วยงานของรัฐต้องการจะรักษาอำนาจตามกฎหมายไว้ ดังนั้นคนหรือหน่วยงานที่จะมาช่วยในการสังคายนากฎหมาย ควรเป็นบุคคลภายนอก ที่ไม่ได้มีส่วนได้เสียในการใช้อำนาจกฎหมายดังกล่าว

ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ

นั่นอาจแปลว่า เราไม่ค่อยมีหวังใช่หรือไม่ เพราะกฎหมาย ให้รัฐเป็นเจ้าภาพ  

ดร. เดือนเด่น: ตอนนี้รัฐบาลได้มีการแต่งตั้ง คณะกรรมการที่ปรึกษาเพื่อกำกับการปฏิรูปกฎหมาย ที่มี อาจารย์ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานกรรมการ และ ท่านรองนายกฯ วิษณุ เครืองาม  และ ท่าน รมต. ประจำสำนักนายกรัฐมนตรี สุวิทย์ เมษินทรีย์ เป็นที่ปรึกษาและกรรมการ   คณะกรรมการชุดนี้จะจัดระบบการทบทวนกฎหมายแบบเป็นระบบโดยเริ่มจากกฎ ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการและขั้นตอนที่มีการประเมินใน ease of doing business ก่อน ตอนนี้คงฝากความหวังไว้กับคณะกรรมการชุดนี้มากกว่า

Regulatory Guillotine คืออะไร จะมีช่วยให้เห็นความเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างจากเดิมอย่างไร

ดร. เดือนเด่น: Regulatory Guillotine คือ กลไกปรับ-โละกฎหมายที่ไม่มีคุณภาพ ไม่มีความจำเป็นและไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคม ซึ่งเป็น Best Practice จากต่างประเทศ ที่ตอบโจทย์ประเทศไทยอย่างมากในการนำมาพิจารณากฎหมายที่มีอยู่กว่าแสนฉบับว่าควรมีอยู่ ควรปรับปรุง หรือยกเลิก เพราะจะสร้างผลกระทบหรือสร้างต้นทุนภาระให้กับผู้ถูกบังคับใช้มากกว่าให้ประโยชน์หรือไม่

และการนำ Regulatory Guillotine มาใช้ สิ่งที่เปลี่ยนไปคือ เราไม่ได้ฝากเรื่องนี้ไว้ในมือกระทรวงอีกแล้ว เพราะจะมีคณะกรรมการขึ้นมา และแยกกฎหมายทบทวนเป็นรายสาขา คือ สาขาสิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน และกฎหมายเกี่ยวกับธุรกิจและประชาชน โดยภาคเอกชนพร้อมใจเดินหน้าเรื่องนี้อย่างมา เขาได้ช่วยเชิญที่ปรึกษาต่างประเทศมาวางระบบให้ก่อนเราลงมือทบทวนกฎหมาย

ซึ่งหากเราไม่นำ Best Practice จากต่างประเทศมาใช้และอาศัยที่ปรึกษาต่างชาติที่ดำเนินการเรื่องนี้ สุดท้ายเราอาจจะสร้างระบบการทบทวนกฎหมายแบบไทยๆ ขึ้นมาอีก เพราะ การทบทวนกฎหมาย กระบวนการมันไม่ใช่แค่เอากฎหมายมาทบทวน มันต้องยึดหลักการมีส่วนรวมของผู้ที่มีส่วนได้เสีย เช่น ภาคธุรกิจ และภาคประชาชนด้วยการทำงานกับเขา เขาต้องการความโปร่งใส ที่ปรึกษาเขายืนยันว่าในกระบวนการในการสังคายนากฎหมายนั้นจะไม่สามารถปิดประตูทำได้ มิเช่นนั้นเขาช่วยปรับ-โละแก้ไขกฎหมายของประเทศให้ตรงกับความต้องการของสาธารณะ หรือผู้ถูกบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ เพราะข้อมูล ความเห็นจากประชาชน เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับเขา เขาไม่มีทางรู้ว่ากฎหมายนี้ไม่ดียังไง ถ้าเขาไม่ให้คนมีส่วนได้เสียมาแสดงความเห็น

แต่ในขณะเดียวกัน เขาก็ต้องฟังเหตุผลและความจำเป็นในการมีกฎหมายจากหน่วยงานราชการที่เป็นผู้บังคับกฎหมายด้วย  ดังนั้น ในคณะทำงานที่จะตั้งขึ้นมาเพื่อพิจารณากฎหมายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการจ่ายภาษี การจัดตั้งธุรกิจ การบังคับสัญญา ฯลฯ จะประกอบด้วยภาคเอกชน ประชาชน  และหน่วยงานราชการทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

อนึ่ง ที่ปรึกษามีความเห็นว่า ขั้นตอนหนึ่งที่จะช่วยให้การบังคับใช้กฎหมายของรัฐมีความชัดเจนต่อประชาชนมากขึ้น คือ การกำหนดเงื่อนไขว่า กฎหมายที่จะใช้กับประชาชนทุกฉบับ ไม่ว่าจะเป็น พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ประกาศหระทรวง ระเบียบหรือประกาศคณะกรรมการ ฯลฯ  จะต้องขึ้นทะเบียนกลางไว้ทั้งหมด ซึ่งเป็นทะเบียนที่ทุกคนเข้าถึงได้ออนไลน์ และสามารถค้นหาได้ตามหมวดหมู่  ส่วนกฎหมายฉบับไหนที่ไม่ปรากฎในฐานข้อมูลกฎหมายกลางดังกล่าว  ถือว่าไม่มีผลบังคับใช้ได้แม้จะมีอยู่จริงก็ตาม  การทำเช่นนี้จะเป็นการบังคับให้หน่วยงานรัฐทุกหน่วยงานต้องแจ้งให้ประชาชนทราบถึงกฎ ระเบียบทุกฉบับ เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้กฎหมายที่ไม่มีใครรู้จักมาเป็นอาวุธในการเอาผิดกับประชาชน

ฟังดูภาคเอกชนกลายมามีบทบาทผลักดันเรื่องนี้อย่างมาก แสดงว่าเป้าหมายของ Regulatory Guillotine มุ่งไปที่การทำธุรกิจได้ง่ายขึ้นรึเปล่า

ดร. เดือนเด่น: จริงๆไม่ใช่ เพราะการปรับ-โละกฎหมายที่เป็น  Best practice ของต่างประเทศที่กล่าวมานี้ ปรับใช้ได้กับกฎหมายทุกประเภท มิได้จำกัดว่าจะต้องเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับภาคธุรกิจเท่านั้น   ขึ้นกับว่าแต่ละประเทศต้องการอะไร ถ้าเราอยากจะมุ่งไปที่การสังคายนากฎหมายที่เกี่ยวกับสังคม ไม่เกี่ยวกับธุรกิจเลยก็ได้ เช่น กฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม หรือสิทธิมนุษยชน  ก็ทำได้ แล้วแต่โจทย์ของแต่ละประเทศ

แต่ที่ยกตัวอย่างนี้ เพราะประสบการณ์จากต่างประเทศ การทำการโลกกฎหมายครั้งแรกมักจะมุ่งไปที่จุดที่เห็นชัดเจนที่สุด ไม่เช่นนั้นประชาชน คนที่เกี่ยวข้องจะไม่รู้ว่าทำไปแล้วได้อะไร ดังนั้นเขามักจะเริ่มจากจุดที่เห็นผลชัดเจน คือ ลำดับของความความยาก-ง่ายในการประกอบธุรกิจ (Ease of Doing Business) ของประเทศนั้นๆ ที่ธนาคารโลกจัดทำทุกปี

ซึ่งนักลงทุนใช้เป็นดัชนีชี้วัดถึงประสิทธิภาพของกฎกติกาในการประกอบธุรกิจของภาครัฐของประเทศนั้นๆ เพราะทำแล้วเห็นผลทันที  เช่น ในกรณีของประเทศไทย มีเป้าว่าหากทำเสร็จแล้ว อันดับของความสะดวกในการประกอบธุรกิจของประเทศจะขยับขึ้นมาจากที่ 47 เป็นที่ 23 ประเทศส่วนมากจึงต้องเลือกประเด็นเริ่มต้นขับเคลื่อน ที่ทำแล้วต้องเห็นผลว่าปรับเปลี่ยนให้เกิดการพัฒนาไปในทางที่ดีขึ้น

อย่าง เกาหลีใต้ ก็เริ่มจากตรงนี้ก่อน เมื่อเขาทำ Regulatory Guillotine สำเร็จ ทำให้  ความความยาก-ง่ายในการประกอบธุรกิจ หรือ Ease of Doing Business ของอันดับดีขึ้นอย่างมาก คือ จากเมื่อ 6 ปีก่อน เกาหลีใต้อยู่ลำดับที่ 20 แต่หลังจากเขาทำ Regulatory Guillotine อันดับเขาดีขึ้นเป็นที่ 5 ของโลก  ส่วนของไทยเคยทำอันดับได้ที่ 12 ของโลก แต่ล่าสุดเราตกมาที่ 47 เพราะยังไม่ได้ทำอย่างเขา

ดังนั้น เมื่อมีเกณฑ์การประเมิน Ease of Doing Business จากธนาคารโลกที่จัดทำไว้อยู่แล้ว อีกทั้งแจกแจงมาแล้วว่าขั้นตอนไหนของเราไม่ดีอย่างไร ทำให้เราเห็นจุดอ่อนและจัดลำดับความสำคัญเพื่อปรับปรุงแก้ไขได้ทันที ซึ่งจะง่ายกว่าไปเริ่มกระบวนใหม่เองทั้งหมด

ผลการจัดลำดับของความความยาก-ง่ายในการประกอบธุรกิจ (Ease of Doing Business) ของธนาคารโลก เปรียบเทียบปี 2010 และ 2016 (ดูเพิ่มเติมที่ http://tdri.or.th/2016/05/thinkx2-146)

กระบวนการ Regulatory Guillotine ทบทวนกฎหมายของไทยจะออกมาหน้าตาแบบไหน

ดร. เดือนเด่น: ตอนนี้มีแผนการดำเนินเป้าหมายการสังคายนากฎหมายออกมาแล้ว 3 ระยะ คือ

ในระยะที่ 1เป็นเรื่องการทบทวนกฎหมาย (รวมกฎหมายทุกลำดับชั้น) ประมาณ 300 ฉบับที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจที่จะทำให้การจัดอันดับ ease of doing business ของประเทศดีขึ้นตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ซึ่งเป็นก้าวสำคัญ

ระยะที่ 2 จะเป็นการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติ และการให้ใบอนุญาต (permit and licensing) ตอนนี้เราไม่รู้แม้กระทั่งว่าเราต้องมีขั้นตอนการขอใบอนุญาตต่างๆ กี่ฉบับ กี่เรื่อง มีการพูดกันว่าอาจมี 1,500 ฉบับ ไปๆมาๆ เพิ่มเป็น 3,000 เป็น 6,000 ในขณะที่ตัวเลขที่เป็น best practice ในโลก คือ ประมาณ 300 ฉบับเท่านั้น

สรุปเรายังไม่รู้ว่าเรามีกระบวนการออกใบอนุญาตมีกี่กระบวนการ ซึ่งตรงนี้คิดว่าเป็นต้นทุนทางสังคมและธุรกิจ เพราะประชาชน 1 คน ต้องเจอกับเรื่องการขอใบอนุญาตเยอะแน่นอน ไม่ว่าจะเป็นใบขับขี่ พาสปอร์ต จะโอนที่ดิน ก็ต้องขออนุญาต ซึ่งส่วนนี้จะเหนื่อยกว่า ระยะที่ 1 มาก เพราะว่าเรายังไม่ได้มีการแกะเลยว่า การจะก่อสร้างอาคาร 1 แห่งจะต้องเกี่ยวข้องกับการขออนุญาตจากหน่วยงานต่างๆ ทั้งหมด กี่ฉบับ และการขออนุญาตแต่ละฉบับมีขั้นตอนกี่ขั้นตอน มีค่าใช้จ่ายเท่าไรและเกี่ยวข้องกับหน่วยงานใดบ้าง

ระยะที่ 3 จึงจะเจาะประเด็นว่าประเทศอยากแก้ปัญหาอะไรมากสุด อาจเป็นเรื่อง สังคมหรือสิ่งแวดล้อมก็ได้ ซึ่งเราสามารถเลือกประเมินได้ว่าจะทำในมิติไหน เช่น กฎหมายนี้มีผลกระทบอย่างไร มันอาจกว้าง ต้องถามว่ามีผลกระทบด้านไหน กับใคร ด้านสิ่งแวดล้อม หรือเชิงสังคม หรือสิทธิมนุษยชน หรือธุรกิจระดับ SMEs หรือแก้ปัญหาคอร์รัปชัน มันมีหลากมิติให้ใช้ประเมินได้

ดังนั้นการจะประเมิน การทบทวนกฎหมาย สิ่งแรกที่เราจะต้องบอกคือ เราจะประเมินมันด้วยแว่นแบบไหน หลังจากนี้ประเทศไทยจึงต้องฟันธงไปว่าเราควรสนใจเรื่องอะไร เช่น ถ้าเป็นเรื่องคอร์รัปชันสำคัญ เราก็ต้องบอกว่า มิติหนึ่งที่เราต้องประเมินคือ โอกาสในการเกิดทุจริตคอร์รัปชัน ไม่ว่าจะเป็นกฎอะไรก็ตาม กฎหมายเหล่านั้นเปิดช่องให้เกิดคอร์รัปชันหรือเปล่า จะไปดูว่าตรงไหนเปิดช่องให้ใช้ดุลยพินิจ ตรงไหนไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุล เป็นต้น

ฟังดูแล้ว เหมือนเป็นงานใหญ่ที่ต้องรีบขับเคลื่อนโดยเร็ว

ดร. เดือนเด่น: การแก้กฎหมายมันยากมาก สภาพการเมืองที่จะทำให้เกิดการโละกฎหมายครั้งใหญ่ มันต้องมีเจตจำนงค์ทางการเมือง (political will) จากระดับสูงสุด เพราะเจ้ากระทรวงเขามักจะขัดขืน ดังนั้นในระดับประเทศที่จะประสบผลสำเร็จ ก็เกิดจากที่ระดับสูงสุดเอาด้วย ดังนั้นมันต้องเริ่มจากผู้กำหนดนโยบายในระดับสูงสุดต้องเอาด้วยก่อน เพราะยังไงงานนี้มันเป็นงานเกี่ยวกับการแก้กฎหมายของรัฐ

แต่รัฐจะเดินหน้าก่อนได้ยังไง ในเมื่อรัฐก็เป็นเจ้าของกฎหมายที่ให้อำนาจ แรงจูงใจไม่มีพลังเท่าแรงกดดัน

ดร. เดือนเด่น: อาจถูกในระดับนึงว่าแรงกดดันมันต้องมาจากเอกชนและประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน หรือความไม่เป็นธรรมจากกฎหมายที่ไม่มีคุณภาพของรัฐ  แต่ถ้ารัฐไม่สนใจก็เดินหน้าไม่ได้ ซึ่งความพยายามที่จะทบทวนกฎหมายครั้งใหญ่ครั้งนี้ แรงกดดันมาจากภาคเอกชน ซึ่งให้การสนับสนุนด้านบุคลากร ขอให้รัฐออกระเบียบทุกอย่างให้มันเดินได้

แต่ปัญหาเรื่องรัฐหรือเจ้ากระทรวงไม่เอาด้วยในต่างประเทศก็เจอปัญหานี้ ที่พอเสนอเข้าไปแล้วโดนบิดเบือนสิ่งที่เขาวางไว้ หรือโดนล็อบบี้จากเจ้ากระทรวงเสียก่อน วิธีการเสนอสังคายนากฎหมายของเขาจึงเสนอเข้าไปทั้งก้อน ภาษาอังกฤษเรียกว่า Omnibus โดยผู้มีอำนาจเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็น ครม. ที่ต้องให้การอนุมัติในหลักการหรือรัฐสภาที่ต้องพิจารณากฎหมาย พิจะต้องเลือกว่าจะเอา หรือไม่เอาทั้งหมดเท่านั้น ไม่มีการพิจารณาแยกส่วน มิเช่นนั้นการเสนอแก้กฎหมายอาจโดนรุมทึ้งโดยเจ้ากระทรวงที่ไม่อยากเห็นการเปลี่ยนแปลงหมด

แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่า เจ้ากระทรวงจะไม่มีสิทธิในการคัดค้านการเปลี่ยนแปลงหรือปรับปรุงกฎหมาย เพราะดังที่ได้กล่าวไว้แล้วว่า กระทรวงจะมีตัวแทนอยู่ในคณะทำงานทุกชุดที่พิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้อง และเมื่อมีข้อเสนอในการปรับแก้ หรือ ยกเลิกกฎหมายฉบับใด ก็จะมีการขอความเห็นโดยตรงต่อเจ้ากระทรวงอีกครั้ง พร้อมทั้งมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลความคิดเห็นระหว่างคณะทำงานและกระทรวงจนประเด็นที่เป็นข้อกังขามีความชัดเจนตามเหตุผลที่แต่ละฝ่ายสามารถนำเสนอ

วิธีที่สอง คือ อย่างที่บอกว่าเขาทำทุกอย่างอย่างเปิดเผย ไม่มีความลับ ทุกขั้นตอนให้ประชาชนรับทราบเกี่ยวกับกฎหมายที่จะแก้ การปรับปรุงแก้ไขในรายมาตรา ว่าแก้อย่างไรและด้วยเหตุผลอะไรทางเว็บไซต์ ซึ่งจะมีระบบที่เปิดให้ประชาชนทุกคนเข้ามาให้ความเห็นในรายมาตราด้วยได้เลย การสร้างระบบเปิดให้สาธารณะเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการและขั้นตอนในการโละหรือปรับปรุงกฎหมาย เพื่อป้องกันไม่ให้มีการล็อบบี้เพื่อที่จะเปลี่ยนแปลงหรือไม่เปลี่ยนแปลงกฎหมายหรือมาตราใดๆ ในกฎหมาย

ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ

ถ้าเราไม่ทำ RIA ให้มีคุณภาพ และทำ Regulatory Guillotine ให้สำเร็จ ผลคืออะไร

ดร. เดือนเด่น: ถ้าเราไม่ทำ โอกาสที่ Ease of Doing Business ของไทยจะร่วงลงอีกก็มีมาก และภาคธุรกิจ จะได้รับผลกระทบชัดเจนเป็นลำดับแรกๆ  เพราะภาคธุรกิจเอกชนกำลังติดขัดกับกระบวนการทางกฎหมายมากจนต้องออกมาผลักดันให้รัฐเดินหน้าแก้ไขเรื่องนี้

มีคนจากภาคธุรกิจอสังหาริมทรัพย์รายหนึ่งให้ข้อมูลว่า เขาต้องเจอกฎระเบียบที่ต้องผ่านขั้นตอนทำขอเอกสารมากถึง 27 ฉบับ ซึ่งของเหล่านี้ต้องใช้เวลาและมีต้นทุน สร้างความลำบากในการดำเนินธุรกิจ ซึ่งธนาคารโลกนำเรื่องพวกนี้มาประเมิน ก็จะทำอันดับเราก็แย่ลงไปด้วย

และถ้ามันแย่ลง ก็จะส่งผลกับการลงทุนโดยตรง ตอนนี้การลงทุนเราแทบจะน้อยสุดในอาเซียนแล้ว ถ้าไปดูการประเมิน ขีดความสามารถการแข่งขัน ที่เป็นปัญหามากสุด คือ institution กฎระเบียบภาครัฐเอง เราก็เห็นชัดว่านี่คือ ปัญหาหลักของไทย  เวลาไปสัมภาษณ์ธุรกิจรายใดไม่ว่าไทยหรือเทศ เขาก็เจอปัญหาเดียวกันคือ เรื่องกฎระเบียบ ทั้งที่ทำให้เกิดต้นทุน หรือกฎที่ทำให้เกิดการคอร์รัปชัน คือ ยิ่งปล่อยให้กฎหมายเยอะ ก็ยิ่งมีโอกาสคอร์รัปชันเยอะ ทั้งสินบน ใต้โต๊ะ ดังนั้นเมื่อเรารู้ว่าปัญหาอยู่ตรงนี้ หากเราไม่ทำอะไรขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทย รวมทั้งปัญหาอื่นๆ ในเชิงสังคม เช่น การทุจริตคอร์รัปชัน ความเหลื่อมล้ำ ก็แย่ลงเรื่อยๆ เพราะกฎหมายเป็นตัวตรึงโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่สำคัญ

นั่นแสดงว่าผลกระทบจะไปไกลกว่าภาคธุรกิจ ใช่หรือไม่

ดร. เดือนเด่น: ผลกระทบไม่ได้มีแต่มิติด้านธุรกิจหรือด้านเศรษฐกิจ  แต่ไปถึงประชาชน และผลกระทบจะเข้าไปใกล้ตัวกว่า ซึ่งในครั้งนี้ยังไม่ได้ลงรายละเอียด เช่น เรื่องสิทธิมนุษยชน หรือ เรื่องแรงงานต่างด้าว ที่มีกระบวนการเยอะแยะเต็มไปหมด เช่น เวลาจะขอใบอนุญาต ทุกขั้นตอนมันไม่ตรงไปตรงมา เจ้าหน้าที่มีอำนาจแห่งดุลยพินิจสูง ถ้าตัดตรงนี้ได้ ชีวิตความเป็นอยู่คนไทยก็ดีขึ้น ไม่ต้องเสียเวลากับกระบวนการในระบบราชการ และลดการจ่ายใต้โต๊ะ

ประเทศไทยยังเองไม่มี Rule of law หรือหลักนิติรัฐ นิติธรรมที่เข้มแข็ง ทุกวันนี้กฎหมายบางส่วนยังถูกเลือกบังคับใช้กับคนที่ไม่มีเส้นสาย เลือกใช้แค่กับคนบางกลุ่มเท่านั้น

ถ้าประชาชนหรือสังคม ไม่เห็นความสำคัญของ RIA ที่มีคุณภาพ และ Regulatory Guillotine ที่ต้องเร่งดำเนินการ

ดร. เดือนเด่น: ก็ ขอให้คุณโชคดี กับคลังกฎหมายและกฎระเบียบของไทยที่มีกว่า 100,000 ฉบับที่ล้อมรอบคุณ ที่จะเป็นปัจจัยที่ถ่วงการพัฒนาทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมของไทย และเป็นต้นทุนที่เรา ลูกเรา หลานเรา ฯลฯ ทุกคนต้องแบกรับตลอดไป