ทำไมจึงควรเก็บค่าน้ำชลประทาน (ภาษีน้ำ)

 

ร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติฯเวลานี้ มีข้อโต้แย้งสำคัญหลายเรื่อง ที่สำคัญมี 2 เรื่อง คือ การแย่งชิงอำนาจการควบคุมการจัดสรรทรัพยากรน้ำระหว่างหน่วยราชการที่เคยเป็นเหตุให้ร่างกฎหมายน้ำฉบับก่อนๆ แท้ง (นายกรัฐมนตรีจึงใช้ มาตรา 44 แก้ปัญหานี้ โดยการจัดตั้ง สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติขึ้นใน สำนักนายกรัฐมนตรี)

ข้อโต้แย้งสำคัญอีกเรื่อง คือ การเก็บค่าน้ำหรือบางคนเรียกว่าภาษีน้ำจากเกษตรกร
เรื่องนี้เป็นสาเหตุหนึ่งของการถอนร่างกฎหมายฉบับนี้ออกจากสภานิติบัญญัติ ในปี 2560 ก่อนที่จะนำกลับเข้ามาพิจารณาใหม่ นอกจากนั้นในช่วงปลายปี 2560 มีข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ให้สัมภาษณ์ว่าจะมีการเก็บภาษีน้ำจากเกษตรกร ก็เกิดกระแสคัดค้านกันอย่างกว้างขวาง

อันที่จริงร่างกฎหมายน้ำแห่งชาติ ไม่มี บทบัญญัติให้เก็บค่าน้ำจากการทำเกษตร ในครัวเรือน เพราะเป็นการใช้น้ำประเภท ที่หนึ่ง ซึ่งหมายถึงการใช้น้ำสาธารณะ เพื่อการดำรงชีพ การอุปโภค บริโภค การเกษตรหรือเลี้ยงสัตว์ การอุตสาหกรรม ในครัวเรือน แต่จะมีการเก็บค่าน้ำจากการ ใช้น้ำประเภทอื่น

แต่ข้อเท็จจริง คือตั้งแต่ปี 2485 เรามี พ.ร.บ.ชลประทานหลวง ที่ให้อำนาจรัฐมนตรีเรียกเก็บค่าชลประทานจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินในเขตชลประทาน หรือจากผู้ใช้น้ำเพื่อเกษตรกรรมนอกเขตชลประทานได้ในอัตราไม่เกินไร่ละ 5 บาท ต่อปี และกำหนดให้เก็บค่าชลประทานจากการใช้น้ำประเภทอื่นในอัตรา 0.50 บาท ต่อลูกบาศก์เมตร (ลบ.ม.) เพียงแต่ก่อนการจัดเก็บค่าน้ำจะต้องมีประกาศกระทรวง แต่ไม่มีรัฐบาลไหนกล้าออกประกาศจัดเก็บค่าชลประทานจากการเกษตรกร เพราะคงกลัวผลกระทบทางการเมืองจนรัฐบาลอยู่ไม่ได้

ถ้าเช่นนั้น “ทำไมเราต้องมาถกเถียง กันว่า “ควรเก็บค่าน้ำ หรือค่าชลประทาน” จากเกษตรกรหรือไม่
คำตอบ คือ ถ้าเรามีน้ำเหลือกินเหลือใช้ก็ไม่จำเป็นต้องเก็บค่าใช้น้ำชลประทานในประเทศที่มีน้ำเหลือเฟือรวมทั้งไทย ในอดีตน้ำจึงเป็น “สาธารณะสมบัติ” ผู้ที่อยู่ริมแม่น้ำหรือทะเลสาบทุกคนมีสิทธิ ใช้น้ำตราบใดที่การใช้น้ำไม่กระทบกระเทือนผู้ใช้น้ำอื่นๆ

แต่ในปัจจุบัน สถานการณ์ในบางพื้นที่เปลี่ยนแปลงไปมาก โดยเฉพาะในลุ่มเจ้าพระยาและลุ่มน้ำภาคตะวันออก มักเกิดปัญหาน้ำขาดแคลนรุนแรงในปีที่ฝนแล้ง ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำที่อยู่ต้นน้ำกับผู้ใช้น้ำปลายน้ำ นอกจากนั้นรัฐยังต้องใช้งบประมาณมหาศาล ปีละกว่า 4 หมื่นล้านบาท เพื่อลงทุนในระบบชลประทาน

ขณะที่การเพิ่มปริมาณการน้ำต้นทุนโดยการสร้างอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ก็ทำได้ยาก เพราะผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและอาจไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ เราจึงต้องหาแนวทางใหม่ๆ ในการแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำโดยเฉพาะนโยบายค่าน้ำชลประทาน

สาเหตุสำคัญของการขาดแคลนน้ำ คือ ความต้องการใช้น้ำชลประทานเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ขณะที่ปริมาณน้ำในอ่างเก็บน้ำนอกจากจะมีจำนวนค่อนข้างคงที่แล้ว ยังมีความผันผวนมากโดยเฉพาะปีที่ฝนแล้งจัดกับฝนชุก (ปริมาณน้ำต้นทุนในอ่างเก็บน้ำใหญ่ 4 แห่ง ในภาคเหนือและภาคกลาง ตอนต้นแล้งต่ำสุด 3,240 ล้าน ลบ.ม. และ สูงสุด 17,000 ล้าน ลบ.ม.)

ขณะเดียวกันระบบการจัดการน้ำเพื่อการเกษตรยังเป็นการรวมศูนย์การจัดการน้ำจึงอ่อนไหวต่อการแทรกแซงทางการเมือง ดังเช่นการปล่อยน้ำจำนวนมหาศาลออกจาก อ่างเก็บน้ำหลังเกิดน้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 และผลจากนโยบายจำนำข้าวทุกเม็ด ยิ่งกว่านั้นกรมชลประทานก็ไม่สามารถป้องกันการลักสูบน้ำตลอด 2 ฝั่งแม่น้ำลำคลองสาธารณะรวมทั้งมีนักเลงรายใหญ่ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐที่ใช้น้ำฟรี

ผู้ใช้น้ำรายใหญ่ที่สุดที่ยังใช้น้ำฟรี คือ ภาคเกษตรที่ใช้น้ำชลประทานกว่า 70% ของการใช้น้ำทั้งหมด เฉพาะในลุ่มเจ้าพระยาพื้นที่ทำนาในฤดูแล้งที่ได้รับน้ำชลประทานเพิ่มขึ้นจาก 3.8 ล้านไร่ ในปี 2541 เป็น 6.6 ล้านไร่ ในปี 2555 ทำให้ปริมาณการส่งน้ำเพื่อการเกษตรเพิ่มขึ้นมาก

ยิ่งกว่านั้นปริมาณการส่งน้ำจริงยังสูงกว่าปริมาณการจัดสรรที่วางแผนไว้ทุกปี เพราะชาวนาส่วนใหญ่ในลุ่มเจ้าพระยาและภาคเหนือตอนล่างใช้น้ำฟุ่มเฟือยมากกว่าที่กรมชลประทาน ประมาณการไว้ (ที่ 1,250 ลบ.ม.ต่อไร่ต่อฤดู) อีกทั้งยังมีพื้นที่ทำนาจำนวนมากที่อยู่นอกแผนการส่งน้ำของกลุ่มสูบน้ำด้วยไฟฟ้าไม่ต่ำกว่า 500 กลุ่ม

ระบบการบริหารจัดการน้ำจากส่วนกลางแบบเดิมจึงไม่สามารถควบคุมพฤติกรรมเหล่านี้ได้ ยกเว้นว่าจะต้องมีนโยบายการจัดการด้านความต้องการใช้น้ำใหม่ รวมทั้งนโยบายค่าน้ำชลประทาน ในอดีตการเพิ่มพื้นที่ชลประทานสำหรับการทำนาปรังช่วยเพิ่มรายได้มหาศาลให้ชาวนาในภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง และเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ไทย กลายเป็นผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ที่สุดของโลกกว่า 2 ทศวรรษ

แต่ปัจจุบันการใช้น้ำส่วนใหญ่ทำนาปรังไม่คุ้มค่าอีกต่อไปแล้ว การที่น้ำเป็นของฟรีเกษตรกรจึงใช้น้ำอย่างสิ้นเปลือง และไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัวไปปลูกพืชอื่นที่มีมูลค่าสูงกว่าประมาณกันว่าการผลิตข้าว 1,000 บาท จะต้องใช้น้ำตลอดห่วงโซ่การผลิตหรือความเข้มข้นของการใช้น้ำ หรือที่ฝรั่งเรียกว่ารอยเท้าน้ำรวมทั้งสิ้น 174 ลบ.ม. ต่อข้าว 1,000 บาท ถ้าเกษตรกรหันไปปลูกอ้อย หรือผลไม้ดัชนีการใช้น้ำจะลดลง เหลือ 15.9 และ 9.6 ลบ.ม.ต่อพันบาทตามลำดับ ซึ่งจะทำให้ผลิตภาพการใช้น้ำและรายได้ของเกษตรกรจะสูงขึ้น เช่น การใช้น้ำ 1 หน่วยมาปลูกข้าว จะมีผลิตภาพการผลิต เพียง 0.48 หน่วย แต่ถ้าปลูกทุเรียน จะมี ผลิตภาพ 21 หน่วย เป็นต้น

ยิ่งกว่านั้นการที่น้ำไม่มีราคา แต่รัฐต้องลงทุนหลายหมื่นล้านบาทในระบบชลประทาน ก็แปลว่าเรากำลังเอาเงินภาษีไปอุดหนุนผู้บริโภคข้าวในและต่างประเทศ รวมทั้งถลุงทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมเพื่อการส่งออก

อย่างไรก็ตามปัญหาการใช้น้ำไม่ได้อยู่แค่ ในภาคเกษตรแต่รวมไปถึงภาคส่วนอื่นๆ และผู้ใช้น้ำประปาด้วยในครั้งหน้าจะขยาย ความพร้อมข้อเสนอว่า หนทางแก้ไขควรเป็นอย่างไรราคาน้ำควรเป็นอย่างไร จึงจะมีการใช้น้ำอย่างประหยัด และเราจำเป็นต้องคิดค่าน้ำจากเกษตรกรหรือยัง

———————————————————————————————————————————————————————————————————-

ตอนที่ 2 

การใช้น้ำอย่างสิ้นเปลืองที่กล่าวถึงในตอนที่แล้ว ไม่ได้เป็นปัญหาแค่ในภาคการเกษตรเท่านั้น แต่การใช้น้ำเพื่อการอุปโภคบริโภค อุตสาหกรรม และบริการก็ขยายตัวอย่างรวดเร็ว (ปีละ 3-5%) เพราะการเพิ่มของประชากรในเมือง การเติบโต ทางเศรษฐกิจ การท่องเที่ยว และมีเหตุบ่งชี้ว่ามีการใช้น้ำอุปโภคบริโภคค่อนข้างฟุ่มเฟือย

สาเหตุหลักเกิดจากการที่ผู้ใช้น้ำประปาในกรุงเทพฯ ไม่ต้องแบกรับต้นทุนค่า น้ำดิบทั้งหมดที่มาจากระบบชลประทาน ในปี 2560 การประปานครหลวง (กปน.) ต้องใช้น้ำดิบมาผลิตน้ำประปาประมาณ 2,063 ล้านลิตร แต่ กปน.จ่ายค่าน้ำดิบให้กรมชลประทานเฉพาะน้ำดิบที่สูบจากสถานีสูบน้ำมหาสวัสดิ์ จำนวน 546.3 ล้านลูกบาศก์เมตร (ลบ.ม.) โดยจ่ายค่าน้ำดิบให้กรมชลประทานลูกบาศก์เมตรละ 0.50 บาท ส่วนน้ำดิบอีก 3 ใน 4 ส่วนที่ กปน.สูบจากสถานีที่สำแล (ปทุมธานี) ไม่ต้อง จ่ายค่าน้ำให้กรมชลประทาน

ดังนั้น ในใบเสร็จค่าน้ำของผู้ใช้น้ำของ กปน. ผู้ใช้น้ำประปาจึงแบกภาระค่าน้ำดิบเพียง 0.15 บาทต่อ ลบ.ม. แต่จ่ายค่าน้ำประปาให้ กปน.ในราคาเฉลี่ย 8-10 บาทต่อ ลบ.ม. กปน.มิได้เป็นผู้ใช้น้ำเพียงรายเดียวที่ ไม่ต้องจ่ายค่าน้ำดิบ ยังมีการประปา ของปทุมธานี เพชรบุรี ฯลฯ รวมทั้ง นิคมอุตสาหกรรม โรงงานอุตสาหกรรมบางแห่งและธุรกิจหลายแห่งที่อยู่ริมแม่น้ำลำคลองสาธารณะ หากเก็บค่าน้ำจากผู้ใช้เหล่านี้ รัฐจะได้เงินเพิ่มขึ้นอีกอย่างน้อย ปีละ 2,100 ล้านบาท ยิ่งกว่านั้นผู้ใช้น้ำประปายังไม่ต้องแบกภาระการบำบัดน้ำเสีย ที่ผู้ใช้น้ำปล่อยลง สู่ท่อระบายน้ำที่ไหลสู่แม่น้ำลำคลอง สาธารณะ ทำให้น้ำในแม่น้ำลำธารเน่าเสีย อีกทั้งกรมชลประทานยังต้องปล่อยน้ำดีปีละไม่ต่ำกว่า 1,100 ล้าน ลบ.ม.มาผลักดันน้ำเค็ม ไม่ให้ไหล ขึ้นมาถึงบริเวณสำแล เพราะจะทำให้น้ำประปา สำหรับคน กทม.เค็มจนใช้บริโภคไม่ได้

เมื่อผู้ใช้น้ำประปาไม่ต้องรับภาระ ดังกล่าว ราคาน้ำจึงต่ำกว่าความเป็นจริง ทำให้เกิดการใช้น้ำสิ้นเปลือง หนทางแก้ไขควรเป็นอย่างไร ราคาน้ำควรเป็นอย่างไร จึงจะมีการใช้น้ำอย่างประหยัด และเราจำเป็นต้องคิดค่าน้ำจากชาวไร่ชาวนาหรือยัง

คำตอบคือ รัฐบาลต้องเร่งจัดทำนโยบายจัดการด้านอุปสงค์หรือความต้องการใช้น้ำโดยกำหนดนโยบายค่าชลประทานที่ชัดเจนและทบทวนค่าชลประทานใหม่ เร่งรัดให้มีการจัดทำแผนงานและมีการวางโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่จะต้องทำให้เสร็จก่อนที่จะสามารถจัดเก็บค่าชลประทานจากชาวไร่ชาวนา วัตถุประสงค์ของนโยบายจัดการความต้องการใช้น้ำคือ การแก้ปัญหาความขาดแคลนน้ำอย่างเป็นธรรม การเพิ่มประสิทธิภาพ การใช้น้ำ โดยมีเครื่องมือและแนวทางใหม่ในการจัดสรรน้ำที่ให้กลุ่มผู้ใช้น้ำมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง

หลักการสำคัญของนโยบายค่าชลประทานคือ ผู้ใช้น้ำทุกภาคส่วนจะต้องมีส่วนแบกรับภาระต้นทุนของการพัฒนาระบบชลประทาน ต้นทุนการบำบัดน้ำเสียและรักษาระบบนิเวศของแม่น้ำลำคลอง งานวิจัยของทีดีอาร์ไอพบว่า ต้นทุนการพัฒนาระบบชลประทาน (เฉพาะอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่และขนาดกลาง) เฉลี่ยลูกบาศก์เมตรละ 1.49 บาท ขณะที่กรมชลประทานเรียกเก็บค่าชลประทานจากผู้ใช้น้ำรายใหญ่ (ได้แก่ การประปา นิคมอุตสาหกรรม โรงงาน และรีสอร์ทต่างๆ) เพียง 0.50 บาทต่อ ลบ.ม. ซึ่งยังต่ำกว่าต้นทุนเกือบ 3 เท่าตัว

เพราะเป็นอัตราที่ประกาศมาตั้งแต่ปี 2485 รัฐบาลจึงสมควรทบทวนอัตราค่าชลประทานให้เหมาะสมกับสถานการณ์โดยเร่งด่วน หากกรมชลประทานเก็บ ค่าชลประทานในอัตราใหม่จากผู้ใช้น้ำรายใหญ่ ทุกราย (แต่ยังไม่เก็บเงินจากเกษตรกร) จะมี รายได้เพิ่มขึ้นจาก 760 ล้านบาทต่อปี เป็นอย่างต่ำ 7,000 ล้านบาท ซึ่งมากพอจะใช้ปรับปรุงระบบชลประทานขนานใหญ่ เพราะ รายได้ค่าน้ำจะสูงถึง 55% ของงบบำรุงรักษาระบบชลประทานของกรมชลประทาน
แผนงานและมาตรการเร่งด่วนในระยะสั้นที่จะช่วยให้มีการใช้น้ำอย่างประหยัด และลดความสูญเสียจากการใช้น้ำ นอกภาคการเกษตร คือ การทำสำรวจ และทำทะเบียนรายชื่อผู้ใช้น้ำรายใหญ่ที่ใช้น้ำจากแม่น้ำลำคลองสาธารณะและปริมาณการ ใช้น้ำ

โดยเริ่มจากลุ่มน้ำสำคัญที่กำลังมีปัญหาความขาดแคลนน้ำก่อน โดยเฉพาะ ลุ่มเจ้าพระยา ลุ่มน้ำในพื้นที่โครงการระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก เป็นต้น รายชื่อและปริมาณการใช้น้ำดังกล่าวจะทำให้รัฐทราบปริมาณการใช้น้ำของผู้ใช้น้ำรายใหญ่ทั้งหมด รวมทั้งปริมาณน้ำที่ใช้ฟรี กรมชลประทานสามารถออกประกาศกระทรวงจัดเก็บค่าน้ำ ลบ.ม.ละ 0.50 บาท จากผู้ใช้น้ำฟรีเหล่านั้นได้ทันที เพราะมีกฎหมายชลประทานหลวงรองรับอยู่แล้ว

แผนงานขั้นต่อไปคือ การกำหนดอัตรา ค่าน้ำดิบใหม่ให้สะท้อนต้นทุนการพัฒนาระบบชลประทาน และความเต็มใจจ่ายค่าน้ำของผู้ใช้น้ำประปา งานวิจัยของทีดีอาร์ไอ พบว่าหากน้ำประปามีคุณภาพดื่มกินได้ และ มีน้ำไหลตลอดเวลาไม่ต้องคอยรองน้ำตอนดึก หรือลงทุนซื้อถังเก็บน้ำขนาดใหญ่ ผู้ใช้ น้ำประปาก็ยินดีจ่ายค่าน้ำชลประทานไม่ต่ำกว่า ลบ.ม.ละ 12-15 บาท ฉะนั้นเราสามารถเพิ่มค่าน้ำดิบจาก 0.50 บาทต่อ ลบ.ม. เป็น 1.50 บาทต่อ ลบ.ม. แล้วนำเงินมาปรับปรุงคุณภาพน้ำชลประทาน

สำหรับนโยบายค่าชลประทานที่จะเก็บจากชาวไร่ชาวนาควรประกอบด้วยนโยบายทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ซึ่งจะขยายความต่อในตอนหน้า


หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรก ในวาระทีดีอาร์ไอ กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ 10 พฤษภาคม 2561