จนจริงไม่ได้ใช้? สำรวจนโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อคนมีรายได้น้อย กับ ดร.วิชสิณี วิบุลผลประเสริฐ

ชีวิตนี้จะนอนเฉยๆ  ไม่ได้เปิดพัดลมสักตัวก็คงอยู่ไม่ไหว ไม่ว่าจะทำให้อะไร ไฟฟ้าก็มีส่วนเกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันเสมอ ไม่ว่าจะเสียบปลั๊กกาน้ำร้อนเพื่อชงกาแฟ หรืออากาศร้อนก็ยังต้องพึ่งเครื่องปรับอากาศ

หลายคนอาจจะต้องควักเงินจ่ายค่าไฟฟ้าของทุกเดือนเต็มจำนวน แต่สำหรับประชากรผู้มีรายได้น้อยจะได้รับการเกื้อหนุนบางส่วนจากรัฐผ่าน ‘นโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อย’ คำถามที่น่าสนใจก็คือ นโยบายนี้ถึงมือผู้มีรายได้น้อยอย่างแท้จริงหรือไม่ ถ้าคนไม่ได้ ‘จนจริง’ ได้รับโอกาสนี้ จะเกิดการรั่วไหลของสิทธิทำให้คนที่เป็นเป้าหมายหลักสูญเสียสิทธิที่พึงได้ไปโดยปริยายหรือเปล่า

The MATTER ชวนคุยเรื่องนโยบายไฟฟ้าฟรี เพื่อผู้มีรายได้น้อย กับ ดร. วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ นักวิชาการสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ซึ่งเป็นผู้วิจัยโครงการประเมินไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อย

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ เป็นนักวิชาการอีกคนที่สนใจในเรื่องเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมและพลังงาน โดยจุดเริ่มต้นที่ทำให้สนใจเรื่องไฟฟ้าเกิดจากความต้องการลดก๊าซเรือนกระจก โดยเฉพาะภาคการผลิตไฟฟ้า รวมถึงการใช้พลังงานหลักที่ก่อให้เกิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เธอสนใจทั้งด้านอุปทาน (supply) คือ วิธีเพิ่มสัดส่วนของพลังงานสะอาดในระบบไฟฟ้า และฝั่งอุปสงค์ (demand) คือ ทำอย่างไรจะช่วยให้คนมีประสิทธิภาพในการใช้ไฟฟ้า หรือว่าใช้ไฟฟ้าได้ประหยัดขึ้น ทำให้ไม่ต้องผลิตไฟฟ้ามากเท่าเดิม ซึ่งนี่เองเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เธอเริ่มหยิบจับประเด็นการประเมินนโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อยมาสำรวจ

“ความสนใจเริ่มแรกมาจากความสนใจทางด้านวิชาการเป็นหลัก เพราะว่านโยบายนี้มันมีความพิเศษตรงที่ว่าถ้าใครใช้ไฟฟ้าไม่ถึง 50 หน่วย หรือ 50 หน่วยพอดีเป๊ะ ไม่ต้องจ่ายค่าไฟเลย ในขณะที่ถ้าใช้ไฟเกินแม้แต่หนึ่งหน่วย คุณต้องจ่ายเงินตั้งแต่หน่วยแรก เพราะฉะนั้นเราเป็นนักเศรษฐศาสตร์ เราก็มองว่าแรงจูงใจในด้านการเงินมันมีความไม่ต่อเนื่องในด้านราคาที่ผู้ใช้ไฟจะต้องจ่ายค่อนข้างสูง”

“ในทางเศรษฐศาสตร์แล้วความบิดเบือนตรงนี้มันก็นำไปสู่การบิดเบือนพฤติกรรมการใช้ไฟ ซึ่งเราเห็นจริงๆ ในข้อมูลการใช้ไฟ พอเริ่มจากจุดที่ว่ามันมีแรงจูงใจทางด้านราคา มองกว้างขึ้นไปอีกพบว่านโยบายนี้ไปเกี่ยวข้องกับประเด็นทางด้านสังคมที่น่าสนใจอื่นๆ อย่างแรกคือเรื่องการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย พอมันเกี่ยวข้องกับผู้มีรายได้น้อย เราก็ต้องไปดูต่อในเรื่องการครอบคลุม หรือรั่วไหลมันเป็นอย่างไร แล้วก็ภาวะการอุดหนุนมันแบกรับอยู่ที่ใคร มันกระจายไปที่ใครบ้าง ก็เป็นประเด็นที่เราได้เพิ่มเติม นอกเหนือจากประเด็นเรื่องพฤติกรรมการใช้ไฟในครัวเรือน เราก็เลยได้เป็นโครงการที่ดูนโยบายนี้ค่อนข้างรอบด้าน”

ทำความเข้าใจนโยบายไฟฟ้าฟรี

นโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อยเคยเป็นมาตรการชั่วคราวที่ช่วยลดค่าครองชีพให้ประชาชนในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ ซึ่งได้รับผลกระทบจากวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในช่วงปีพ.ศ.2551-2552 แต่สุดท้ายมาตรการยกเว้นค่าไฟฟรีที่ตอนแรกเป็นนโยบายชั่วคราว ทำไปทำมาก็กลายไปเป็นนโยบายถาวร โดยในช่วงเริ่มแรกนั้นผู้ได้รับสิทธิ์ประเภทบ้านอยู่อาศัยจะได้รับการอุดหนุนเต็มจำนวน หากมีการใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 90 หน่วย/เดือน ต่อมามาตรการยกเว้นค่าไฟฟ้าก็มีการปรับเกณฑ์ให้สิทธิ์ไฟฟ้าฟรีเพื่อป้องกันการรั่วไหลไปสู่ผู้ที่ไม่ได้มีรายได้ต่ำ โดยเพิ่มเงื่อนไขว่าผู้ได้รับสิทธิ์ต้องเป็นบ้านที่มีมิเตอร์ขนาด 5(15) แอมแปร์ รวมถึงปัจจุบันจะต้องไม่เป็นนิติบุคคล ส่วนสิทธิ์ที่ได้รับการอุดหนุนก็ลดลงเป็นใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 50 หน่วย/เดือน จะได้ค่าไฟฟรีทั้งหมด และในปัจจุบันเพิ่มเงื่อนไขว่าต้องใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 50 หน่วยติดต่อกัน 3 เดือน

จนจริง(บางส่วน)ไม่ได้ใช้ รั่วไหลไปบ้านหลังที่ 2

“มาตรการไฟฟ้าฟรีที่ผ่านมา สิทธิ์ของการเข้าถึงก็ดูแค่พฤติกรรมการใช้ไฟฟ้า ระดับการใช้ไฟฟ้าของแต่ละมิเตอร์ของครัวเรือนเท่านั้น โดยที่มีสมมติฐานว่า ‘ผู้มีรายได้น้อยก็จะใช้ไฟฟ้าน้อยตามไปด้วย’ ซึ่งมันก็จริงในระดับหนึ่ง แต่ว่ามันก็จะมีข้อยกเว้น”

จากการศึกษาของดร.วิชสิณีตลอด 1 ปีที่เน้นการสัมภาษณ์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และนำข้อมูลการใช้ไฟฟ้ารายมิเตอร์จากการไฟฟ้ามาวิเคราะห์ พบว่ามาตรการไฟฟ้าฟรีในปัจจุบัน เข้าถึงครัวเรือนรายได้น้อยได้ค่อนข้างดี ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมการใช้ไฟฟ้าที่สูงมากนัก และไม่สร้างภาระการอุดหนุนต่อหน่วยไฟฟ้าที่สูงจนเกินไป แต่อย่างไรก็ตามมาตรการนี้ก็ยังไม่ใช่มาตรการอุดหนุนที่ดีที่สุด

The MATTER : จุดอ่อนของนโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อยคืออะไร

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : มันจะมีครัวเรือนที่เขาได้สิทธิ์ทั้งที่เขาไม่ควรจะได้ พวกบ้านหลังที่สอง เช่น บ้านตากอากาศ หรือคอนโดห้องเล็กๆ ซึ่งนานๆ ไปอยู่ที ใช้ไฟฟ้าไม่ถึง 50 หน่วยต่อเดือนอาจจะได้รับการยกเว้นถึงจะไม่ได้มีรายได้น้อย และมีครัวเรือนรายได้น้อยที่ควรจะได้สิทธิ์แต่ดันไม่ได้ เพราะว่าสถานการณ์ทางด้านครอบครัว เช่น มีรายได้น้อยแต่อยู่รวมกันหลายคนในบ้านหลังเดียว มันก็ต้องใช้ไฟฟ้าเยอะตามไปด้วยอยู่แล้ว กลุ่มนี้บางบ้านก็ไม่ได้รับสิทธิ์

อีกกรณีคือผู้มีรายได้น้อยที่เช่าบ้าน หรือเช่าหอพักอยู่ แล้วเราก็รู้ว่าหลายๆ ที่เจ้าของหอพักเป็นคนเก็บค่าไฟจากผู้เช่าในราคาที่ค่อนข้างแพงกว่าการไฟฟ้า ซึ่งพวกนี้ถูกตัดสิทธิ์ไฟฟ้าฟรีแน่นอน เพราะว่าเขาไม่ได้เป็นเจ้าของมิเตอร์ เพราะฉะนั้นมันจะมีประเด็นว่าครัวเรือนบางส่วนเข้าไม่ถึงสิทธิ์ ประเด็นต่อมาก็คือครัวเรือนได้รับสิทธิ์ไม่เพียงพอ ถือเป็นการช่วยเหลือหรือลดค่าใช้จ่ายให้กับผู้มีรายได้น้อย ได้เพียงสองเปอร์เซ็นต์จากค่าใช้จ่ายที่เขามี

The MATTER : หากช่วยลดรายจ่ายผู้มีรายได้น้อยได้เพียง 2% นโยบายนี้ควรไปต่อไหม

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : มันมีก็ดี แต่มันสามารถพัฒนาให้ดีขึ้นได้ คือมันช่วยเหลือค่าใช้จ่ายในครัวเรือนที่ต้องการความช่วยเหลือจริงๆ ได้

The MATTER : ความท้าทายในการพัฒนานโยบายให้ดีขึ้นคืออะไร

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : ปัญหาเหล่านี้มันมาจากเรามีข้อมูลไม่พอในการระบุผู้ที่ได้รับสิทธิ์ พอดูภาพรวม ถ้าเราสามารถ target เงินอุดหนุนนี้ไปให้มันแม่นยำ เราก็โยกเงินที่แทนที่จะรั่วไหลออกไปให้มาครอบคลุมครัวเรือนรายได้น้อยในกลุ่มที่กว้างขึ้น ยกระดับเงินอุดหนุนให้เพียงพอต่อความต้องการพื้นฐานได้ คิดว่าการคัดกรองผู้ที่มีรายได้น้อยเพื่อรับสิทธิ์เป็นประเด็นท้าทายทางนโยบายที่สำคัญที่สุด จริงๆ เรื่องของส่งไปให้ถึงเป้าหมายไม่ใช่แค่ประเทศเรา ประเทศอื่นๆ ก็เป็น ในการให้สวัสดิการต่างๆ ถึงกลุ่มเป้าหมายอย่างไรให้แม่นยำ ครอบคลุมแต่ไม่รั่วไหล ในขณะเดียวกัน สิ่งที่ต้องตามมาคู่กันก็คือที่มาของแหล่งเงินอุดหนุนมันมาจากไหน มันไปบิดเบือนอะไรในระบบเศรษฐกิจหรือเปล่า พวกนี้ต้องคิดให้ครบ

The MATTER : แล้วในต่างประเทศมีนโยบายอุดหนุนค่าไฟฟ้าคล้ายไทยไหม

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : คล้ายมากๆ ก็ไม่ค่อยมี จะมีของอินโดนีเซียคล้ายที่สุด เมื่อก่อนเขาจะให้ผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทครัวเรือนจ่ายค่าไฟถูกมาก ราคาค่าไฟต่ำกว่าต้นทุนในการจัดหาไฟฟ้า ทำไปทำมา รัฐบาลก็มองว่าภาระในการอุดหนุนช่วยเหลือตรงนี้มันเยอะ มันเป็นภาระแก่ส่วนอื่นของรัฐบาล เขาก็เลยเริ่มมาทบทวนแล้วว่าจะต้องยกเลิกการอุดหนุนราคาค่าไฟแบบเท่าเทียมกันทุกคน (across the board) เพราะบางคนไม่ได้รายได้ต่ำ แต่เขาก็ได้รับการอุดหนุนด้วย พวกนี้ควรจะถูกตัดออก ตอนนี้อินโดนีเซียอยู่ในช่วงปฏิรูปโครงสร้างค่าไฟ ซึ่งจริงๆ หนึ่งในประเด็นที่เขาเน้นมากๆ เลยคือจะต้องระบุผู้ที่สมควรได้รับการอุดหนุนเนี่ยให้แม่นยำมากขึ้น เพื่อให้สิทธิ์การอุดหนุนรั่วไหลน้อยลง ทำให้งบประมาณลดลง

The MATTER : ทางออกที่โครงการอยากเสนอแนะ

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : ประจวบเหมาะกับตอนเราทำโครงการนี้ มันก็มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ อันนี้ก็เป็นแหล่งข้อมูลที่น่าสนใจ และครอบคลุมมากที่สุดที่เราเคยมี รัฐบาลให้คนมาลงทะเบียน รายงานสถานะความเป็นอยู่ของตัวเอง สถานะทางการเงินเพื่อดูว่าเขาเป็นผู้มีรายได้น้อยจริงหรือเปล่า มันก็เป็นข้อมูลที่เพิ่มขึ้นจากเมื่อก่อนที่เรามีเป็นอย่างมาก ถ้าสามารถเอามารวมกับข้อมูลพฤติกรรมการใช้ไฟฟ้าได้ก็ช่วยให้การคัดกรองมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นข้อมูลลงทะเบียนในสวัสดิการแห่งรัฐ ก็มีข้อควรระวังในการใช้เหมือนกัน เพราะว่ามันเป็น self-report มันก็ต้องอาศัยการผนวกรวมข้อมูลของรัฐจากหลายๆ แห่ง โดยเฉพาะข้อมูลส่วนที่มันสะท้อนพฤติกรรมการใช้ชีวิต เช่น การใช้เงิน การใช้ไฟฟ้า การใช้น้ำ ซึ่งพวกนี้มันจะโกหกยาก

The MATTER : ฉะนั้นการใช้ข้อมูล big data มีส่วนกำหนดนโยบายไหม ในความเห็นนักเศรษฐศาสตร์

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : ช่วยเป็นอย่างมาก ตัวอย่างจากโครงการนี้มันก็เห็นชัดเจนเลยว่าถ้าเรามีข้อมูลมากพอเราสามารถ target ผู้ที่ควรจะได้รับการอุดหนุนได้แม่นยำเราก็ไม่ต้องใช้งบประมาณในการอุดหนุนมากเท่าเดิมแล้ว เอางบประมาณที่เหลือไปทำอะไรอื่นๆ ได้หรือว่าเอาไปขยายฐานผู้ที่ควรได้รับการช่วยเหลือได้กว้างขึ้น หรือเอาไปยกระดับการช่วยเหลือให้มันเพียงพอต่อความต้องการพื้นฐานของเขา ซึ่งประเด็นการใช้ข้อมูลมันก็ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะนโยบายด้านพลังงานเท่านั้น มันก็จะพูดไปถึงสวัสดิการของรัฐทุกๆ อย่างที่ก็เป็นประเด็นหลักที่น่าจะให้ความสำคัญ

The MATTER : มาตรการไฟฟ้าฟรี กับโครงการสวัสดิการแห่งรัฐ?

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : ปัจจุบันมาตรการไฟฟ้าฟรีมันจะผนวกรวมกับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐอย่างไรก็ยังงงๆ ดูข่าวล่าสุดมันก็มีบอกว่าผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐถ้ามีบิลไฟฟ้าไม่เกิน 230 บาทก็ไม่ต้องจ่ายค่าไฟ

The MATTER : ในทางหนึ่งก็ทำให้ผู้มีรายได้น้อยได้รับสิทธิ์การใช้ไฟฟ้าฟรีครอบคลุมขึ้น

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : ในแง่หนึ่ง ถ้าดูที่เกณฑ์หน่วยไฟฟ้า 50 หน่วยอันเดิม ถ้าใช้เกิน 51 หน่วยแปลว่าคุณจะต้องจ่ายค่าไฟประมาณ 150 กว่าบาท เพราะฉะนั้นจาก 150 มาเป็น 230 บาทแปลว่าผู้ที่ได้รับสิทธิ์เขาสามารถใช้ไฟได้เยอะขึ้นขณะที่เขาได้รับเงินอุดหนุนอยู่ ในแง่หนึ่งมันทำให้ผู้ที่มีรายได้น้อยได้รับสิทธิ์จำนวนมากขึ้น มีการครอบคลุมสูงขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน คนที่ได้รับสิทธิ์เขาอาจมีแรงจูงใจในการใช้ไฟเพิ่มขึ้นด้วย เพราะว่าข้อจำกัดเขาไม่ได้อยู่ที่ 50 หน่วยแล้ว ไม่ได้อยู่ที่ 150 กว่าบาทมันไปอยู่ที่ 230 บาทก็ในเมื่อเขามีแรงจูงใจในการใช้ไฟมากขึ้น ภาระในการอุดหนุนตรงนี้ก็จะเพิ่มตามไปด้วย

The MATTER : จากการศึกษา ก็เสนอรูปแบบการให้สิทธิเป็นรัฐบาลช่วยเหลือค่าครองชีพแบบเหมาจ่าย (lump sum) โดยไม่แยกหมวดค่าใช้จ่าย

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : พูดรวมไปถึงสวัสดิการอื่นๆ ที่มันอยู่ใน package ของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่ละครอบครัวมีบริบทไม่เหมือนกัน จำนวนสมาชิกในครอบครัว หรือว่าความต้องการพื้นฐาน สถานะ (stage) ของชีวิตไม่เหมือนกัน บางคนใช้ค่าใช้จ่ายในการเดินทางเยอะ บางคนใช้เรื่องอื่นเยอะ เพราะฉะนั้นเราก็เลยบอกว่า การใช้เงินสวัสดิการที่แบ่งเป็นหมวดหมู่แล้วบอกว่าแต่ละหมวดหมู่เดือนละ 200-300 บาท มันเหมือนการแก้ปัญหาจากมุมมองด้านเดียว ไม่เวิร์คเพราะว่ามันไม่ตอบสนองต่อความต้องการของแต่ละคน มันก็จะมีบางไอเดีย อย่างนักเศรษฐศาสตร์จะชอบแนวคิดว่าก็ปล่อยไป เราแค่คุมงบประมาณโดยรวม แล้วแต่ละคนจะจัดสรรเงินตรงนี้ไปใช้ทำอะไรก็เรื่องของเขา ก็จะได้ตอบสนองความจำเป็นได้มากที่สุด

The MATTER : ค้นพบความสนุกหรือความท้าทายอะไรจากการศึกษาเรื่องนโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อผู้มีรายได้น้อย

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ : โดยส่วนตัวเป็นคนชอบเล่นกับข้อมูลอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นความสุขก็คือการเห็นข้อมูล และการได้เรียนรู้อะไรใหม่ๆ จากข้อมูล เราเอาข้อมูลการใช้ไฟฟ้ารายมิเตอร์มาดูมันก็น่าสนใจมาก เราเห็นคนจำนวนมากเขาใช้ตรง 50 หน่วยพอดีเป๊ะ แล้วมันพุ่งขึ้นมาเป็นแท่ง อันนี้ก็ตรงกับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ที่เราเคยเรียนรู้มาเลยว่าคนตอบสนองต่อแรงจูงใจทางด้านราคา อันนี้ก็เป็นความสนุกสนานที่ได้เห็นข้อมูลมันตรงกับทฤษฎีหรือสิ่งที่เราทำนายมา ความท้าทายคือพอเราทำวิจัยแล้วจะเอาไปทำอะไรต่อ มันทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงหรือเปล่า แล้วก็ผู้กำหนดนโยบายเขาได้เอาผลของวิจัยวิจัยนี้ไปใช้หรือเปล่า

ท่ามกลางสมรภูมิของการหาเสียง หลายพรรคการเมืองหยิบยื่นนโยบายประชานิยม คงจะดีไม่น้อย หากงานวิจัยการประเมินนโยบายไฟฟ้าเพื่อคนจนจะไปสะดุดตาของใครบางคน เพราะนี่อาจจะเป็นหนึ่งบทเรียนชั้นดีว่าสิ่งสำคัญไม่ใช่การให้ปริมาณแค่ไหน แต่หมายถึงการคัดกรองให้ครอบคลุมไปถึง ‘ใคร’

ขอขอบคุณ

ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน The Matter – จนจริงไม่ได้ใช้? สำรวจนโยบายไฟฟ้าฟรีเพื่อคนมีรายได้น้อย กับ ดร.วิชสิณี  วิบุลผลประเสริฐ โดย Thanet Ratanakul