โครงสร้างค่าไฟ ถึงเวลา ‘ปรับใหม่’ รับ โซลาร์ภาคประชาชน

 

วิชสิณี วิบุลผลประเสริฐ

        Disruptive technologies กำลังเขย่าหลายภาคธุรกิจบริการ ให้ต้องปรับตัว “ภาคการผลิตไฟฟ้า” ก็หนีสถานการณ์นี้ไปไม่พ้น ในที่สุดเมื่อต้น มิ.ย. คณะกรรมการ กำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ร่วมแถลงความพร้อมและขั้นตอนการเปิดยื่นเสนอขายไฟฟ้าในโครงการ “โซลาร์ภาคประชาชน” เป็นการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์แบบกระจายศูนย์ โครงการนี้ผนวกกับราคาโซลาร์เซลล์ถูกลงจะเป็นแรงกระตุ้นให้ประชาชนหันมาติดตั้งโซลาร์เซลล์เพื่อผลิตไฟฟ้า

          ที่ผ่านมา ภาคเอกชน-ประชาชนเฝ้ารอการรับซื้อไฟฟ้าจากโซลาร์รูฟท็อป ตามแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (PDP-2018) ปี 2561-68 ที่ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ตั้งแต่ ม.ค. 2562 โดยในแผนกำหนดไว้สูงถึง 10,000 เมกะวัตต์ ตลอด 20 ปี

          ทำไมระบบการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ ลม หรือพลังงานหมุนเวียน จึงเติบโตเป็นที่ยอมรับของผู้กำกับดูแลโครงสร้างการผลิตไฟฟ้าได้ยากนัก?

          องค์กรพลังงานระหว่างประเทศ หรือ International Energy Agency ระบุไว้ในเอกสาร “ความเชื่อ (Myths) และข้อเท็จจริง (Reality) เกี่ยวกับการนำพลังงานหมุนเวียนที่มีความผันผวนเข้ามาในระบบไฟฟ้า” ว่า ส่วนหนึ่งเกิดจากความเชื่อว่าพลังงานหมุนเวียนมีความผันผวน จัดการยาก ทำให้ไม่มีการพัฒนาส่งเสริมการใช้งาน แต่ในความเป็นจริงระบบไฟฟ้าปัจจุบันก็ต้องรับมือกับความผันผวนในความต้องการใช้ไฟฟ้าอยู่แล้ว ซึ่งการกระจายระบบพลังงานหมุนเวียนจะช่วยลดความผันผวนโดยรวมได้

          นอกจากนี้ ยังมีความเชื่อว่า หากผลิตไฟฟ้าจากระบบนี้ จำเป็นต้องใช้ระบบ กักเก็บพลังงาน (Energy storage) ที่มีราคาแพง แต่ความเป็นจริงมีอีกหลายวิธีที่ช่วยรองรับความผันผวน เช่น เครื่องกำเนิดไฟฟ้า หรืออย่างโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อน โรงไฟฟ้าพลังน้ำแบบมีอ่างเก็บ การซื้อขายแลกเปลี่ยนไฟฟ้ากับระบบไฟฟ้าอื่นๆ การจัดการความต้องการไฟฟ้า

         อย่างไรก็ตาม โครงการส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์แบบกระจายศูนย์ได้เริ่มนำร่องแล้ว เท่ากับว่าในระดับนโยบาย เราอาจกำลังค่อยๆก้าวข้าม ความเชื่อเหล่านี้มาบ้าง และเพิ่มความมั่นใจให้ภาคประชาชน ธุรกิจ แต่สิ่งที่เป็นความจริงที่ไม่ใช่ความเชื่อ คือ หากมีการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์มากขึ้นเรื่อยๆ มีการนำเทคโนโลยีต่างๆ มาเพิ่มความยืดหยุ่น ของระบบไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว “ค่าไฟฟ้าของคนไทยควรต้องถูกลง”

          โดย กฟผ. ต้องพิจารณาปรับโครงสร้างค่าไฟให้สอดคล้องกับการผลิต มิฉะนั้นจะส่งผลกระทบรุนแรงต่อธุรกิจของ กฟผ. เนื่องจากการผลิตไฟฟ้าใช้เองจากแสงอาทิตย์ ทำให้ประชาชนพึ่งพาไฟฟ้าจาก กฟผ. น้อยลง ขณะที่ ต้นทุนรวม ของ กฟผ. อาจเท่าเดิมหรือสูงขึ้น โดยเฉพาะ ต้นทุนคงที่ (fixed cost) เช่น ต้นทุน การสร้างและบำรุงสายส่งไฟฟ้า ซึ่งหน่วยขายไฟฟ้าที่ลดลงไม่เพียงพอ ที่จะชดเชยต้นทุนของ กฟผ. เอง

          ภายใต้โครงสร้างค่าไฟฟ้าและการกำกับดูแลแบบเดิม (cost-based regulation) จะทำให้ภาระส่วนนี้ถูกผลักไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าที่ไม่สามารถลงทุนผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ในรูปแบบของราคาไฟฟ้าที่สูงขึ้น เมื่อราคาไฟฟ้าสูงขึ้น ก็จะยิ่งจูงใจ ให้ผู้ใช้ไฟหันมาผลิตไฟฟ้าเองมากขึ้นเรื่อยๆ และลดการพึ่งพาไฟฟ้าจากโครงข่ายลง ยิ่งทำให้ปัญหาข้างต้นทวีความรุนแรงขึ้น จนเกิดข้อกังวลด้านความเป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำ เพราะผู้ที่สามารถลงทุนในเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียน ได้ช้าที่สุด คือ ผู้ใช้ไฟที่มีรายได้น้อย

          ดังนั้นการปรับโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าให้สะท้อนการใช้และการผลิตไฟฟ้าที่เปลี่ยนไปจึงเป็นทางออก เพื่อให้ ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกคนได้ร่วมจ่ายต้นทุนในส่วนของตนเอง ลดการผลักภาระไปยังผู้ใช้ไฟที่ไม่ได้ผลิตไฟฟ้าใช้เอง โดยผู้เขียนและคณะวิจัย เสนอแนวทางการปรับโครงสร้าง ราคาค่าไฟที่เป็นรูปธรรม 3 ข้อ คือ

          1. แยกโครงสร้างคำนวณค่าไฟ เป็น 3 ส่วนอย่างชัดเจน เพื่อสะท้อนต้นทุน ที่เหมาะสม ได้แก่ 1) ค่าต้นทุนรวมและ บริการของ กฟผ. ที่เชื่อมโยงกับต้นทุนคงที่ (fixed cost) ของระบบ ซึ่งผู้ใช้ไฟฟ้า ทุกคนควรร่วมจ่ายในส่วนนี้เท่ากันหมด
          2) ค่าไฟฟ้าตามปริมาณการใช้ไฟฟ้า สูงสุด หรือ ค่ากำลังไฟฟ้า (demand charge) ที่สะท้อนต้นทุนกำลังการผลิต ที่ต้องสร้างเพิ่มตามความต้องการสูงสุด
          3) ค่าพลังงานไฟฟ้าต่อหน่วย (variable charge) ที่สะท้อนค่าเชื้อเพลิงที่นำมาผลิต ไฟฟ้าซึ่งแปรผันตามตลาดและประสิทธิภาพในการผลิตไฟฟ้าในระบบ

          2. ในอนาคตเมื่อระบบไฟฟ้ามีสัดส่วนการผลิตจากโซลาร์เซลล์มากขึ้น อัตราค่าพลังงานไฟฟ้าต่อหน่วย (variable charge) ที่ซื้อจากโครงข่ายในช่วงเวลากลางวันควร ถูกกว่าในช่วงกลางคืน เพราะช่วงกลางวันจะมีการผลิตไฟฟ้าจากโซลาร์เซลล์มาก ทำให้ ต้นทุนการผลิตฯ ของ กฟผ. ต่ำลง ในขณะที่ ช่วงกลางคืนไม่มีผลผลิตจากโซลาร์เซลล์มาช่วย ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าจากระบบสูงและ ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าสูงกว่า

          3. ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ใช้เอง และส่งไฟฟ้าบางส่วนกลับสู่โครงข่าย ไฟฟ้าควรได้รับการชดเชยพลังงานเท่ากับต้นทุนการผลิตไฟฟ้าของระบบลดลง ซึ่งแปลว่าค่าชดเชยดังกล่าวควรมีราคาต่ำในช่วงเที่ยง (เพราะเมื่อระบบมีไฟฟ้าจากโซลาร์เซลล์มากขึ้น ต้นทุน กฟผ. จะต่ำลง) และสูงในช่วงเช้าหรือเย็นเมื่อต้นทุน กฟผ. เพิ่มสูงขึ้น ซึ่งโครงการโซลาร์ภาคประชาชน ที่กำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าส่วนเกินที่สะท้อน อัตราค่าไฟฟ้าขายส่งของระบบ ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่เหมาะสมและหากในอนาคต มีการปรับอัตรารับซื้อนี้ให้แปรผันตามต้นทุนของระบบในแต่ละช่วงเวลาแล้ว ก็จะยิ่งช่วยจูงใจให้ผู้ใช้ไฟฟ้าปรับพฤติกรรมการผลิตไฟฟ้า และการใช้ไฟฟ้าให้สอดคล้องกับการลด ต้นทุนรวมของระบบได้มากยิ่งขึ้น

          นอกเหนือจากการปรับโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าดังที่ได้กล่าวมาแล้วทั้งการไฟฟ้า ผู้กำกับดูแล และผู้กำหนดนโยบายสามารถ ร่วมกันพลิกวิกฤติจาก Disruptive technologies มาเป็นโอกาสประเทศ ผ่านการปรับกติกาให้เทคโนโลยีที่หลากหลาย สามารถเข้าร่วมแข่งขันให้บริการต่างๆ ในระบบไฟฟ้า ทั้งในด้านต้นทุนและคุณภาพซึ่งจะช่วย ลดต้นทุนรวมของ กฟผ. รวมไปถึงการปรับ วิธีการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของประเทศไทย ให้เน้นประสิทธิภาพและคุณภาพ (performance based regulation) ซึ่งจะจูงใจให้การไฟฟ้าลดต้นทุน เพิ่มประสิทธิภาพ  เพิ่มคุณภาพบริการ และมีรายได้เพิ่มเติมจากกิจการใหม่ๆที่เกี่ยวข้องได้ด้วย

หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ 15 สิงหาคม 2562