“เมื่อ 50 ปีก่อน ชุมชนบริจาคที่ดินแปลงหนึ่งเพื่อสร้างโรงเรียน ตลอดเวลาที่โรงเรียนเปิดทำการ ชุมชนได้บริจาคเงิน รวมทั้งลงแรงช่วยเหลือกิจกรรมโรงเรียนมาตลอด แม้ว่าเงินหรือแรงที่ลงไปไม่มากนัก แต่มากพอที่ทำให้รู้สึกว่าสามารถจรรโลงชุมชนได้ อยู่มาถึงวันหนึ่งที่คนในชุมชนไปทำงานในเมืองมากขึ้น เด็กเกิดใหม่ก็น้อยลง ทำให้จำนวนนักเรียนลดลงเรื่อยๆ จนในที่สุดรัฐมีนโยบายยุบโรงเรียนแห่งนี้ หรือให้ไปควบรวมกับโรงเรียนอื่น”
คำกล่าวที่ผู้เขียนได้ยินตอนลงพื้นที่วิจัยสะท้อนว่า ชุมชนจำนวนไม่น้อยรู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของโรงเรียน แต่การแก้ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กที่ผ่านมา ก็ยังมีส่วนร่วมของชุมชนไม่มากเท่าที่ควร บทความนี้จะอภิปรายถึงนโยบายควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กในประเทศไทย ปัญหาของนโยบายดังกล่าว และข้อเสนอในการแก้ปัญหา
นโยบาย “การบริหารจัดการ” โดยเนื้อแท้หมายถึง “การควบรวม” โรงเรียนขนาดเล็ก ถือเป็นนโยบายสำคัญประการหนึ่งของกระทรวงศึกษาธิการที่มีความต่อเนื่องกันมาเกือบ 3 ทศวรรษ เริ่มตั้งแต่การประกาศอย่างเป็นทางการในปี 2536 มาจนถึงล่าสุด เมื่อ สพฐ. มีหนังสือ ลงวันที่ 19 พ.ย. 2562 เพื่อแจ้งมติครม.ในการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กไปยังเขตพื้นที่การศึกษา
เมื่อดูจากแนวทางการแก้ปัญหาแล้ว ก็พบว่า ด้านหนึ่งของนโยบายมีความชัดเจนมากขึ้น เช่น การกำหนดเป้าหมายกลุ่มโรงเรียนเล็กที่เข้าเกณฑ์ในการควบรวม โดยปัจจุบันมีกลุ่มโรงเรียนเป้าหมายหลัก ที่มีนักเรียนน้อยกว่า 40 คน และมีระยะห่างจากโรงเรียนในตำบลเดียวกันไม่เกิน 6 กิโลเมตร นอกจากนี้ยัง มีการตั้งคณะกรรมการ 2 ระดับ ได้แก่ คณะกรรมการระดับจังหวัดเพื่อทำแผน สนับสนุน กำกับติดตามการบริหารโรงเรียนขนาดเล็ก และคณะกรรมการระดับอำเภอเพื่อทำแผนให้สอดคล้องกับแนวทางของคณะกรรมการระดับจังหวัด
แม้งานวิจัยของธนาคารโลกสนับสนุนว่า การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กที่มีระยะห่างกันไม่มากจะไม่ส่งผลต่อการเข้าถึงการศึกษาของนักเรียน แต่ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา ปัญหานี้เป็นเรื่องละเอียดอ่อนในทางการเมือง เพราะไม่ใช่แค่เรื่องประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณของรัฐเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของชุมชน การวิจัยของทีดีอาร์ไอ พบว่ามีโรงเรียนขนาดเล็กจำนวนหนึ่งสร้างบนที่ดินที่ชุมชนบริจาค หรือได้รับการอุดหนุนจากชุมชน เช่น ข้อมูลในระบบรายงานผลการบริหารงบประมาณรายจ่ายประจำปีของโรงเรียน (e-Budget) ปีงบประมาณ 2561 ชี้ว่า ประมาณ 1.5% ของรายรับทั้งหมดของโรงเรียนเป็นเงินที่ระดมจากชุมชน
การมีส่วนร่วมของชุมชน ย่อมทำให้ชุมชนรู้สึกเป็นเจ้าของโรงเรียน แต่เมื่อชุมชนมีทางเลือกอยู่อย่างจำกัดคือ จะยอมให้ยุบโรงเรียนหรือไม่เท่านั้น ก็ยากที่ชุมชนจะยอมรับนโยบายของรัฐ
ดังนั้น แนวทางการบริหารจัดการโรงเรียนขนาดเล็กจึงควรไปไกลกว่าข้อถกเถียงว่า “ยุบ-ไม่ยุบ” หรือ “ควบรวม-ไม่ควบรวม” โดยรัฐบาลจะต้องมีกลไกที่ช่วยให้ทุกฝ่ายได้ประโยชน์จากนโยบายดังกล่าวคือ รัฐสามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในขณะที่ชุมชนก็จะได้รับบริการสาธารณะที่ตรงกับความต้องการของตนมากที่สุด
ตัวอย่าง กรณีการบริหารโรงเรียนเล็กของประเทศญี่ปุ่น ในช่วง ค.ศ. 1990-2000 ญี่ปุ่นประสบปัญหาจำนวนประชากรวัยเรียนลดลงกว่า 2 ล้านคน แต่ก็สามารถบริหารจัดการให้โรงเรียนขนาดเล็กมีจำนวนลดลงจาก 7,400 แห่ง เหลือ 6,800 แห่งได้ เพราะสามารถทำให้ทุกฝ่ายทั้งรัฐและชุมชนได้ประโยชน์ (Win-Win) ซึ่งประเทศไทยควรเรียนรู้และนำมาปรับใช้ โดยวางกลไกดังต่อไปนี้
กลไกแรกคือ การสื่อสารแบบ 2 ทาง (Two-way Communication) โดยคณะกรรมการระดับอำเภอควรให้ข้อมูลแก่พ่อแม่ผู้ปกครองและชาวบ้านในชุมชน ให้ทราบข้อดีข้อเสียของการควบรวมฯ รวมทั้งสำรวจความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อให้ทุกภาคส่วนสามารถพูดคุยกันบนชุดข้อมูลเดียวกันและทราบถึงความคิดเห็นของฝ่ายอื่น
กลไกที่ 2 คือ การให้ชุมชนซึ่งมีความเป็นเจ้าของ มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ โดยในกรณีที่ชุมชนเห็นด้วยกับการยุบหรือควบรวมโรงเรียน คณะกรรมการระดับอำเภอควรเปิดโอกาสให้ชุมชนสามารถตัดสินใจใช้ประโยชน์จากโรงเรียนที่ยุบลงต่อไปได้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้เพื่อการศึกษาตลอดชีวิต หรือใช้ในเรื่องอื่นๆ เช่น การเปลี่ยนโรงเรียนเป็นสถานบริการทางสาธารณสุข เป็นต้น
กลไกที่ 3 คือ การสร้างหลักประกันว่ารัฐจะรับผิดชอบต่อสัญญาที่ให้ไว้ โดยในกรณีที่ชุมชนต้องการเปลี่ยนโรงเรียนไปใช้ประโยชน์ในด้านอื่น รัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงศึกษาธิการต้องสามารถประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อดำเนินการในทิศทางดังกล่าวให้เกิดขึ้น หรือมอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาบริหารจัดการต่อ เพราะมีความใกล้ชิดกับชุมชน และมีองค์กรปกครองท้องถิ่นคอยกำกับให้ต้องรับผิดรับชอบต่อชุมชน
โดยสรุป การบริหารจัดการโรงเรียนขนาดเล็กถูกขับเคลื่อนในระดับนโยบายจากเบื้องบนมานาน แม้จะมีแนวทางชัดเจนมากขึ้นกว่าที่ผ่านมา แต่ก็ยังควรเพิ่มการมีส่วนร่วมของชุมชน เพื่อทำให้ทุกฝ่ายได้ประโยชน์
น่าจะยังไม่สายเกินไปที่รัฐบาลจะเรียนรู้แนวทางในการแก้ปัญหาจากประเทศอื่นที่เคยดำเนินการสำเร็จแล้ว เพี่อให้มีทางเลือกใหม่ๆ นอกเหนือจากการตัดสินว่า “ยุบ-ไม่ยุบ” โรงเรียนขนาดเล็กเท่านั้น
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ พฤหัสบดีที่ 2 มกราคม 2563