จากปิดเมืองสู่ฟื้นฟู: วิกฤตการว่างงาน แผลเป็นทางเศรษฐกิจ สู่การสร้างงานและศักยภาพแรงงานในระยะยาว

พุทธิพันธุ์ หิรัณยตระกูล
ไตรสรณ์ ถีรชีวานนท์

การตกงานจากการปิดเมือง

นักเศรษฐศาสตร์ Paul Krugman เปรียบโควิด-19 เป็น “induced coma” เพราะมาตรการที่ต้องใช้ในการกำจัดการแพร่ระบาดล้วนแล้วแต่จำต้องหยุดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เมื่อใดเศรษฐกิจถูกบังคับให้หยุดนิ่ง เมื่อนั้นปัญหาว่างงานก็จะตามมา

หลังจากที่รัฐบาลไทยประกาศภาวะฉุกเฉินเมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2562 ซึ่งส่งผลให้มีการ ‘ล๊อกดาวน์’ ได้แก่ การปิดพื้นที่สาธารณะทั่วประเทศ ปิดน่านฟ้าไทย ระงับการเดินทางข้ามจังหวัด และเคอร์ฟิว การล็อกดาวน์ส่งผลให้มีคนตกงาน ว่างงาน ไม่มีงานทำอย่างฉับพลัน สูงถึงร้อยละ 16.8 ของกำลังแรงงาน (ไม่นับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสากิจ) จากผลการสำรวจที่ทางทีดีอาร์ไอทำร่วมกับสำนักงานสถิติเมื่อเดือนเมษายนถึงพฤษภาคมที่ผ่านมา 14,287 ราย ทั่วประเทศไทย หากแปลงเป็นกำลังแรงงานที่มีอยู่ประมาณ 33.9 ล้านคน[1] (ไม่นับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสากิจ) ก็จะถือว่ามาตราการล็อกดาวน์ส่งผลให้มีคนที่มีงานทำก่อนโควิดตกงานประมาณ 5.69 ล้านราย จากการทำวิเคราะห์เพิ่มเติมเพื่อเสาะหาว่ากลุ่มคนที่มีงานทำก่อนโควิดลักษณะใดมีความเสี่ยงในการตกงานในช่วงปิดเมืองมากที่สุด พบว่าเยาวชนอายุ 15-24 ปี หรือกลุ่มเจน Z และ ผู้ทำอาชีพรับจ้างทั่วไปไม่ประจำ (ลูกจ้างรายวัน/ผู้รับเหมาช่วง) เป็นผู้มีความเสี่ยงในการตกงานมากที่สุดจากการปิดเมือง 

ทั้งนี้ เนื่องจากประเทศไทยสามารถควบคุมการระบาดภายในประเทศได้อย่างดีเยี่ยม ส่งผลให้เศรษฐกิจเริ่มกลับมาหมุนเวียนฟื้นตัวได้อีกครั้งจากการคลายล็อกดาวน์เป็นระยะ ๆ (phase) จากการสำรวจครั้งที่สองในช่วงเดือนมิถุนายนถึงกรกฎาคม เป็นช่วงคาบต่อระหว่างคลายล็อกระยะ 4-5 ซึ่งอนุญาตให้เกือบทุกประเภทธุรกิจรวมถึงสนามกีฬาและสถานบันเทิงสามารถกลับมาเปิดกิจการได้  พบว่าสัดส่วนคนว่างงานน้อยลงเหลือร้อยละ 10.1 หรือประมาณ 3.4 ล้านราย

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขสัดส่วนว่างงานที่นำเสนอมาข้างต้นอาจมีความคลาดเคลื่อนไปบ้างเพราะมาจากการวิเคราะห์ผลสำรวจแบบออนไลน์ที่อาจไม่ครอบคลุมแรงงานที่เข้าไม่ถึงอินเทอร์เน็ต แต่ก็น่าจะพอสรุปได้ว่า “สัดส่วนคนว่างงานน้อยลงตามลำดับการเปิดเมือง” นอกจากนั้นผลกระทบต่อผู้ประกอบการก็น้อยลงจาการที่มีคนตอบว่า ‘เลิกขาย/ปิดกิจการ’ น้อยลง แต่ในขณะเดียวกันกลับพบคำตอบว่า ‘ยอดขายลดลง’ มากขึ้นเมื่อเทียบระหว่างสองช่วงเวลาสำรวจ ยอดขายที่น้อยลงสะท้อนปัญหาด้านอุปสงค์ที่ยังไม่ฟื้นตัวดีนัก เมื่อผนวกกับความไม่แน่นอนสูงของภาวะเศรษฐกิจในอนาคต มีผลทำให้การจ้างงานมีแนวโน้มเป็นแบบไม่เต็มเวลามากยิ่งขึ้น[2] (สลับหรือลดวันทำงาน) และหมายความว่าต่อให้การว่างงานลดน้อยลง รายได้ของผู้ที่กลับมามีงานทำอาจจะไม่ได้เท่าเดิมก่อนช่วงโควิดระบาด

แผลเป็นทางเศรษฐกิจ

มีการกล่าวถึงผลกระทบระยะยาวของการระบาดโควิด-19 หลายประการ ข้อที่น่ากังวลมากคืออาจเกิดสิ่งที่เรียกกันว่าแผลเป็นทางเศรษฐกิจ (economic scar) ซึ่งหมายถึงผลกระทบเชิงลบที่จะไม่จางหายไปแม้ว่าการระบาดโควิด-19 และมาตรการเว้นระยะห่างทางสังคมจะหายไปแล้วก็ตาม ในเรื่องการจ้างงานอาจเกิดแผลเป็นทางเศรษฐกิจในหลายรูปแบบ เช่น สำหรับคนเจน Z (15-24 ปี) ซึ่งส่วนหนึ่งกำลังอยู่ในช่วงวัยเรียนและอีกส่วนหนึ่งเริ่มทยอยเรียนจบและออกมาเป็นกำลังแรงงานเต็มตัว จะมีปัญหาในการหางานทำ เพราะเอกชนมีการชะลอการจ้างงาน[3] และยิ่งช่วงเวลาที่ไม่สามารถหางานทำได้นานเท่าไหร่ บัณฑิตจบใหม่จะยิ่งขาดโอกาสพัฒนาและสะสมทักษะ พลาดโอกาสที่จะเติบโตในหน้าที่การงานและได้รับรายได้มากขึ้นตามประสบการณ์ทำงาน กลายเป็นแผลเป็นระยะยาวแก่บัณฑิตรุ่นโควิดเหล่านี้

สำหรับคนวัยทำงานเต็มตัวอย่างเจน Y (25-39 ปี) และ เจน X (40-55 ปี) รายได้ที่ลดลงสวนทางกับหนี้สินครัวเรือนที่พอกพูนมากขึ้นจะเป็นอุปสรรคต่อการเก็บออมสร้างเนื้อสร้างตัวของคนในวัยทำงาน ส่งผลให้การขยับสถานะทางสังคม (social mobility) เป็นไปได้ยากขึ้น รวมทั้งขยายความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สินระหว่างชนชั้นให้กว้างยิ่งขึ้นไปอีก

อีกกลุ่มแรงงานที่ได้รับผลกระทบมากและกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้ยาก คือ แรงงานในกลุ่มธุรกิจที่มีกำลังการผลิตส่วนเกินเนื่องจากได้รับผลกระทบรุนแรง และแรงงานในกลุ่มธุรกิจที่ใช้เทคโนโลยีทดแทนแรงงาน (automation) ในกระบวนการผลิตหรือการให้บริการ[4]  เช่น แรงงานในภาคท่องเที่ยว แรงงานในอุตสาหกรรมบางประเภท ฯลฯ โดยเฉพาะหากเป็นแรงงานสูงอายุและมีการศึกษาและทักษะน้อย ก็อาจถูกเลิกจ้างถาวรแม้ปัญหาโควิดจะหายไปแล้วก็ตาม กลายเป็นแผลเป็นในตลาดแรงงานที่มีขนาดใหญ่และยากต่อการหามาตรการช่วยเหลือได้

ผลกระทบของโควิดยังสามารถส่งผ่านไปถึงคนรุ่นลูกหลานต่อไปได้ เนื่องจากคู่สมรสในครัวเรือนรายได้น้อยมักจะประกอบอาชีพในลักษณะคล้ายกัน[5] ซึ่งหมายความว่าทั้งคู่มีโอกาสที่รายได้จะสูญหายในช่วงปิดเมืองและซ้ำร้ายเสี่ยงถูกเลิกจ้างพร้อมกันเพราะพิษเศรษฐกิจ ทำให้ครอบครัวขาดเสาหลักในการหารายได้ ส่งผลโดยตรงกับความเป็นอยู่ของคนในครอบครัวทั้งในด้านสุขภาพและโภชนาการ ที่สำคัญการลงทุนด้านการศึกษาของบุตรหลานอาจลดลง ขาดการเรียนหรือการบำรุงโภชนาการที่เหมาะสม ขยายความเหลื่อมล้ำในด้านทุนมนุษย์ (Human capital) ลดศักยภาพในการขยับสถานะระหว่างรุ่น (Intergenerational mobility) และบางครอบครัวที่มีรายได้ค่อนข้างน้อยอาจติดกับดักวัฏจักรความยากจน (Poverty cycle) ในท้ายที่สุด 

การสร้างงานและส่งเสริมศักยภาพแรงงานในระยะยาว

เราอาจกำหนดเป้าหมายของนโยบายแรงงานออกเป็น 3 เป้าหมาย  ได้แก่ (1) เยียวยาแรงงานที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดและมาตรการควบคุม (2) ฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจ และ (3) ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้สอดคล้องกับโลกที่เปลี่ยนไปหลังโควิด

มาตรการในปัจจุบันของไทยมุ่งเน้นที่เป้าหมายแรกและเป้าหมายที่สอง เห็นได้จากที่ภาครัฐได้ดำเนินมาตรการเยียวยาแรงงานทั้งในและนอกระบบประกันสังคมที่ได้รับผลกระทบในช่วงแรกของการระบาดไประดับหนึ่งแล้ว มาตรการอุดหนุนผู้ประกอบการเพื่อรักษาการจ้างงาน  ผ่านการอนุมัติสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำที่รัฐบาลได้ดำเนินการไปแล้วและลดหย่อนภาษีสำหรับการไม่เลิกจ้างของ SMEs อย่างไรก็ตามมาตรการสร้างงานที่มีความมั่นคงจะเป็นกุญแจสำคัญในการเร่งฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจที่สำคัญ มาตรการหลังจากนี้จะต้องมุ่งผลสัมฤทธิ์ในกลุ่มเป้าหมายที่เหมาะสมและชัดเจน

มีความพยายามจากหลายกระทรวงที่ได้เสนอโครงการที่อาจมีผลต่อการสร้างงานที่ตอบรับการเปลี่ยนแปลงของตลาดแรงงานหลังโควิด ผ่านงบฟื้นฟูเศรษฐกิจจากผลกระทบโควิด-19 วงเงิน 4 แสนล้านบาท เช่น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) ร่วมมือกับภาคเอกชนจัดการฝึกอบรมแรงงานอุตสาหกรรม 6,000 คน มากกว่า 40 คอร์สด้าน Automation อุตสาหกรรมหุ่นยนต์[6] เพื่อเคลื่อนย้ายแรงงานที่ตกงานหรือเสี่ยงตกงานในอุตสาหกรรมเก่ามายังอุตสาหกรรมแห่งอนาคต

นอกจากโครงการที่ปรับแรงงานให้เข้ากับโครงสร้างใหม่ ยังมีโครงการหนึ่งโดยกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ที่ของบประมาณกว่า 1.99 พันล้านบาท ในการฝึกอบรมนักศึกษาจบใหม่ที่อาจจะมีทักษะพื้นฐานด้านดิจิทัลไม่เพียงพอหรือไม่ตรงกับความต้องการของตลาด 50,000 คน เป็นเวลา 3 เดือน และมีเงินให้ผู้เข้าร่วมโครงการ เดือนละ 10,000 บาท ผู้เข้าร่วมสามารถเลือกอบรมได้อย่างน้อย 2 ใน 4 หลักสูตร ได้แก่ (1) การสร้างคอนเทนท์ออนไลน์ (2) การจัดการข้อมูลเพื่อทำ Big Data (3) การตลาดออนไลน์ และ (4) การค้าขายออนไลน์ หลังการฝึกจะมีการทำจับคู่หางาน (job matching) เพื่อให้ผู้ประกอบการสามารถได้คนที่มีทักษะตรงกับความต้องการ โดยคาดว่าการจับคู่หางานนี้น่าจะทำภายใต้แพลตฟอร์ม “ไทยมีงานทำ” ทั้งนี้ตัวชี้วัดความสำเร็จของโครงการคือ ผู้ผ่านหลักสูตร 5,000 คน สามารถพัฒนาเป็นผู้ประกอบการด้านดิจิทัลได้ และ อีก 15,000 คน ได้รับการจ้างงานที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจดิจิทัล[7] ทั้งสองโครงการนี้มีจุดเด่นร่วมกันคือมีความชัดเจนว่าใครคือกลุ่มเป้าหมายอันได้แก่ กลุ่มแรงงานที่ถูกทดแทนด้วยเทคโนโลยีหรืออยู่ในกำลังการผลิตส่วนเกิน และกลุ่มบัณฑิตจบใหม่ ซึ่งเป็นกลุ่มเสี่ยงที่นำเสนอในหัวข้อก่อนหน้า และยังเป็นการพัฒนาทักษะที่ยึดโยงกับความต้องการของตลาดแรงงานหลังโควิด-19

อีกโครงการที่มุ่งเน้นไปยังนักศึกษาจบใหม่คือ โครงการส่งเสริมการจ้างงานใหม่สำหรับผู้จบการศึกษาใหม่โดยภาครัฐและเอกชน (Co-payment) โดยกระทรวงแรงงาน ซึ่งรัฐบาลช่วยเอกชนและนักศึกษาจบใหม่ผ่านการสนับสนุนค่าจ้าง 50% สำหรับนักศึกษาจบใหม่ ตามวุฒิการศึกษา สูงสุดไม่เกิน 7,500 บาทต่อเดือนต่อคน ตลอดระยะเวลาการจ้าง 1 ปี (ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2563 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2564)[8] โครงการนี้มีอัตรารองรับที่ 260,000 คน ข้อมูล ณ วันที่ 29 กันยายน พบว่ามีการรับแจ้งจากนายจ้างแล้ว 78,855 อัตรา จากนายจ้าง 1,048 ราย[9]

แม้ทั้งสามโครงการจะพยายามส่งเสริมการจ้างงานแต่อาจจะยังไม่เพียงพอ เพราะตัวเลขพนักงานโรงงานที่ตกงานและเด็กจบใหม่ที่ไม่สามารถมางานทำได้ สูงกว่าจำนวนผู้เข้าร่วมโครงการตั้งเป้าไว้เกือบเท่าตัว เช่น นักศึกษาจบใหม่ปีการศึกษา 2563 จำนวน 500,000 สุ่มเสี่ยงที่จะเป็นผู้ว่างงาน[10] ในขณะที่สองโครงการท้ายรับสมัครผู้เข้าร่วมประมาณ 300,000 ราย หากนับจำนวนผู้ว่างงานและจำนวนผู้ทำงาน 0 ชั่วโมง ในไตรมาส 2 ปี 2563 จะเป็นจำนวน 3.27 ล้านคน[11] ซึ่งโครงการต่าง ๆ อาจจะดูดซับได้ไม่ทันท่วงทีก่อให้เกิดผลในระยะยาวต่อไปได้

นโยบายอีกด้านที่ควรเร่งดำเนินการ คือการลดผลกระทบต่อครัวเรือนรายได้น้อยและผลกระทบข้ามรุ่น ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าวิกฤตโควิดสามารถส่งผลกระทบสู่คนรุ่นลูกหลานผ่านการลงทุนที่ลดลงด้านการศึกษาและคุณภาพโภชนาการได้ ดังนั้นรัฐควรปรับปรุงนโยบายการคุ้มครองทางสังคมให้มีความครอบคลุมและเพียงพอมากขึ้น ตัวอย่างเช่น ระบบประกันสังคมที่ดูแลภาวะว่างงานของแรงงานนอกระบบไม่ได้ เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดที่ยังไม่ถ้วนหน้า และบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่ตกหล่นคนยากจนที่แท้จริง ฯลฯ โครงสร้างเหล่านี้จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขเพื่อที่จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังในยามเกิดวิกฤต และสร้างการเติบโตอย่างทั่วถึง (inclusive growth) ในอนาคตทั้งระหว่างและหลังวิกฤติโควิดได้

หมายเหตุ: บทความนี้เป็นหนึ่งในผลงานโครงการศึกษาผลกระทบทางสังคมและเศรษฐกิจจากสถานการณ์การระบาดของโควิด-19: กลไกการรับมือและมาตรการช่วยเหลือ โดยการสนับสนุนของ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) ภายใต้แผนงาน economic and social monitor เพื่อการจัดทำรายงานสถานการณ์และแผนด้านวิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม โดยใช้ข้อมูลการสำรวจจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ


[1] การสํารวจภาวะการทํางานของประชากรทั่วราชอาณาจักร ไตรมาสที่ 1-2 ปี 2563
[2] การสํารวจภาวะการทํางานของประชากรทั่วราชอาณาจักร ไตรมาสที่ 1-2 ปี 2563
[3] https://tdri.or.th/2020/07/covid-19-labor-market-analysis-using-big-data/
[4]https://www.bot.or.th/Thai/MonetaryPolicy/MonetPolicyComittee/MPR/BOX_MPR/BOXMPR_Q2_4.pdf
[5] Lekfuangfu, W., Piyapromdee, S., Porapakkarn, P., & Wasi, N. (2020). On COVID-19: New Implications of Job Task Requirements and Spouse’s Occupational Sorting. Bangkok : Puey Ungpakorn Institute for Economic Research.
[6] https://www.prachachat.net/economy/news-501837
[7] https://workpointtoday.com/des/
[8] https://www.xn--12clacd4e8al7d5e3cc7pvb4cwac.com/register/landing
[9] https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/35505
[10] https://www.thairath.co.th/news/business/1885340
[11] การสํารวจภาวะการทํางานของประชากรทั่วราชอาณาจักร ไตรมาสที่ 2 ปี 2563