tdri logo
20 ตุลาคม 2020
Read in Minutes

Views

5 คำถามต่อเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อ. จะนะ จ. สงขลา

บทความโดย ดร.เสาวรัจ รัตนคำฟู

ดร. เสาวรัจ รัตนคำฟู

การยกระดับผลิตภาพของเศรษฐกิจท้องถิ่นเป็นโจทย์สำคัญของประเทศไทย เพื่อกระจายความเจริญสู่ท้องถิ่นและพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นอย่างยั่งยืน อย่างไรก็ตาม การดำเนินโครงการขนาดใหญ่เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นที่ผ่านมาของภาครัฐมักเป็นการกำหนดหรือวางแผนจากส่วนกลาง โดยไม่ได้ยึดโยงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น จึงทำให้โครงการจำนวนมากไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการของเศรษฐกิจท้องถิ่นและยกระดับคุณภาพชีวิตของคนในท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

และในบางกรณี กลับถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างความมั่งคั่งหรือเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองบางราย และสร้างผลกระทบทางลบแก่ท้องถิ่น

นับจากการริเริ่มโครงการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนเมื่อปี 2557 จนกระทั่งล่าสุด ในปี 2562 แนวคิดในการกำหนดให้อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา ในฐานะเมืองต้นแบบที่ 4  “เมืองอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต” เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ เป็นเหมือนการฉายหนังเรื่องเดิมซ้ำไปซ้ำมา ซึ่งแสดงให้เห็นถึงปัญหาการไม่ยึดโยงกับความต้องการของประชาชนท้องถิ่นในการดำเนินโครงการ   

ประกาศศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ 3350/2562 เรื่อง การกำหนดให้อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา ในฐานะเมืองต้นแบบที่ 4  “เมืองอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต” เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ ได้ระบุว่า “ให้มีกรอบแนวทางการบริหารและพัฒนาซึ่งเป็นข้อมูลที่ทำร่วมกันระหว่างประชาชน ภาคเอกชน และภาครัฐตามแนวทางสานพลังประชารัฐ รวมทั้ง แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนแต่ละมิติการพัฒนาในห้วงปี พ.ศ. 2561–2565 เป็นกรอบแนวทางการบริหารและการพัฒนาในภาพรวมที่เป็นรูปธรรม เชื่อมโยงการสร้างสันติสุขในพื้นที่ด้วยแนวทางการสร้างงาน สร้างอาชีพ ยกระดับรายได้และคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ให้กับประชาชนและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนและประเทศชาติโดยรวมต่อไป” ต่อมา ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการของแผนเร่งด่วนการลงทุนในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา เพื่อให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับแผนงานดังกล่าว ไปดำเนินการตามอำนาจหน้าที่และกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป

โครงการดังกล่าวในระยะที่ 1 จะมีพื้นที่รวม 10,500 ไร่ ประกอบด้วย เขตอุตสาหกรรมเกษตรและอุตสาหกรรมเบา 1,000 ไร่ อุตสาหกรรมหนัก (เช่น อุตสาหกรรมผลิตกังหันลมและเครื่องกำเนิดไฟฟ้า อุตสาหกรรมผลิตหัวรถจักรและแคร่ขนตู้สินค้า อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงชีวภาพ เคมีชีวภาพ และอุตสาหกรรมต่อเนื่อง) 1,000 ไร่  อุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้า 4,000 ไร่   อุตสาหกรรมต่อเนื่องกับกิจกรรมหลังท่าเรือ 2,000 ไร่  อุตสาหกรรมศูนย์รวมและกระจายสินค้า 2,000 ไร่  และศูนย์บริการเบ็ดเสร็จและแหล่งที่พักอาศัย 500 ไร่  

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษารายงานเรื่อง “กรอบแนวทางการบริหารและการพัฒนาอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา ในฐานะเมืองต้นแบบที่ 4 “เมืองอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต” เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ” ซึ่งเป็นผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ผู้เขียนยังไม่พบหลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงว่า โครงการดังกล่าวจะทำให้เกิด “การบริหารและการพัฒนาในภาพรวมที่เป็นรูปธรรม เชื่อมโยงการสร้างสันติสุขในพื้นที่ด้วยแนวทางการสร้างงาน สร้างอาชีพ ยกระดับรายได้และคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ให้กับประชาชนและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาขนและประเทศชาติโดยรวมต่อไป” ได้อย่างไร

ในรายงานกรอบแนวทางฯ ดังกล่าว บทที่ 4 ผลกระทบต่อเศรษฐกิจส่วนรวม ซึ่งมีเนื้อหาเพียงหน้าเดียว ระบุเพียงว่า “โครงการดังกล่าว จะทำให้เกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจส่วนรวม ดังนี้

  • สร้างงานสร้างอาชีพแก่ประชาชนในพื้นที่โดยคาดการณ์ว่าการเกิดโครงการจะก่อให้เกิดการจ้างงานขึ้น 100,000 อัตรา
  • ก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจอันเนื่องมาจากการหมุนเวียนของการจ้างงานมากกว่า 3.6 หมื่นล้านบาท/ปี
  • แก้ปัญหาความยากจนและความไม่สงบในพื้นที่ภาคใต้อย่างยั่งยืน ตามพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชการที่ 9

ขณะที่ ในการส่งเสริมโครงการฯ ดังกล่าว รัฐจะเสียรายได้จากภาษี (เช่น ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล 8 ปีไม่จำกัดวงเงิน ลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลร้อยละ 50 เพิ่มเติมอีก 5 ปี ยกเว้นอากรขาเข้าวัตถุดิบและวัสดุจำเป็นสำหรับการผลิตเพื่อส่งออก 10 ปี เป็นต้น) แต่เมื่อเปรียบเทียบการเกิดการจ้างงานที่เกิดขึ้นจำนวนมาก รวมถึงการทำให้เกิดสภาพแวดล้อมที่ดีและเกิดความคุ้มค่าในเชิงของเศรษฐกิจมากยิ่งขึ้น เมื่อพิจารณาผลตอบแทนที่จะได้ในระยะยาว”

การกล่าวอ้างถึงผลประโยชน์ของโครงการต่อส่วนรวมดังกล่าว โดยปราศจากข้อมูลและหลักฐานเชิงประจักษ์ในการสนับสนุนข้อสรุปข้างต้น ทำให้เกิดคำถามที่สำคัญ 5 ประการ ได้แก่

ประการแรก เหตุใดคณะรัฐมนตรีจึงมีมติ “เห็นชอบ” ในหลักการของแผนเร่งด่วนการลงทุนในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อ.จะนะ จ.สงขลา ซึ่งทำให้เกิดการดำเนินการที่ตามมา เช่น การปรับปรุงผังการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ 3 ตำบล โดยที่ยังไม่มีผลการศึกษาต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการต่อส่วนรวมที่ชัดเจนก่อน

ในกรอบแนวทางฯ ดังกล่าว มีการศึกษาผลการวิเคราะห์ด้านการเงินเกี่ยวกับต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการต่อนักลงทุนในกรณีที่ได้รับและไม่ได้รับการสนับสนุนการลงทุนจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) โดยมีอัตราผลประโยชน์ต่อต้นทุน (B/C ratio) 1.30 และ 1.19 ตามลำดับ

แต่มีข้อสังเกตว่า แม้ว่าโครงการดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อผู้คนในวงกว้างทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม แต่เหตุใดจึงไม่มีการวิเคราะห์ด้านต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการต่อส่วนรวมอย่างละเอียดเพื่อประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย มีเพียงคำกล่าวลอยๆ ว่า โครงการจะทำให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม 3 ประการข้างต้นและรัฐเสียรายได้จากภาษีเท่านั้น และขาดการพิจารณาประเด็นอื่น ๆ ที่สำคัญ โดยเฉพาะผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ และผลกระทบต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น เช่น อุตสาหกรรมท่องเที่ยว และอุตสาหกรรมประมงพื้นบ้าน  

ประการที่สอง โครงการจะทำให้เกิดการจ้างงาน 100,000 ตำแหน่งจริงหรือไม่ และจะเกิดประโยชน์แก่แรงงานในพื้นที่จริงหรือไม่

ความเป็นไปได้ที่โครงการจะทำให้เกิดการจ้างงานนับแสนตำแหน่งเป็นไปได้น้อยมาก เนื่องจาก โครงการดังกล่าวจะมีเขตอุตสาหกรรมเกษตรและอุตสาหกรรมเบา อุตสาหกรรมหนัก (เช่น อุตสาหกรรมผลิตกังหันลมและเครื่องกำเนิดไฟฟ้า อุตสาหกรรมผลิตหัวรถจักรและแคร่ขนตู้สินค้า อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงชีวภาพ เคมีชีวภาพ และอุตสาหกรรมต่อเนื่อง)  อุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้า อุตสาหกรรมต่อเนื่องกับกิจกรรมหลังท่าเรือ อุตสาหกรรมศูนย์รวมและกระจายสินค้า และศูนย์บริการเบ็ดเสร็จและแหล่งที่พักอาศัย ซึ่งอุตสาหกรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่ เป็นอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น (capital intensive) ไม่ต้องการแรงงานจำนวนมาก จึงทำให้เกิดคำถามว่า จะทำให้เกิดการจ้างงานนับแสนตำแหน่งได้อย่างไร ประกอบกับ ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนระบุว่า โครงการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนของทั้งประเทศ ในปี 2562 มีความต้องการแรงงานรวม 95,106 คน ดังนั้น ความเป็นไปได้ที่โครงการนี้จะทำให้เกิดการจ้างงานนับแสนตำแหน่งจึงเป็นไปได้น้อยมาก

นอกจากนี้ อัตราการว่างงานในพื้นที่ 4 จังหวัดชายแดนภาคใต้ในปัจจุบันอยู่ในระดับต่ำประมาณร้อยละ 1–2  ดังนั้น งานที่จะเกิดขึ้นใหม่ที่จะเป็นประโยชน์ต่อแรงงานและเศรษฐกิจโดยรวม ควรเป็นงานที่มีคุณภาพดีที่ทำให้คุณภาพชีวิตของแรงงานดีขึ้น ไม่ใช่เป็นเพียงงานที่ใช้แรงงานเข้มข้นและมีค่าจ้างแรงงานต่ำซึ่งสามารถใช้แรงงานต่างด้าวได้ 

ประการที่สาม นิคมอุตสาหกรรมจะนะ ในพื้นที่จังหวัดสงขลา มีความจำเป็นจริงหรือไม่

ในปัจจุบัน จังหวัดสงขลามีนิคมอุตสาหกรรม 3 แห่ง ได้แก่ นิคมอุตสาหกรรมภาคใต้ จังหวัดสงขลาซึ่งก่อตั้งเมื่อปี 2527  นิคมอุตสาหกรรมยางพารา (Rubber City) ในนิคมอุตสาหกรรมภาคใต้ ซึ่งก่อตั้งเมื่อปี 2558 ซึ่งปัจจุบันยังมีพื้นที่ว่างอยู่เกือบ 500 ไร่ และล่าสุด นิคมอุตสาหกรรมสงขลา ซึ่งก่อตั้งเมื่อปี 2562 มีพื้นที่ทั้งหมดประมาณ 927 ไร่ ซึ่งประกอบด้วยเขตอุตสาหกรรมทั่วไป เขตพาณิชยกรรม เขตประกอบการเสรี และเขตอุตสาหกรรมบริการ (โลจิสติกส์) ปัจจุบันพื้นที่ 629 ไร่อยู่ในระหว่างการก่อสร้างและคาดว่าจะแล้วเสร็จในต้นปี 2564 และพื้นที่ 298 ไร่อยู่ในระหว่างการได้มาซึ่งที่ดิน

ดังนั้น การเกิดขึ้นของนิคมอุตสาหกรรมจะนะแห่งใหม่ อาจทำให้เกิดภาวะอุปทานส่วนเกิน (oversupply) ของพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมในจังหวัดสงขลา และการแย่งนักลงทุนกัน ประกอบกับภาวะเศรษฐกิจโลกที่ชะลอตัวหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 จึงทำให้เกิดคำถามว่า การเกิดขึ้นของนิคมอุตสาหกรรมจะนะมีความจำเป็นจริงหรือไม่

ประการที่สี่ โครงการจะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตและกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างไร

โครงการดังกล่าวจะมีพื้นที่เขตอุตสาหกรรมต่างๆ เช่น อุตสาหกรรมหนัก อุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้า อุตสาหกรรมต่อเนื่องกับกิจกรรมหลังท่าเรือ อุตสาหกรรมศูนย์รวมและกระจายสินค้า

คำถามสำคัญที่ตามมาคือ อุตสาหกรรมในโครงการดังกล่าวจะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของคนในพื้นที่ และมีความเชื่อมโยงกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งส่วนมากประกอบอาชีพเกี่ยวกับการท่องเที่ยวเชิงธรรมชาติและการประมงได้อย่างไร  จากข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติระบุว่า ในปี 2560 จังหวัดสงขลามีแรงงานในภาคเกษตร ป่าไม้ และประมง จำนวนรวม 290,442 คน คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 1/3 ของผู้มีงานทำทั้งหมดในจังหวัดสงขลา และภาคเกษตร ป่าไม้ และประมงทำให้เกิดรายได้ประมาณ 36,648 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 15 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดสงขลา

ประการสุดท้าย  โครงการสร้างสันติสุขได้จริงหรือ

หากพิจารณาเหตุผลทางความมั่นคง ก็ไม่มีหลักฐานหรือข้อมูลสนับสนุนที่เพียงพอของการจัดตั้งโครงการ เช่น โครงการจะช่วยแก้ปัญหาความยากจนและความไม่สงบในพื้นที่ภาคใต้อย่างยั่งยืนได้อย่างไร อีกทั้ง ไม่มีความชัดเจนว่า โครงการดังกล่าวจะทำให้เกิดความมั่นคงขึ้นได้ เนื่องจาก ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในพื้นที่เกิดจากหลายสาเหตุที่นอกเหนือจากเหตุผลทางเศรษฐกิจ เช่น ปัญหาการไม่ได้รับความเป็นธรรม และปัญหาความไม่โปร่งใสในการบังคับใช้กฎหมาย

ในทางกลับกัน การเดินหน้าดำเนินโครงการดังกล่าวโดยปราศจากการศึกษาผลประโยชน์และต้นทุนทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ตลอดจนกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง อาจทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างรัฐและประชาชนในท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบทางลบจากโครงการดังกล่าวได้

โดยสรุป การผลักดันให้จะนะเป็น “เมืองอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต” เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ ทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า โครงการดังกล่าวเป็นประโยชน์ต่อท้องถิ่นและประเทศจริงหรือ ดังนั้น คณะรัฐมนตรีควรพิจารณาทบทวนมติ “เห็นชอบ” การเดินหน้าโครงการดังกล่าว โดยให้ศึกษาประเมินโครงการทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ที่มีความสมบูรณ์และรอบด้านมากขึ้น โดยมีหลักฐานหรือข้อมูลสนับสนุนที่ชัดเจนประกอบการตัดสินใจ ก่อนที่จะพิจารณาอย่างรอบคอบว่า ควรให้เดินหน้าดำเนินโครงการดังกล่าวต่อไปหรือไม่

และที่สำคัญ ภาครัฐควรเรียนรู้จากบทเรียนที่ผ่านมาว่า การพัฒนาเชิงพื้นที่เป็นประเด็นที่ซับซ้อน และการเปิดให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนามีความสำคัญยิ่ง เนื่องจากประชาชนในท้องถิ่นย่อมรู้ความต้องการของท้องถิ่นตนเองได้ดีที่สุด การนำแนวคิดจากส่วนกลางเข้าไปพัฒนาโดยไม่ได้รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง จะทำให้เกิดความเสี่ยงสูงที่โครงการดังกล่าวจะไม่ประสบความสำเร็จและไม่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และในบางกรณี อาจส่งผลเสียต่อประชาชนในท้องถิ่น และสร้างความขัดแย้งระหว่างภาครัฐและภาคประชาชนโดยไม่จำเป็น

ในทางกลับกัน ภาครัฐควรส่งเสริมให้ประชาชนในท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจทิศทางการพัฒนาของท้องถิ่นเพื่อเพิ่มผลิตภาพและสร้างความสามารถในการแข่งขันของท้องถิ่นเอง โดยภาครัฐมีบทบาทในการหนุนเสริมช่วยสนับสนุนทรัพยากรและงบประมาณในการดำเนินการ แทนที่จะเป็นผู้กำหนดแนวทางการพัฒนาด้วยตนเอง

นักวิจัย

ดร. เสาวรัจ รัตนคำฟู
ผู้อำนวยการวิจัย ด้านนโยบายนวัตกรรมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน

แชร์บทความนี้

เรื่องที่คุณอาจสนใจ

ดูทั้งหมด