ปาฐกถา: รัฐและระบบราชการไทยกับความท้าทายข้างหน้าของประเทศ โดย ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล

ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล
อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย
และประธานสภาสถาบัน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ท่านผู้มีเกียรติและผู้ร่วมสัมมนา

ผมรู้สึกยินดีและเป็นเกียรติที่ทางสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยหรือ TDRI ไว้ใจให้ผมกล่าวปาฐกถาเรื่อง “รัฐและระบบราชการไทยกับความท้าทายข้างหน้าของประเทศ” ทั้งที่ผมไม่เคยรับราชการโดยตรง แต่พอได้คลุกคลีกับระบบราชการอยู่บ้างโดยเฉพาะช่วงหลังเกษียณ  ซึ่งผมจะพยายามใช้ประสบการณ์ช่วยคิดว่าจะหาทางออกให้รัฐและระบบราชการไทยก้าวข้ามความท้าทายระยะต่อไปอย่างไร ขณะเดียวกัน ผมต้องออกตัวก่อนว่า ผมก็ไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญที่จะตอบได้อย่างชัดเจน ต้องขอให้ผู้รู้ในที่นี้ช่วยกันคิดในช่วงเสวนาหลังจากนี้

          ปาฐกถาครั้งนี้ ผมขอร่วมคิดใน 3 ส่วนหลัก

          1. พลวัตของรัฐ-ระบบราชการไทย เพื่อทำความเข้าใจพัฒนาการของรัฐและระบบราชการไทยที่จะช่วยให้เรามองเห็นปัญหาของวันนี้ได้ชัดเจนขึ้น

          2. What went wrong? และความท้าทายในระยะต่อไป

          3. การปรับบทบาทของรัฐ-ระบบราชการไทยเพื่อตอบโจทย์ความท้าทายข้างหน้า

ส่วนแรก พลวัตของรัฐ-ระบบราชการไทย

          ท่านผู้มีเกียรติครับ

          ถ้าเปรียบรัฐและระบบราชการเป็นชีวิตคนๆ หนึ่ง รัฐก็เปรียบได้เหมือนสมองที่คอยคิดและสั่งให้ระบบราชการที่เหมือนกับร่างกายเคลื่อนที่ไปตามที่สมองกำหนดโดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างประโยชน์และความผาสุกให้ประชาชน และโดยธรรมชาติ วัยเด็กจะชอบเลียนแบบคนใกล้ตัว เมื่อเข้าสู่วัยรุ่น เริ่มเห็นโลกมากขึ้นย่อมอยากหา role model เพื่อสร้าง Character ขณะเดียวกันร่างกายที่เล็ก เพรียว คล่องแคล่ว มีพลัง ย่อมพยายามพาตัวเองไปจนสุดศักยภาพ และเมื่อถึงวัยสร้างความมั่นคงและวางรากฐานชีวิต ก็เริ่มตระหนักว่าชีวิตมีหลายอย่างให้เราต้อง Trade off ตลอดเวลา Character ที่เราเคยสร้างไว้ย่อมปรับเปลี่ยนไปตามสภาพแวดล้อม แต่ถ้าสมองเราคิดแต่หาผลประโยชน์ระยะสั้น โดยไม่คิดถึงการดูแลร่างกาย ไม่ว่าจะใช้ร่างกายเกินจำเป็น หรือปล่อยให้ร่างกายใหญ่โต โดยไม่พยายามให้ลดน้ำหนัก ก็อาจทำให้ร่างกายทรุดโทรมเกินกว่าจะขับเคลื่อนอะไรได้ แถมยังเป็นตัวถ่วงระบบอื่นๆ หยุดชะงักด้วย

          เมื่อย้อนกลับมาดูชีวิตรัฐและระบบราชการไทยจะเห็นภาพไม่ต่างกับชีวิตมนุษย์ทั่วไป กล่าวคือ หากนับเอาช่วงต้นของกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นเป็นจุดตั้งต้นชีวิตรัฐและระบบราชการไทยที่ตอนแรกก็เหมือนวัยเด็กที่มีชีวิตไม่ซับซ้อน รัฐและระบบราชการยังอิงกับสมัยอยุธยา

ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 เป็นยุคที่รัฐและระบบราชการไทยเหมือนคนที่กำลังเริ่มเข้าสู่วัยรุ่น ได้เห็นโลกกว้างขึ้นจากการทำการค้ากับตะวันตกมากขึ้น ซึ่งพระองค์ทรงพัฒนาประเทศให้มีความเจริญทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ โดยทรงนำระบบราชการสมัยใหม่มาใช้แต่ระบบต่างๆ ยังไม่เข้าที่ ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 5 แรงกดดันมากขึ้นจากลัทธิล่าอาณานิคมที่แผ่เข้ามามีอิทธิพลในภูมิภาคทำให้ไทยต้องเร่งพัฒนาประเทศให้ทันสมัย ซึ่งนักวิเคราะห์จำนวนหนึ่งเห็นว่า ระบบบริหารราชการที่ไทยนำมาใช้ คล้ายกับทฤษฎี Bureaucracy ของ Max Weber นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน[1]/[2]  ซึ่งระบบนี้มีคุณลักษณะโดดเด่นหลายประการ[3]

(1) รวมศูนย์อำนาจ โดยให้ส่วนกลางกำหนดกฎเกณฑ์และแยกการกำหนดนโยบายออกจากการนำไปใช้ มีการกำหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการใหม่ มีการแบ่งงานและจัดแผนกงานหรือจัดส่วนงานขึ้นใหม่ และมีการแบ่งงานตามหน้าที่และลำดับขั้นของงานและบุคคล[4]

(2) มีการสรรหาและคัดเลือกคนเข้าทำงานโดยใช้ระบบคุณธรรม อาทิ เปลี่ยนการคัดเลือกข้าราชการจากที่เลือกจากผู้มีอิทธิพลในแต่ละเมืองมาเป็นผู้มีความรู้ความสามารถและคุณธรรมทางการบริหาร

(3) ผู้บริหารได้รับการแต่งตั้งตามคุณสมบัติและเป็นผู้เชี่ยวชาญที่ผ่านการฝึกอบรม โดยมีการปลูกรากฐานความคิดและค่านิยมด้านการปกครองและการบริหารระบบราชการผ่านการฝึกอบรมในโรงเรียนฝึกหัดข้าราชการในสังกัดกระทรวงมหาดไทย  

(4) ยึดหลักทรัพยากรเป็นขององค์กรไม่ใช่ของบุคคลที่ทำงานในองค์กร และข้าราชการทำงานเพื่อผลประโยชน์สาธารณะมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว โดยมีกฎระเบียบทางการบริหารเพื่อควบคุมข้าราชการไว้อย่างเคร่งครัด[5]

โดยคุณสมบัติสำคัญแต่ยังไม่ได้ปรับใช้ในระบบราชการขณะนั้น คือ การแยกระหว่างการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง กับการบริหารและการแต่งตั้งผู้บริหารในระบบราชการ และการยึดหลักประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบริหารงบประมาณและทรัพยากรบุคคล[6] ส่วนหนึ่งเป็นไปได้ว่า เรื่องการเลือกตั้งยังเป็นเรื่องไกลตัวสำหรับประเทศไทยขณะนั้น ขณะที่ในช่วงเริ่มต้นวางรากฐานระบบราชการ เรื่องการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลจำเป็นต้องทำให้ระบบเกิดขึ้นสักระยะหนึ่งก่อน จึงดำเนินการเรื่องนี้ แต่สุดท้ายสิ้นรัชกาลแล้วก็ยังไม่ได้ทำ

อย่างไรก็ดี แม้ไม่มีระบบการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผล พวกเราคงยอมรับว่า ภายใต้ระบบราชการยุคนั้นได้ผลักดันให้เกิดโครงสร้างสาธารณูปโภคที่สำคัญ ได้แก่ รถไฟ การประปา การไฟฟ้า การไปรษณีย์ การโทรเลข หลังจากนั้นระบบราชการนับเป็นสถาบันการเมืองที่เข้มแข็งที่สุด[7] แม้ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง หลังสงครามโลกครั้งที่ 2

วัยหนุ่ม ยุคขับเคลื่อนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกๆ เป็นช่วงที่รัฐบาลมีอำนาจมาก และผู้นำในช่วงนี้ส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับผู้มีความรู้ความสามารถ (Technocrats)[8] ประกอบกับยุคนั้นภาคเอกชนยังไม่มีบทบาท ทำให้ระบบราชการเป็นแม่เหล็กดึงดูดให้คนเก่งเข้ามาร่วมงานเป็นจำนวนมาก เพราะเล็งเห็นว่าสามารถผลักดันโครงการต่างๆ ให้เกิดขึ้นจริงได้ โดยไม่ต้องฟันฝ่าปัญหา red tape ในระบบราชการประจำมากนัก[9] จึงทำให้งานวางโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคม ระบบชลประทาน พัฒนาระบบการเงินและวางพื้นฐานเศรษฐกิจสมัยใหม่ให้ประเทศได้สำเร็จ ขยายงานสาธารณสุขและการศึกษาให้ครอบคลุมทั้งประเทศ และสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน ซึ่งโครงการต่างๆ ล้วนทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนดีขึ้น ทั้งด้านการศึกษา สุขภาพ ลดต้นทุนในการดำเนินชีวิต และเพิ่มโอกาสในการหารายได้ นอกจากนี้ ยังช่วยเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันให้ภาคธุรกิจจนสามารถเติบโตแข่งขันในระดับสากลได้

สิ่งเหล่านี้เกิดจากข้าราชการจำนวนมากที่ทำงานด้วยความทุ่มเทและเสียสละในช่วงนั้นจนเป็นทุนสำคัญให้ไม่เพียงทำให้ประเทศไทยมีความเจริญก้าวหน้ามาถึงทุกวันนี้ แต่ยังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และกลายเป็นจุดหักเหของระบบราชการไทยตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

ส่วนที่ 2 What went wrong? และความท้าทายในระยะต่อไป

ท่านผู้มีเกียรติครับ

รัฐและระบบราชการก็เหมือนชีวิตมนุษย์ที่ต้องปรับตัวอย่างมีพลวัตไปตามโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม ที่เปลี่ยนไป ขณะเดียวกัน เมื่อประเทศเจริญขึ้น แต่คนในประเทศได้รับความเจริญไม่เท่าเทียมกัน ย่อมกลายเป็นโจทย์ที่ยากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ภายใต้กระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกย่อมสร้างความท้าทายแก่รัฐและระบบราชการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อย่างไรก็ดี ในสายตานักรัฐศาสตร์หลายท่านยังเห็นว่า โครงสร้างระบบราชการยังคงเปลี่ยนแปลงน้อยมาก[10] จนทำให้ระบบที่เคยเป็นหัวจักรในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในอดีต กลับตกเป็น “ผู้ต้องหา” ว่าเป็นตัวเหนี่ยวรั้งศักยภาพในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในวันนี้

2.1 What went wrong?

ท่านผู้มีเกียรติครับ

ผมขอวิเคราะห์เรื่องนี้ด้วยพลวัตของระบบราชการ โครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และประชากร ผ่านคุณสมบัติของระบบราชการที่ไทยประยุกต์ใช้มา เพื่อเสริมมุมมองกลุ่มที่ต้องการ “แฮก” ระบบราชการสักเล็กน้อย

1. การออกแบบระบบราชการจำเป็นต้องมีพลวัตโดยมีประโยชน์ประเทศและประชาชนเป็นศูนย์กลาง กล่าวคือ ในอดีตการบริหารราชการของไทย ประกอบด้วย หัวเมืองชั้นใน ชั้นนอก และประเทศราช[11] การดึงอำนาจกลับสู่ส่วนกลางย่อมทำให้ประเทศมั่นคงเป็นปึกแผ่นและมีเอกภาพได้ง่าย ซึ่งเป็นรูปแบบเดียวกันกับที่อังกฤษใช้ปกครองหัวเมืองมลายูและเมืองขึ้นต่างๆ[12] อย่างไรก็ดี เงื่อนไขความสำเร็จภายใต้บริบทหนึ่งอาจไม่เหมาะสมเมื่อบริบทเปลี่ยนไป

นอกจากนี้ โดยตัวระบบเองถูกวิจารณ์ค่อนข้างมากว่า เป็นระบบที่ต้องได้ผู้นำที่เก่งและรัฐบาลเข้มแข็ง[13] แต่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เราไม่สามารถได้ผู้นำคุณสมบัตินี้ตลอด และถึงได้มาก็ใช่ว่า ความสำเร็จที่เกิดขึ้นจะยั่งยืน กล่าวคือ ด้วยผู้นำที่เลือกใช้คนเก่ง และรัฐบาลที่เข้มแข็ง ทำให้ช่วงแรกของการขับเคลื่อนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแม้จะประสบความสำเร็จ แต่กลับสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างในเมืองกับชนบท กรุงเทพกับต่างจังหวัดมาก ขณะที่ในช่วงที่หลายประเทศขับเคลื่อนแผนพัฒนาประเทศ ได้ปรับโครงสร้างระบบราชการให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้นเพื่อกระจายผลการพัฒนาไปสู่ท้องถิ่นอย่างทั่วถึง[14] เพราะนี่คือโอกาสของทุกคน ทุกพื้นที่ ไม่ใช่ของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง จังหวัดใดจังหวัดหนึ่ง

ที่สำคัญ จากประสบการณ์ที่หลายประเทศนำแนวคิดของ Max Weber มาใช้การบริหารราชการแผ่นดิน มีเพียงสิงคโปร์ประเทศเดียวที่ประสบความสำเร็จ[15] นั่นเพราะในวันที่ประชาชนของประเทศนี้แทบไม่มีความหวังจากเกาะเล็กๆ ที่ไม่มีทรัพยากรใดๆ ความคิดที่จะผลักดันตัวเองให้อยู่รอดเป็นจุดร่วมสำคัญ เมื่อพวกเขาได้นายกรัฐมนตรีที่มีความสามารถ ได้รับการยอมรับ และอยู่ในตำแหน่งยาวนาน จึงทำให้การรวมศูนย์อำนาจโดยระบบราชการขับเคลื่อนต่อไปได้  อย่างไรก็ดี สิงคโปร์ก็ต้องสร้างเงื่อนไขการบริหารราชการเพิ่มเติม อาทิ การให้ผลตอบแทนข้าราชการมากกว่าเอกชน และการบังคับใช้กฎหมายจริงจัง รวมถึง การเลือกทำเฉพาะสิ่งที่ภาครัฐควรทำ 

2. การสร้างสมดุลในอำนาจระหว่างการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง กับการบริหารและการแต่งตั้งผู้บริหารในระบบราชการ ปัญหาของสมดุลอำนาจของไทยส่วนนี้ค่อนข้างลำบากมาก เพราะบางครั้งผู้นำการเมืองเข้มแข็งมาก ก็รวบอำนาจการตัดสินใจจนระบบราชการอ่อนแอ นานวันไปก็กลายเป็นระบบที่ทำตามคำสั่ง แต่ที่เลวร้ายคือ เมื่อได้ผู้นำการเมืองหวังพึ่งระบบราชการที่อ่อนแออยู่แล้วเพียงอย่างเดียว ย่อมไม่สามารถขับเคลื่อนประเทศไปไหนได้ และการหยุดอยู่กับที่ในวันนี้ก็เท่ากับเป็นการถอยหลัง ซึ่งคล้ายๆ กับที่เราเผชิญอยู่ในปัจจุบันนี้

3. การสรรหาคนเข้ารับราชการ ในอดีตระบบราชการเป็นตลาดงานเพียงแห่งเดียวของประเทศ และเป็นงานเดียวที่มีโอกาสได้ฝากผลงานให้แผ่นดิน ย่อมมีศักยภาพในการสรรหาบุคลากรที่มีคุณภาพมาร่วมงาน แต่บริบทประเทศเปลี่ยนไปแล้ว ตลาดงานเป็น Open Source ที่พร้อมดึงดูดให้คนเก่งจากทั่วทุกมุมโลกไปร่วมงานด้วย โดยสามารถทำงานที่ไหนก็ได้ในโลกนี้ ขณะที่งานนอกระบบราชการน่าสนใจกว่า ท้าทาย มีอิสระ ออกแบบวิธีการทำงานเอง ได้ผลตอบแทนทั้งการเงินและอื่นๆ การเลื่อนตำแหน่งเป็นไปตามผลของงาน งานมีสีสัน เปิดกว้างให้เรียนรู้ ดังนั้น โอกาสที่ระบบราชการจะดึงดูดคนเก่งจึงค่อนข้างลำบากในยุคปัจจุบัน

4. แนวคิดเรื่องข้าราชการทำงานเพื่อผลประโยชน์สาธารณะมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว เมื่อเวลาผ่านไป กลับผิดเพี้ยนไปมาก เป็นไปได้ว่า การปลูกฝังวัฒนธรรมในเรื่องนี้อาจหยั่งรากไม่ลึกพอ และถึงแม้ทุกวันนี้ หน่วยงานภาครัฐพยายามส่งเสริมค่านิยมที่ว่า “ข้าราชการที่ดี ควรมุ่งมั่นปฏิบัติงานในหน้าที่ของตนให้ดีที่สุด ด้วยหัวใจที่รักประชาชนเพื่อประชาชน” ซึ่งข้าราชการจำนวนหนึ่งพยายามทำตามแต่กลับเป็นเรื่องเฉพาะบุคคลมากกว่าเป็นเรื่องระบบที่นำให้ข้าราชการเดินตามค่านิยมนี้

5. กฎระเบียบทางการบริหารเพื่อควบคุมข้าราชการไว้อย่างเคร่งครัดแบบในอดีต ทำให้คนที่ทนกับระบบราชการได้ จะเป็นคนที่มีลักษณะร่วมบางอย่าง ที่อาจไม่ค่อย Healthy กับประเทศและประชาชน เช่น มาตรา 157 ทำให้เราได้แต่คนทำงานแบบห่วงแต่ Downside Risk และไม่สามารถ leverage on คนที่อยากได้ Upside Gain สุดท้ายระบบราชการก็กลายเป็นระบบที่ Self-selected ที่ทำให้ได้คนที่เหมาะกับการ maintain ระบบเดิม มากกว่าจะได้คนที่ช่วยกันตอบโจทย์สำคัญของประเทศ และทำให้ระบบราชการไม่สามารถทำตามความคาดหวังของ Stakeholders ของประเทศได้

2.2 ความท้าทายในระยะต่อไป

ท่านผู้มีเกียรติครับ

ในส่วนนี้ ผมขอรวบรวมข้อเท็จจริงที่คิดว่า จะเป็นความท้าทายสำคัญของประเทศสัก 5 เรื่อง

เรื่องแรก ภารกิจของภาครัฐและ Trust ที่ต้องดำรงอยู่ หลายทศวรรษที่ผ่านมาเศรษฐกิจเดินหน้าได้เป็นปกติ ภาคเอกชนก็พิสูจน์ให้เห็นว่าสามารถทำหน้าที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้อย่างดีเยี่ยม ขณะเดียวกัน การที่เอกชนเข้ามามีบทบาทถือ ownership ในการพัฒนาและขับเคลื่อนประเทศ ภาครัฐก็ค่อยๆ สูญเสียความสามารถในการทำหน้าที่นี้ อย่างไรก็ดี ในวันนี้ที่ประเทศประสบความยากลำบากจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ownership นี้ ถูกโอนกลับมายังภาครัฐอีกครั้งอย่างน้อยก็ชั่วขณะหนึ่ง ประชาชนได้รับผลกระทบในวงกว้างอย่างไม่เคยปรากฏ และคำถามที่หลายคนห่วงใยคือ รัฐและระบบราชการมีความพร้อมในการรับมือกับความท้าทายนี้เพียงใด

เรื่องที่ 2 ความยากในการหาสมดุลบนวัตถุประสงค์หลายอย่าง ประเทศไทยแม้จะเป็นประเทศเล็กๆ แต่กลับมีความซับซ้อนอย่างเหลือเชื่อ ในทางหนึ่ง

– เรามุ่งเน้นการพัฒนาประเทศ รวมทั้งยกระดับการใช้เทคโนโลยี แต่ในอีกทางหนึ่งเราก็ต้องการให้ชุมชนยังคงรักษาภูมิปัญญาที่มีมาตั้งแต่ในอดีตไม่ให้เลือนหายไป

– เราอยากเป็นประเทศอุตสาหกรรม ขณะเดียวกัน เราก็ต้องการโปรโมทการท่องเที่ยว แถมยังต้องพยายามรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ

– เราอยากได้แรงงานต่างด้าวเข้ามาช่วยขับเคลื่อนประเทศ แต่เราก็ต้องดูแลความมั่นคง 

การพยายามสร้างความสมดุลหรือความกลมกล่อมของนโยบายไม่ใช่เรื่องง่าย และระบบราชการ คือ หน่วยงานเดียวในประเทศที่จะเป็นผู้สร้างความสมดุลให้กับทุก agents โดยยึดถือผลประโยชน์สุทธิของชาติเป็นที่ตั้ง และต้องอธิบายสังคมได้ด้วย ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายๆ

เรื่องที่ 3 ปัญหาความเหลื่อมล้ำบาดแผลทางสังคมที่ถูกโควิดมาซ้ำเติม จนยากที่จะสมาน ซึ่งทุกท่านคงทราบดีว่า ประเทศไทยติดอยู่ในกลุ่มที่มีปัญหาความเหลื่อมล้ำในระดับต้นๆ ของโลก และจากการศึกษาของ TDRI ชี้ว่า โควิด-19 ทำให้ครัวเรือนและธุรกิจจำนวนมากรายได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ เกือบ 75% รายได้ลดลงหลังเกิดโควิด และ 40% รายได้ลดลงมากกว่าครึ่งหนึ่ง โดยคนจนที่การศึกษาต่ำ มีความเสี่ยงที่รายได้จะลดมากกว่าคนรวย

เมื่อเทียบวิกฤติต้มยำกุ้ง เป็นวิกฤติที่สร้างผลกระทบให้กับสถาบันการเงินและบริษัทขนาดใหญ่เป็นหลัก แต่วิกฤติโควิด-19 ถ้าสถานการณ์ยังคงอยู่เช่นนี้ มีโอกาสสูงที่เราอาจจะเห็นคนชั้นกลางจำนวนหนึ่งกลายเป็นคนยากจน เพราะภูมิคุ้มกันทางการเงินไม่มากพอ และคนจนกลายเป็นคนจนยากเข็ญยิ่งขึ้น และนั่นหมายถึงช่องว่างความเหลื่อมล้ำจะยิ่งสูงมากจนยากจะประเมิน

เมื่อย้อนมาในมุมที่ผมดูแลอยู่คือ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ที่พวกเราพยายามทำงานเรื่องลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา โดยมุ่งเน้นในกลุ่มเด็กและเยาวชนที่ขาดแคลนโอกาส เราพบอย่างน้อย 3 โจทย์สำคัญ

          โจทย์แรกสุดคือ ผลกระทบจากการปิดโรงเรียนยาวนาน การที่เด็กต้องอยู่บ้านนานๆ อาจทำให้การเรียนถดถอย เพราะเด็กยากจน ด้อยโอกาส มีปัญหาเรื่องการเข้าถึงความรู้จากสื่อก็น้อยกว่าเด็กทั่วไปอยู่แล้ว จึงมีโอกาสที่จะเกิดการถดถอยของทุนมนุษย์จากการห่างจากห้องเรียนย่อมมีมากขึ้น

          โจทย์ต่อมาคือ เด็กยากจนและด้อยโอกาสไม่ได้ไปโรงเรียนเพื่อเรียนหนังสือเพียงอย่างเดียว แต่เขายังได้รับอาหารในแต่ละวันฟรีด้วยเป็นจำนวน 200 วันต่อปี แต่จากการสำรวจพบว่า ช่วงโควิด-19 เด็กจำนวนหนึ่งได้รับสารอาหารไม่เพียงพอเพราะจำนวนวันที่ปิดเรียนมีมากขึ้น ซึ่งจะไปลดทอนศักยภาพของเด็กเหล่านี้ในระยะยาวด้วย

โจทย์ข้อที่สาม เป็นโจทย์ที่มีความยากและซับซ้อนมาแต่เดิม คือ เรื่องเด็กนอกระบบการศึกษา จากการสำรวจของ กสศ. พบว่ามีจำนวนมากกว่า 6 แสนคน และสิ่งที่พวกเรากำลังกังวลมากคือ เมื่อเกิดโรคระบาด อาจทำให้คนที่เคยอยู่ในระบบหลุดออกจากระบบการศึกษา เพราะเมื่อเขาอยู่ห่างจากโรงเรียน ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเรียนรู้นอกห้องเรียนได้ ตอนจะกลับเข้าโรงเรียน อาจจะกลับเข้าไปได้ไม่สนิท ความรู้อาจถดถอยและอาจทำให้เขาตัดสินใจอยู่นอกระบบแทนและทำให้เด็กนอกระบบมีเพิ่มขึ้นได้

          นอกจากนี้ ภายใต้นโยบายการรักษาระยะห่างทางสังคม ข้อเสนอเพื่อแก้ปัญหาการศึกษาคือการเรียน Online แต่เป็นสิ่งที่ง่ายสำหรับเด็กที่มีฐานะ แต่ในเด็กที่อยู่ในความดูแลของ กสศ.นับเป็นเรื่องที่ลำบากไม่น้อย และเรามีโจทย์เรื่องเครื่องมือทางการศึกษา เช่น แท็บเล็ต คอมพิวเตอร์ เพิ่มเติมขึ้นมา

จากการสำรวจของ OECD พบว่า ในภาพรวม เด็กไทยที่มีอายุราว 15 ปี มีคอมพิวเตอร์ใช้เฉลี่ย 59% จากทั้งหมด เทียบกับในยุโรปและสหรัฐฯ ที่ค่าเฉลี่ยเท่ากับ 85% ของไทยนับว่า ต่ำมาก แต่ถ้าเราเจาะกลุ่มเด็กเยาวชนที่ยากจนที่สุด 20% ท้ายของประเทศ ซึ่งมีจำนวนประมาณ 2.5 ล้านคน จะมีเด็กแค่ 17% เท่านั้นที่มีคอมพิวเตอร์ใช้

          และถ้าย้อนกลับมาดูกลุ่มเด็กที่ได้รับทุนจาก กสศ. ซึ่งถือว่าเป็นกลุ่มยากจนพิเศษ หรือ กลุ่ม 5-10% ท้ายของประเทศ ซึ่งมีจำนวนกว่า 8-9 แสนคน จากการสำรวจพบว่า เด็กกลุ่มดังกล่าวกว่า 94% ไม่มีคอมพิวเตอร์ใช้ นี่ก็เป็นอุปสรรคด้านการเรียนรู้เรื่องหนึ่ง และจากการลงพื้นที่สำรวจ เรายังพบว่ามีปัญหาอินเทอร์เน็ตไม่ครอบคลุมทั่วถึง ซ้ำร้ายบางพื้นที่ยังมีปัญหาเรื่องไฟฟ้า ดังนั้น การที่เด็กยากจนจะเข้าถึงความรู้จึงมีปัจจัยหลายเรื่องทำให้เสียเปรียบมาก

เรื่องที่ 4 ความคาดหวังของ Stakeholders ที่มากขึ้น ที่พอจะรวบรวมได้จากที่มีการแสดงความคิดเห็นจากที่ต่างๆ ให้ทุกท่านได้พอให้ภาพ ดังนี้

– แรงงานทั้งในและต่างประเทศต้องการการดูแลด้านคุณภาพชีวิต สวัสดิการและผลตอบแทนที่เหมาะสม

– นักลงทุนไทยและต่างชาติที่ต้องการความง่ายในการทำธุรกิจ ความชัดเจนและความต่อเนื่องในนโยบายภาครัฐ และเบื่อหน่ายปัญหาคอร์รัปชั่นที่ไม่เพียงทำให้ไม่สามารถประเมินต้นทุนการทำธุรกิจได้ แต่ยังมีความเสี่ยงต่อชื่อเสียงของกิจการด้วย ขณะเดียวกัน ทุกคนต้องการให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม และรับไม่ได้ที่รัฐเอื้อประโยชน์ให้กับธุรกิจที่เป็นคู่แข่งตัว

– ประชาชนต้องการสิทธิ เสรีภาพ ความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สิน โอกาสทำมาหากิน และลืมตาอ้าปากได้ตามกำลังและหยาดเหงื่อที่ทุ่มเทลงไปอย่างเหมาะสม และอยากเห็นรัฐและระบบราชการปกปักรักษาทรัพย์สินของประเทศ ไม่ใช่โอนผลประโยชน์สาธารณะไปสู่ภาคเอกชน เพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว รวมถึงอยากเห็นข้าราชการดูแลประชาชนให้สมกับที่พวกเขาได้เสียภาษีเพื่อให้ได้รับบริการที่เหมาะสม

– คนสูงวัยที่จะเพิ่มมากขึ้นในอัตราเร่งในระยะต่อไป ย่อมต้องการคุณภาพชีวิตและระบบสาธารณสุขที่ดีและเพียงพอที่จะรองรับพวกเขาในยามเจ็บป่วย

– เด็กต้องการคุณภาพการศึกษาระบบใหม่ที่จะทำให้พวกเขาแข่งขันในตลาดแรงงานและคนเก่งจากทั่วทุกมุมโลกได้ 

นอกจากนี้ ทุกคนต้องการนวัตกรรมเพื่อทำให้ต้นทุนในการดำเนินชีวิตและธุรกิจที่ต่ำลง

เรื่องที่ 5 การแบ่งขั้วทางความคิดในสังคมชัดเจนขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่มากขึ้น และเป็นลักษณะร่วมของประชาคมโลกขณะนี้ โดย  World Inequality Report ปี ค.ศ. 2018 ชี้ว่า นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1980 เป็นต้นมา ปัญหาความเหลื่อมล้ำของโลกเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพียงแต่ระดับการเร่งตัวของปัญหาในแต่ละประเทศต่างกัน[16]  การแบ่งขั้วในสังคม (Polarization) จึงชัดเจนมากขึ้น ไม่ว่าระหว่างขั้วการเมืองที่ต่างกัน ขวา-ซ้าย  กลุ่มอนุรักษ์นิยม – กลุ่มสมัยใหม่ก้าวหน้า และเกิดช่องว่างความเข้าใจของคนระหว่าง generation มากขึ้น นั่นหมายความว่า บ้านที่เราเคยออกแบบไว้ให้พวกเราได้อยู่ร่วมกัน แต่ความคิดและทัศนคติของคนที่อาศัยอยู่ในบ้านที่จะเป็นคนกลุ่มใหญ่ในอนาคตกลับไม่เหมือนเดิม เราจะทำอย่างไร

ส่วนที่ 3 การปรับบทบาทของรัฐ-ระบบราชการไทยเพื่อตอบโจทย์ความท้าทายข้างหน้า

ท่านผู้มีเกียรติครับ

หลายท่านในที่นี้คงได้อ่านหนังสือเรื่อง Why nations fail”  ของ Daron Acemoglu และ James Robinson ที่ผนวกองค์ความรู้ด้านเศรษฐกิจและการเมืองเพื่อตอบคำถามว่า ทำไมบางประเทศถึงเจริญในขณะที่บางประเทศล้มเหลว ข้อสรุปสำคัญคือ ประเทศจะประสบความสำเร็จในการพัฒนาเพียงใดขึ้นกับคุณภาพของ ‘สถาบันทางการเมืองและเศรษฐกิจ’ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ “รัฐ-ระบบราชการ” และ “กลไกตลาด” ได้รับใช้หรือดูแลประชาชนส่วนใหญ่เพียงใด และที่สำคัญ การพัฒนาจะยั่งยืนเพียงใดขึ้นกับว่า ระบบสถาบันทั้งสองด้านเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมแค่ไหน (Inclusive Institution)

ในโอกาสนี้ ผมขอ focus ไปที่ “รัฐและระบบราชการ” ที่มีความสำคัญต่อการวางรากฐานที่จำเป็นให้ระบบเศรษฐกิจและสังคมสามารถดำเนินไปได้ด้วยดี มีเสถียรภาพและมีการพัฒนาอย่างเหมาะสม ประชาชนทุกพื้นที่ ทุกฐานะ ทุกวัยสามารถอยู่รวมกันอย่างสันติสุข เพื่อตอบโจทย์ข้างต้นการปรับปรุงบทบาทรัฐและระบบราชการควรคำนึงถึงกรอบวัตถุประสงค์ใน 5 มิติที่สำคัญ คือ(1) ประสิทธิภาพและความยั่งยืน  (2) ความโปร่งใส (3) ความทั่วถึงและเป็นธรรม (4) การร่วมมือกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และ (5) การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม

มิติแรก ประสิทธิภาพและความยั่งยืน

ภายใต้บริบทประเทศเผชิญกับแรงกดดันทั้งภายในและภายนอกที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็วและรุนแรงขึ้น ความคาดหวังของ Stakeholders ที่มากขึ้น และภาระของภาครัฐที่มีแนวโน้มที่สูงขึ้น ในการทำนโยบายต่างๆ ภาครัฐจำเป็นต้องคำนึงถึง “ประสิทธิภาพ” และ “ความยั่งยืน” มากขึ้น  โดยเฉพาะการปฏิรูปในเรื่องสำคัญดังต่อไปนี้

1. การปฏิรูปกฎหมายและกฎระเบียบ ภาครัฐควรปรับบทบาทจาก “ผู้ควบคุม” มาเป็น “ผู้สนับสนุน” โดยปรับกฎ กติกา ระเบียบต่างๆ ให้ “เอื้อ” ต่อการทำงานของระบบเศรษฐกิจ เพราะการ“ควบคุม” ที่มากเกินไปจะเหนี่ยวรั้งศักยภาพของภาคเอกชนและสร้างต้นทุนให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง

ท่านผู้มีเกียรติครับ

เกือบทศวรรษจากปัญหาที่ TDRI พยายามชี้ให้ภาครัฐและสาธารณชนเห็นว่า ประเทศไทยมีกฎหมายและกฎระเบียบรวมกว่า 1 แสนฉบับ ใบอนุญาตอีกกว่า 1,500 ประเภท ก่อให้เกิดต้นทุนประมาณร้อยละ 10-20 ของ GDP ซึ่งผมเชื่อว่า หลายฝ่ายพยายามเร่งแก้ปัญหานี้อยู่ แต่ไม่นานมานี้ผมกลับพบอาการที่สะท้อนว่า ความรุนแรงของปัญหานี้อยู่ในระดับน่ากังวล กล่าวคือ ในข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ 13 คณะ พบว่า มีข้อเสนอเพื่อขอจัดตั้งองค์กรใหม่นอกระบบราชการมากกว่า 200 องค์กร  ซึ่งมุมหนึ่งสะท้อนว่า กฎระเบียบต่างๆ ไม่เพียงสร้างต้นทุนให้ภาคเอกชน แต่ยังทำให้นักปฏิรูปเริ่มเกิดอาการ “ทนไม่ไหว” แล้ว เพราะกฎระเบียบที่มากเกินไปทำให้ Speed ในแก้ไขปัญหายังไม่เร็วพอและยากที่จะรับมือต่อ Shocks ต่างๆ ได้ทันท่วงที

ขณะที่ เครื่องชี้ของ World Bank เรื่องอันดับความยาก-ง่ายในการดำเนินธุรกิจ หรือ Ease of Doing Business ของไทย ที่เคยตกไปอยู่อันดับที่ 46 หลายปีที่ผ่านมาผู้เกี่ยวข้องพยายามเร่งแก้ไขปัญหาและมีพัฒนาการดีขึ้นเป็นลำดับจนปีนี้อยู่ในอันดับที่ 21[17] จาก 190 ประเทศ แต่เมื่อพิจารณาลึกลงไปในองค์ประกอบเครื่องชี้ สิ่งที่ทำให้ผมสะดุดใจที่สุดคือ เครื่องชี้ด้านการจ่ายภาษี (Paying Taxes) กลับเป็นเครื่องชี้ที่แย่สุดอยู่ในอันดับที่ 68 ทั้งที่กรมสรรพากรทำให้ทุกคนจ่ายภาษีด้วยระบบ Online ได้ สำหรับผมถือว่าดี และหลายท่านในที่นี้คงพอใจ

อย่างไรก็ดี มุมมองของนักลงทุนเขาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ พบว่า จำนวนชั่วโมงที่ธุรกิจใช้เพื่อจัดการเรื่องภาษี ซึ่งส่วนใหญ่คือการจัดการเอกสารที่เกี่ยวข้องของไทยกลับใช้เวลามากถึง 229 ชั่วโมงต่อปี สูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่ม OECD และกลุ่มเอเชียแปซิฟิก ที่ใช้เวลาเฉลี่ยเพียง 159 และ 173 ชั่วโมงต่อปี ตามลำดับ โดยประเทศที่ทำได้ดีที่สุดขณะนี้คือใช้เวลาเพียง 49 ชั่วโมง[18] ซึ่งสะท้อนว่า ธุรกรรมต่างๆ ของประเทศส่วนใหญ่ในโลกเชื่อมโยงด้วยระบบอิเลคทรอนิกส์มากกว่าไทยมากจนทำให้ระบบการบันทึกบัญชีและภาษีรวมทั้งระบบเอกสารที่เกี่ยวข้องทำได้มีอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นสิ่งที่ดีมาก เพราะระบบนี้ไม่เพียงจะยกระดับประสิทธิภาพงานหลังบ้านในทุกมิติ แต่ยังจะช่วยลดปัญหาคอร์รัปชั่นได้ด้วย เพียงแต่กฎระเบียบต้องปรับให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีด้วย

2. การปฏิรูปการศึกษา  หลายปีที่ผ่านมาเรื่องคุณภาพการศึกษามีการกล่าวถึงกันมากในแง่ความไม่คุ้มค่ากับงบประมาณมากกว่า 5 แสนล้านบาทต่อปีที่ลงไป แต่ที่ผมอยากจะกล่าวถึงเป็นพิเศษในวันนี้คือ “ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็ก” จากข้อมูลจาก สพฐ. ระบุว่าปีการศึกษา 2562 ไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กมากกว่า 15,000 แห่งทั่วประเทศ มีนักเรียนราว 1 ล้านคน และมีครูสอนในโรงเรียนเหล่านั้นมากกว่า 1 แสนคน คิดเป็นสัดส่วนครูต่อนักเรียน 1 ต่อ 10 คน[19] ขณะที่เกณฑ์ทั่วไปอยู่ที่ 1 ต่อ 20 คน หากปัญหานี้ไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง การใช้งบประมาณอาจยิ่งบานปลายเพราะในอนาคตอัตราการเกิดของประชากรมีแนวโน้มลดลง เรื่องนี้มีการพูดคุยกันมากขึ้นในช่วงหลายปีนี้ แต่ยังไม่มีการแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรม ส่วนหนึ่งเพราะเป็นประเด็นอ่อนไหว การแก้ไขต้องอาศัยความเข้าใจ ความเสียสละและความร่วมมือของหลายฝ่าย โดยเฉพาะในชุมชน

3.การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ  เป็นอีกเรื่องที่สำคัญมาก เพราะนอกจากขนาดรัฐวิสาหกิจที่ใหญ่และนัยที่มากต่อภาพรวมเศรษฐกิจแล้ว รัฐวิสาหกิจยังเป็นผู้ถือทรัพย์สินทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญของประเทศ ไม่ว่าจะเป็น คลื่นความถี่ รถไฟ สนามบิน ท่าเรือ หรือทางพิเศษต่างๆ ดังนั้น ถ้าการจัดการทรัพย์สินเหล่านี้ไม่มีประสิทธิภาพ เท่ากับเป็น “การเสียโอกาสการพัฒนา” ของประเทศ และเป็น “ต้นทุนที่แพงขึ้น” ของทุกคน และภายใต้เมฆหมอกของโควิด ความคาดหวังต่อภาครัฐมากขึ้น ประสิทธิภาพที่สูงขึ้นของรัฐวิสาหกิจ ถ้าทำได้จะช่วยเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจภายหลังโควิดได้

คำถามสำคัญคือ จะทำให้รัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้นได้อย่างไร

แนวทางที่มีผู้ศึกษามาพอสมควรแล้วคือ (1) การแยกบทบาทหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้อง เพื่อแก้ปัญหาความทับซ้อนของบทบาท (2) การนำหลักบรรษัทภิบาลที่ดีตามมาตรฐานสากลมาใช้ อาทิ การคัดเลือกกรรมการ หรือ มาตรการป้องกันไม่ให้รัฐวิสาหกิจถูกใช้ทำนโยบายประชานิยมอย่างไม่มีความรับผิดชอบ และ (3) การจัดตั้ง “บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” ในฐานะ“หน่วยงานเจ้าของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในภาคธุรกิจอยู่แล้วแทนประชาชน” โดยมีหน้าที่หวงแหนปกปักรักษาบริหารสินทรัพย์เหล่านี้ให้เพิ่มประสิทธิภาพและมูลค่า

          4. การปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณ โดยนำตัวชี้ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมาใช้ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณและประเมินผลโครงการอย่างจริงจัง จากประสบการณ์ของประเทศกลุ่ม OECD ที่รัฐบาลได้รับแรงกดดันให้ปรับปรุงประสิทธิภาพ[20] และปรับปรุงจนสำเร็จ ด้วยการเพิ่มการใช้ข้อมูลด้านประสิทธิภาพ หรือ Performance information ที่ทำโดยหน่วยงานอิสระมาใช้ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณ และจูงใจให้ข้าราชการและนักการเมืองเปลี่ยนพฤติกรรมมาใช้ข้อมูลนี้เป็นฐานในการตัดสินใจ ซึ่งสิ่งที่เหล่านี้ต้องอาศัยเวลา แต่สุดท้ายทุกฝ่ายค่อยๆ เปลี่ยนความคิด จากความเข้าใจชัดเจนขึ้น และเน้นผลลัพธ์ของงานมากขึ้น

          นอกจากเรื่องข้อมูลแล้ว การผลักดันทำให้กลไก Check and Balance ให้เกิดขึ้นจริงระหว่างหน่วยงานวางแผนอย่างสภาพัฒน์ หน่วยงานอนุมัติเงินอย่างสำนักงบประมาณ และกรมบัญชีกลางที่รับรายงานผลการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญต่อการยกระดับประสิทธิภาพมาก และเพื่อแก้ปัญหานี้ World Bank เคยแนะนำรัฐบาลไทยว่า น่าจะพิจารณารวมสภาพัฒน์ และสำนักงบประมาณเข้าด้วยกัน เพราะเรามีข้อสังเกตว่า พอแยกมากๆ ขาดการบูรณาการในการขับเคลื่อนงานให้สำเร็จ และที่สำคัญมากคือ ขาดคนรับผิดชอบ (Accountabilities) เช่น บอกต้องแก้ปัญหาน้ำ พอให้งบประมาณไปแล้วไม่มีใครรายงานความคืบหน้า เป็นต้น

มิติที่สอง ความโปร่งใส และตรวจสอบได้

ในบริบทที่ประชาชนทั่วโลกตื่นตัวเรื่องการตรวจสอบ และคาดหวังในรัฐและระบบราชการมากดังที่กล่าวมาแล้วในส่วนที่ 2 นั่นหมายความว่า บทบาทของภาครัฐจำเป็นต้องโปร่งใสและเปิดกว้างให้ภาคประชาชนตรวจสอบได้ ซึ่งจะช่วยลดช่องทางนำทรัพย์สินและผลประโยชน์ของประเทศไปหาผลประโยชน์ส่วนตัว และเป็นกลไกที่จะช่วยสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม และแน่นอนว่า ยิ่งกลไกการตรวจสอบเข้มแข็ง ยิ่งทำให้ความผิดปกติในสังคมเกิดขึ้นยาก และยิ่งการตรวจสอบภาคประชาชนเข้มแข็ง ยิ่งทำให้ภาคประชาชนแข็งแกร่งขึ้น และเป็นพลังกำกับดูแลรัฐและระบบราชการอย่างแท้จริง

มิติที่สาม ให้ความสำคัญกับความทั่วถึงและเป็นธรรม

นับตั้งแต่จุดเริ่มต้นการพัฒนาประเทศจนถึงยุคโควิด ช่องว่างความเหลื่อมล้ำทั้งทางเศรษฐกิจและโอกาสของประชาชนถ่างขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และหลายครั้งได้กลายเป็นชนวนสำคัญที่นำไปสู่ความขัดแย้งในสังคมอยู่บ่อยๆ ที่ผ่านมา รัฐและระบบราชการก็พยายามปรับปรุงและลดความเหลื่อมล้ำ โดยการจัดเก็บภาษีที่ดิน การสร้างหลักประกันสุขภาพและสวัสดิการให้ทั่วถึง แต่มาตรการเหล่านี้เป็นเพียงการบรรเทาอาการเพราะไม่ได้แก้ไขที่รากของปัญหา จึงเหมือนเกาไม่ถูกที่คัน และประสบการณ์จากการรวมศูนย์ในการผลิตนโยบาย โดยมองข้ามความเชื่อมโยงกันอย่างซับซ้อนภายในโครงสร้างสังคมของแต่ละท้องถิ่น ย่อมยากที่จะทำให้ประชาชนพอใจ

ทางออกสำคัญคือ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้น  เพื่อเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถออกแบบนโยบายที่ประชาชนในท้องถิ่นต้องการ และจะช่วยให้การแก้ปัญหามีเจ้าภาพชัดเจน (accountability) บทเรียนการปฏิรูปการศึกษาในหลายประเทศชี้ว่า การกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น ทั้งงบประมาณการบริหารบุคคลและการตัดสินใจอย่างเป็นระบบ ช่วยเพิ่มคุณภาพของการศึกษาให้ดีขึ้น

เรื่องนี้ผมก็เคยถูกถามว่า กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้น ระดับไหนถึงจะเรียกว่าเหมาะสม ซึ่งในวงสนทนานั้นก็ทำให้ได้คำตอบที่น่าสนใจบางประการคือ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากพอที่จะ swap การใช้ประโยชน์ asset ในพื้นที่ได้ เช่น ในระยะต่อไปที่ไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ขณะที่โรงเรียนมีเด็กน้อยลง รัฐบาลท้องถิ่นควรมีอำนาจจัดการให้โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่แปรสภาพเป็นโรงพยาบาลสำหรับดูแลผู้สูงอายุในชุมชนได้ เท่ากับยิงปืนนัดเดียวได้นกยักษ์อย่างน้อย 2 ตัว

ที่สำคัญ เมื่อกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นแล้ว ส่วนกลางจะเล็กลงและทำงานได้คล่องตัวขึ้น

มิติที่สี่ การประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้อง

ในด้านหนึ่งบริบทของโลกไร้พรมแดนทำให้โลกดูเล็กลง แต่ในอีกด้านก็มีความซับซ้อนมากขึ้น ปัญหาหรือโจทย์ของประเทศหลายเรื่องยากขึ้น จึงมีความจำเป็นที่ภาคส่วนต่างๆ ต้องร่วมมือกัน เพื่อประสานจุดแข็งในการตอบโจทย์ที่ท้าทาย รัฐและระบบราชการจำเป็นต้องปรับบทบาทให้มีการประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้องให้มากขึ้นในทุกมิติ กล่าวคือ

ระดับระหว่างประเทศ เพื่อแก้ปัญหาที่สร้างผลกระทบร่วม อาทิ โรคโควิด-19 โจร cyber  หรือเพื่อสร้างผลประโยชน์ร่วม อาทิ การเก็บภาษีจากร้านค้า Online ข้ามชาติ ซึ่งร้านค้าเหล่านี้ทำให้หลายประเทศต้องสูญเสียภาษีจากระบบค้าขายปกติมาก และยังไปทำลายโครงสร้างค้าขายภายในประเทศด้วย

ระดับระหว่างส่วนราชการ ที่การทำงานยังมีลักษณะแยกส่วนตามหน่วยงานราชการ ทำให้การแก้ปัญหาในหลายเรื่องติดขัดไม่คืบหน้าเป็นคอขวด มีข้อท้วงติงจากประชาชนบ่อยๆ และเพื่อแก้ปัญหาเรามักจะได้ยินคำว่า one stop service แต่ one stop service ที่เป็นอยู่ขณะนี้ ส่วนใหญ่เป็น one stop ใน 1 อาคารแต่ยังคงต้องเดินเอกสารตามจำนวนโต๊ะที่แต่ละหน่วยงานส่งตัวแทนมา ขณะที่งานหลังบ้านส่วนใหญ่ยังแยกกันทำ

ระดับระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน เพื่อใช้ประโยชน์จากจุดแข็งของเอกชนในด้านความคิดสร้างสรรค์ เทคโนโลยี และระบบงานที่มีประสิทธิภาพคล่องตัว โดยเปิดโอกาสให้เอกชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศมากขึ้น อาทิ การร่วมลงทุนกับเอกชน (PPP) โดยเฉพาะในโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องการการสร้างสรรค์ หรือใช้เทคโนโลยีสูง ที่ประเทศไทยยังมีน้อย ถ้าสำเร็จจะลดภาระของภาครัฐได้มาก หรือการแข่งขันที่เท่าเทียม กล่าวคือ ภาครัฐควรเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันมากขึ้น ในบริการที่เอกชนทำได้ดีและให้ประชาชนสามารถเลือกรับบริการได้ ตามแนวคิด Choice and Competition ที่จะช่วยให้ประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพ และลดโอกาสที่งบประมาณจะบานปลาย

มิติที่ 5 การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม

ไทยก็เหมือนในหลายประเทศที่ผลตอบแทนข้าราชการน้อยจนขาดแรงจูงใจในการสร้างสรรค์สิ่งดีๆ บางประเทศจึงใช้แรงจูงใจทางการเงินเพื่อให้ข้าราชการบางกลุ่มที่ทำงานที่เป็นแผนกลยุทธ์ของประเทศมีกำลังใจในการขับเคลื่อนงานมากขึ้น[21] เช่น

รวันดา จ่ายให้กับกลุ่มผู้ที่พัฒนาระบบสาธารณสุขให้ดีขึ้น

อินโดนีเซีย กลุ่มที่ช่วยให้คนชนบทมีสุขภาพดีขึ้น

ปากีสถาน ให้กับกลุ่มที่ทำให้รัฐเก็บภาษีได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในการศึกษาของ International Growth Center เรื่อง Rewarding bureaucrats: Can incentives improve public sector performance? พบว่า หากให้แรงจูงใจทางการเงินไปผูกกับผลการเรียนเช่นที่อินเดีย ให้ผลตอบแทนที่สูงขึ้นกับกลุ่มครูที่ทำให้นักเรียนมีคะแนนสูงขึ้น สุดท้ายอาจทำให้ครูเน้นแต่ทักษะการทำข้อสอบแทนที่จะพัฒนาเด็กในองค์รวม ซึ่งเรื่องนี้เป็นดาบ 2 คม จึงต้องใช้อย่างระมัดระวัง

ดังนั้น ในบางงานการใช้ Social recognition เข้ามาใช้อาจดีกว่าแรงจูงใจที่เป็นตัวเงิน

อย่างไรก็ดี แรงจูงใจต่างๆ จะให้ผลแค่ระยะสั้นเท่านั้น สิ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาประเทศหลายเรื่องในระยะยาวคือ การปลูกฝังวัฒนธรรม อาทิ การหวงแหน Public Goods หรือผลประโยชน์สาธารณะ การมีจิตสาธารณะ และการเสียสละให้ประเทศชาติ ให้ประชาชนตั้งแต่ระดับครอบครัว โรงเรียน มหาวิทยาลัย เหมือนที่ญี่ปุ่นพยายามปลูกฝังให้กับคนในชาติ

ท้ายที่สุดนี้ผมอยากจบปาฐกถาในวันนี้ด้วยปรัชญาข้อคิดของเต๋า 3 ข้อ ซึ่งน่าจะสามารถนำมาปรับใช้ได้กับเรื่องการปรับบทบาทของภาครัฐที่คุยในวันนี้

1. สรรพสิ่งในโลกล้วนเปลี่ยนแปลง

ถ้าย้อนมองดูพัฒนาการของประเทศที่ผ่านมา บางช่วงอาจช้า บางช่วงเร็ว บางช่วงพบว่ามีวิกฤต ซึ่งก็เป็นความปกติธรรมดา เพราะสรรพสิ่งในโลกล้วนเปลี่ยนแปลง  ที่ผ่านมาภาครัฐมีบทบาทสำคัญในการวางโครงสร้างพื้นฐานและพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ประเทศไทยเปลี่ยนจากประเทศที่เคยยากจนที่สุดแห่งหนึ่งในภูมิภาคมาเป็นประเทศที่มีรายได้ในระดับต้นของภูมิภาคคุณภาพชีวิตของคนไทยโดยรวมดีขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับหลายสิบปีก่อน

อย่างไรก็ดี สิ่งที่เคยเหมาะสมในช่วงเวลาหนึ่งก็อาจจะไม่ใช่คำตอบที่ดีที่สุดสำหรับปัจจุบัน และอนาคต ผมคิดว่าเราจำเป็นต้องมองบทบาทของรัฐในฐานะกระบวนการที่ต้องมีพลวัต มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง (on going process) เพราะการขาดการพัฒนาไม่ต่างอะไรจากการ “หยุดนิ่งอยู่กับที่” ในขณะที่บริบททางสังคมและเศรษฐกิจรอบตัวเรากำลังเปลี่ยนแปลงอย่างก้าวกระโดด อีกทั้ง ความท้าทายจากปัญหาเชิงโครงสร้างในหลายด้านไม่ว่าศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลง ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ปรากฏในแทบทุกพื้นที่ และการที่ประเทศไทยกำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มรูปแบบ ทำให้การปฏิรูปบทบาทภาครัฐให้เท่าทันการเปลี่ยนแปลง เป็นวาระที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในระยะต่อไป เพราะภาครัฐเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ กติกา ทิศทางการพัฒนา และแรงจูงใจ

ภาครัฐที่ขาดการพัฒนาก็ไม่ต่างอะไรกับเครื่องคอมพิวเตอร์ที่มีระบบประมวลผลที่แสนจะโบราณ ที่ไม่สามารถให้บริการผู้ใช้ได้เร็วและมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และตามที่ผมได้พูดถึงไปก่อนหน้านี้ บทบาทของภาครัฐในระยะต่อไปจำเป็นต้องให้ความสำคัญ กับ (1) ประสิทธิภาพและความยั่งยืน (2) โปร่งใสและตรวจสอบได้ (3) ความทั่วถึงเป็นธรรม  (4) การประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้อง และ (5) การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม เพื่อที่จะสามารถตอบโจทย์ประเทศในด้านต่างๆ ให้ดีขึ้น

2. ในขาวมีดำ ในดำมีขาว

ปรัชญาเต๋ากล่าวไว้อย่างลึกซึ้งว่า

“ผู้ที่รู้จักกฎธรรมชาติจะเป็นอิสระ เมื่อเป็นอิสระก็จะไม่มีอคติ เมื่อไม่มีอคติก็จะเข้าใจในสิ่งทั้งปวง เมื่อเข้าใจในสิ่งทั้งปวงก็จะกว้างขวาง และเมื่อกว้างขวางก็จะเข้าถึงความจริง”

ความจริงที่ว่าในดำมีขาว ในขาวมีดำ

ในทุกวิกฤติหรือทุกปัญหา ก็จะมีทางออกและโอกาส วิกฤติโควิด-19 ที่กำลังสร้างความเดือดร้อนทั่วโลกก็เช่นเดียวกัน ที่ในด้านหนึ่งก็ทำให้เห็นข้อจำกัดของภาครัฐในการจัดการกับปัญหา ทั้งในมิติความเข้าใจปัญหาในพื้นที่ ความรวดเร็วในการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาการประสานงานระหว่างหน่วยงานรัฐ แต่ในอีกด้านหนึ่งก็จะเป็นโอกาสที่จะสามารถยกเครื่องและปรับปรุงภาครัฐให้สามารถตอบโจทย์ประชาชนได้ตรงจุดมากขึ้น แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ขึ้นอยู่กับว่าเราสามารถที่จะเห็นขาวในดำ เห็นดำในขาวได้มากแค่ไหน

จากโจทย์ของงานสัมมนาในวันนี้ “แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ” ผมอยากตั้งข้อสังเกตว่า “การแฮก” มีลักษณะชั่วคราว ถ้าแฮกแล้วไม่เกิดการปฏิรูปในส่วนใหญ่ที่ปัจจัยพื้นฐานด้วยแล้ว ผ่านไปไม่นานก็จะกลับสภาพเดิม คล้ายหนังสติ๊กยางที่ถูกทําให้ยืดออกชั่วคราว พอหมดแรงก็กลับไปสู่สภาพเดิม เพราะฉะนั้น การแฮกต้องตามด้วยการปฏิรูประบบในส่วนใหญ่ด้วย ตัวอย่าง การจัดตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) คล้ายกับการ
แฮกระบบราชการด้านการศึกษา แต่ถ้าระบบใหญ่เขาไม่ปฏิรูป พลังการเปลี่ยนแปลงก็จะน้อยมาก

3. ท่ามกลางความวุ่นวาย มีความเรียบง่าย

ในด้านการปกครอง เล่าจื้อศาสดาของเต๋าพูดไว้อย่างน่าสนใจว่า

“ในบริบทสังคมที่มีความหลากหลายซับซ้อน ผู้ปกครองควรคิดถึงหน้าที่ที่จะ ‘ไม่กระทำ’ หรือ ‘ปกครองแบบไม่ปกครอง’ ด้วย เพราะว่า ความยุ่งยากในโลกนี้มิได้เกิดขึ้นเพราะการที่ยังไม่ได้ทำสิ่งต่างๆ เท่านั้นแต่เกิดขึ้นเพราะการทำหรือมีสิ่งต่างๆ มากเกินไปด้วย

ยิ่งมีกฎเกณฑ์และข้อบังคับมากเท่าใด ประชาชนก็ยิ่งยากจนลงเท่านั้น

ยิ่งมีอาวุธมากเท่าใด ประเทศก็ยิ่งจะมีความยุ่งยากมากเท่านั้น

ยิ่งมีผู้ชำนาญงานที่ฉ้อฉลมากเพียงใด ก็จะยิ่งมีโครงการที่ร้ายกาจเกิดขึ้นเพียงนั้น

ยิ่งออกกฎหมายมากเท่าใด โจรผู้ร้ายและคนคดโกงก็ยิ่งจะมีมากเท่านั้น”

ในบริบทของเศรษฐกิจและสังคมไทยในปัจจุบันที่ซับซ้อนมากขึ้น ภาครัฐจำเป็นต้องทบทวนบทบาท โดยเปลี่ยนบทบาทจาก operators หรือผู้ให้บริการ มาเป็นผู้สนับสนุนภาคเอกชน หรือ facilitators โดยภารกิจของภาครัฐควรจะเป็นเรื่องที่ตลาดยังไม่สามารถทำได้ หรือทำได้ไม่ดี  ซึ่งผลจากการแข่งขันโดยเสรีจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของระบบในภาพรวม

ตามปรัชญาของเต๋ายังเห็นว่าควรจะมีการทบทวนให้มีกฎระเบียบ ข้อบังคับต่างๆให้มีเท่าที่จำเป็น ถ้าในยุคปัจจุบันก็คงเทียบได้กับการทำ Regulatory Guillotine การลดและตัดข้อกฎหมายต่างๆลงให้เหลือเท่าที่จำเป็น ซึ่งจะลดโอกาสเกิดคอร์รัปชั่น และลดปัญหา Red tape ในระบบราชการ

นอกจากนี้ การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้นเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องทำให้เกิดขึ้น หลังจากที่ได้เตรียมการเรื่องนี้มานับสิบปี การกระจายอำนาจจะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำและเอื้อเศรษฐกิจเปิดกว้างและเป็นธรรมขึ้น ในบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่มีความซับซ้อนแตกต่างกัน แทบเป็นไปไม่ได้ที่รัฐบาลส่วนกลางจะสามารถตอบโจทย์ท้องถิ่นที่แตกต่างหลากหลายได้ตรงจุด ซึ่งคำถามที่มักได้ยินเมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจ คือ ต้องกระจายอำนาจแค่ไหน เท่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้นเพียงพอหรือยัง ผมคิดว่ายากที่จะบอกหรือกำหนดเป็นตัวเลขชัดๆ แต่คิดว่าต้องกระจายอำนาจถึงจุดที่ท้องถิ่นและคนในท้องถิ่นจะสามารถตัดสินใจว่าจะสามารถดำเนินการอย่างไรกับโรงเรียนขนาดเล็กที่มีอย่างมากมายด้วยตัวเขาเอง

ท่ามกลางความซับซ้อนของโลกในปัจจุบัน การกลับไปหาความเรียบง่ายอาจจะเป็นคำตอบ

ผมหวังว่า ปาฐกถาวันนี้จะเป็นข้อคิดส่วนหนึ่งให้ผู้ร่วมเสวนาทุกท่านได้ร่วมกันหาแนวทางที่จะ “แฮก” ระบบราชการ เพื่อปูทางไปสู่การปฏิรูปให้สำเร็จได้อย่างแท้จริง

ขอบคุณครับ


[1]ทฤษฎี Bureaucracy ของ Max Weber ซึ่งแนวคิดที่แพร่หลายในช่วงศตวรรษที่ 20 ซึ่งพัฒนาขึ้นเพื่อเอาชนะระบบการปกครองแบบดั้งเดิมที่ระบบอุปถัมภ์ในอังกฤษและการเล่นพรรคเล่นพวกจนครอบงำการตัดสินใจของรัฐบาล

[2] Loos, 2006; วชิรวัชร งามละม่อม, 2556 อ้างถึงใน พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา, พัฒนาการการบริหารภาครัฐไทยจากอดีตสู่อนาคต, 2559

[3] UNDP (Global Centre of Public Service Excellence), From Old Public Administration to the New Public Service: Implications for Public Sector Reform in Developing Countries, 2015.

[4] ตัวอย่างที่ยกคู่กับคุณสมบัติฯ มาจาก พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา,2559

[5] พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา,2559

[6] ในเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ไม่ถูกระบุไว้ในเอกสารทางประวัติศาสตร์หรือกฎหมายใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศ จนถึงปี 2545

[7] สรนันท์ สรณานุภาพ, การขยายตัวของระบบราชการไทยในสมัยระบอบสฤษดิ์: ยุคความมั่นคงและการพัฒนา พ.ศ.2501-2516, วิทยานิพนธ์ รัฐศาสตรมหาบัณฑิต, คณะรัฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์, 2558.

[8] สรนันท์ สรณานุภาพ, 2558

[9] สรนันท์ สรณานุภาพ, 2558

[10] พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา,2559

[11] พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา,2559

[12] UNDP, 2015

[13] UNDP, 2015

[14] UNDP, 2015

[15] UNDP, 2015

[16] https://wir2018.wid.world/files/download/wir2018-summary-english.pdf

[17] https://www.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/thailand

[18] https://www.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/thailand#DB_tax

[19] https://prachatai.com/journal/2019/11/85314

[20] OECD by Teresa Curristine, Zsuzsanna Lonti and Isabelle Joumard , Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities, 2007

[21] https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2017/03/IGCJ5270_PublicSectorWorkersGrowthBrief_220317_WEB.pdf
Rewarding bureaucrats: Can incentives improve public sector performance?