การบริหารจัดการความเสี่ยงเรื่องวัคซีนเพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาโควิด-19 ถือเป็นประเด็นสำคัญ เนื่องจากการเกิดขึ้นของภูมิคุ้มกันจากวัคซีน น่าจะเป็นทางออกในการหยุดยั้งการแพร่ระบาดที่ดีที่สุด ณ เวลานี้
ในแง่นี้ จึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องเลือกจัดซื้อวัคซีนได้อย่างเหมาะสมภายใต้สถานการณ์ระบาดที่ดำเนินอย่างรุนแรงและต่อเนื่อง เพราะวัคซีนมีผู้ผลิตหลายราย (เช่น AstraZeneca Pfizer Moderna Johnson & Johnson หรือ Sinovac เป็นต้น) และการทำงานหลายรูปแบบ (เช่น mRNA Viral vector หรือชนิดเชื้อตาย เป็นต้น) ซึ่งแต่ละประเภทมีอัตราการสร้างภูมิคุ้มกันที่สำเร็จแตกต่างกัน และก่อให้เกิดผลกระทบกับร่างกายต่างกัน1
ดังนั้น จะต้องมีการพิจารณาว่า วัคซีนยี่ห้อไหนหรือประเภทไหนที่ควรจะนำมาใช้ โดยอาศัยปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ประกอบการพิจารณา ได้แก่
1. ประสิทธิภาพของวัคซีน และผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น จะต้องมีการพิจารณาถึง ผลการทบสอบของวัคซีนแต่ละประเภทได้ผลอย่างไร และเกิดผลกระทบเชิงลบกับกลุ่มตัวอย่างในการทดลองอย่างไร เกิดผลกระทบถึงขั้นเสียชีวิตเลยหรือไม่ เพื่อไม่ให้เศรษฐกิจและสังคมได้รับผลกระทบเชิงลบเพิ่มจากการใช้งานวัคซีน
2. การกระจายวัคซีน (หลังจากได้รับมาแล้ว) จะดำเนินการอย่างไร ซึ่งจะต้องมีการพิจารณาถึง นโยบายการจัดหาวัคซีนโดยภาครัฐเป็นอย่างไร (จะรวมศูนย์ที่รัฐ หรือเปิดกว้างการนำเข้า) วัคซีนของไทยได้รับมาในรูปแบบใด (นำเข้าจากต่างประเทศ หรือผลิตเอง) มีความหลากหลายมากเพียงใด (ยี่ห้อ/ประเภท) สิ่งเหล่านี้จะมีผลกระทบต่อการกระจายวัคซีนในประเทศ ทั้งในส่วนระยะเวลา และความทั่วถึงในกลุ่มประชากร
3. ภูมิคุ้มกันจากวัคซีนจะมีระยะเวลายาวนานเท่าไร จะต้องมีการพิจารณาถึงความถี่ในการเข้ารับวัคซีน ซึ่ง ณ ปัจจุบัน วัคซีนโดยทั่วไป (เช่น AstraZeneca Pfizer Moderna หรือ Sinovac) จะต้องเข้ารับการฉีด 2 ครั้ง ระยะเวลาห่างกัน 14 วันโดยประมาณ แต่ในอนาคตนั้น ภูมิคุ้มกันที่จะได้จากวัคซีนดังกล่าวจะมีระยะเวลายาวนานเท่าไร มีความเป็นไปได้ที่โควิด-19 จะกลายพันธุ์ต่อเนื่อง หากภูมิคุ้มกันจากวัคซีนมีระยะเวลาจำกัด จะส่งผลให้ต้องเกิดการฉีดวัคซีนเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันอยู่เรื่อยๆ นำไปสู่ปัญหาการจัดหาวัคซีน และการเข้ารับวัคซีน ซึ่งจะต้องดำเนินการต่อเนื่องจนกว่าการจำกัดการแพร่ระบาดด้วยภูมิคุ้มกันจากวัคซีนจะคงที่
4. อัตราการแพร่เชื้อต่อหลังได้รับวัคซีน จะต้องมีการพิจารณาถึงความเสี่ยงที่ผู้รับวัคซีนจะสามารถแพร่กระจายเชื้อต่อ เนื่องจากเศรษฐกิจจะกลับมาดำเนินการได้ปกติหากอัตราการติดเชื้อเพิ่มเติมลดลงเรื่อยๆ ดังนั้น หากวัคซีนไม่สามารถลดอัตราการแพร่เชื้อต่อหลังได้รับวัคซีน แม้ว่าภูมิคุ้มกันจะช่วยลดความเสี่ยงจากโรคได้ แต่เศรษฐกิจจะยังไม่สามารถกลับมาดำเนินการได้ปกติจนกว่าอัตราการแพร่กระจายจะลดลงมาก
อย่างไรก็ตาม ในสถานการณ์จริงนั้น การจัดหาวัคซีนของไทย ทั้งจากภาครัฐหรือเอกชน ได้เกิดข้อจำกัดเป็นอย่างมาก2
รัฐบาลไทยได้ถูกวิจารณ์เป็นอย่างมากถึงการจัดหาวัคซีนล่าช้า มีจำนวนไม่เพียงพอ และขาดความหลากหลาย (จัดหาได้เพียง AstraZeneca และ Sinovac) แผนการดำเนินงานของรัฐบาลไทยเรื่องวัคซีน เดิมได้จัดทำความร่วมมือกับ AstraZeneca และสยามไบโอไซเอนซ์ เพื่อสร้างโรงงานผลิตวัคซีนในไทย หากแต่ว่า กระบวนการผลิตเกิดความล่าช้า ส่งผลให้ ณ ปัจจุบัน ไทยยังไม่สามารถผลิตวัคซีนของ AstraZeneca ขึ้นได้3
ขณะเดียวกันรัฐบาลไทยก็ได้มีความพยายามจัดหาวัคซีนเพิ่มเติม จากการนำเข้าวัคซีนของ AstraZeneca และ Sinovac กระนั้นปริมาณของวัคซีนก็ยังไม่เพียงพอต่อการรับมือสถานการณ์ระบาด ทั้งยังเกิดปัญหาว่า วัคซีนของ Sinovac เกิดปัญหาประสิทธิผลจากการทดสอบและใช้งานจริงที่ต่ำ ซึ่งไม่อาจช่วยรับมือการระบาดได้อย่างที่ควรจะเป็น4
ภาคเอกชนมีความพยายามจัดหาวัคซีนเอง เพราะส่วนหนึ่งติดปัญหาระเบียบภาครัฐในการนำเข้าวัคซีน (วัคซีนจะต้องได้รับการจดขึ้นทะเบียนวัคซีนแล้ว) และอีกส่วนหนึ่งผู้ผลิตไม่ขายวัคซีนให้แก่รายย่อย (มักจะขายให้ส่วนภาครัฐเป็นหลัก)
การเมืองระหว่างประเทศ และในประเทศ ถือเป็นปัจจัยอันนำไปสู่ปัญหาความล่าช้าในการจัดหาวัคซีน ปริมาณวัคซีนที่ขาดแคลน และการขาดความหลากหลายของประเภทวัคซีน
ในส่วนของการเมืองระหว่างประเทศนั้น ภายใต้สภาวการณ์ที่ทั่วโลกมีอุปสงค์ด้านวัคซีนสูง กำลังการผลิตวัคซีนในประเทศต่างๆ จนถึงการจัดส่งมีความจำกัด ทำให้ไม่สามารถผลิตและส่งมอบได้ครอบคลุมความต้องการทั่วโลก ในการนี้ ประเทศไทย ซึ่งเป็นประเทศขนาดเล็กในระดับโลก มีขนาดเศรษฐกิจไม่ใหญ่นัก ทั้งยังขาดอิทธิพลเชิงอำนาจในเวทีโลก ได้ทำให้ไทยมีความสามารถต่อรองกับผู้ผลิตเพื่อจะจัดหาวัคซีนได้ต่ำ
ในส่วนของการเมืองในประเทศนั้น ผลประโยชน์จากการบริหารจัดการวัคซีนยังคงเป็นปัญหาสำคัญ เกิดการผูกขาดการผลิตวัคซีนในประเทศขึ้น จากการให้สยามไบโอไซเอนซ์ผลิตวัคซีนของ AstraZeneca5 ซึ่งส่งผลให้กำลังการผลิตอาจเกิดข้อจำกัดจากการให้มีผู้ผลิตในประเทศรายเดียว ขณะที่การนำเข้าวัคซีนนั้น วัคซีนจะต้องได้รับการจดขึ้นทะเบียนวัคซีนกับภาครัฐแล้ว ดังนั้น ภาคเอกชนจึงไม่สามารถเลือกที่จะจัดซื้อวัคซีนซึ่งยังไม่ได้รับการจดขึ้นทะเบียนวัคซีนได้6
ไม่เพียงแค่นี้ กฎระเบียบของของภาครัฐอย่าง พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ก็เป็นอีกข้อจำกัดสำคัญที่ทำให้ภาครัฐเองไม่สามารถจัดหาจัดซื้อวัคซีนเข้ามาได้อย่างทันท่วงที เพราะเนื้อหาของ พ.ร.บ. ดังกล่าวไม่อนุญาตให้ทำการจัดซื้อในสิ่งซึ่งไม่สามารถส่งมอบได้ ซึ่งจากข้อจำกัดของการรับรองผลและผลิตวัคซีน ที่เกิดขึ้นอย่างกระชั้นชิด ทั้งยังไม่สามารถผลิตขึ้นได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ ได้ส่งผลให้ภาครัฐไม่สามารถจัดหาจัดซื้อวัคซีนซึ่งยังไม่ได้รับการรับรองผลและผลิตขึ้นล่วงหน้าได้7
ส่วนนี้จะครอบคลุมไปถึงการไม่เข้าร่วมโครงการจัดหาวัคซีนของ COVAX8 เนื่องจากมีลักษณะขัดต่อ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ และไม่มีความคุ้มค่าจากการจองโครงการ ภายใต้ปัญหาที่ว่า ไทยจะต้องวางเงินเพื่อจัดซื้อกับโครงการก่อน แต่ไม่มีการรับรองว่าจะได้รับการจัดสรรวัคซีนจากโครงการ ซึ่งท้ายที่สุดหากเข้าร่วมโครงการ ไทยอาจจะได้รับวัคซีนน้อย ได้รับวัคซีนช้า และไม่มีทางเลือกประเภทวัคซีน เพราะในความเป็นจริงนั้น โครงการ COVAX ก็มิได้มีอำนาจต่อรองกับผู้ผลิตสูงเท่าประเทศมหาอำนาจ ส่งผลให้จำนวนและประเภทของวัคซีนที่จัดหามาจะมีความจำกัด แต่ต้องมีการจัดสรรให้สมาชิกภายในโครงการที่แต่ละรายมีความต้องการสูง
นอกจากปัญหาการจัดหาจัดซื้อวัคซีน เมื่อไทยได้รับวัคซีนมาแล้ว การกระจายวัคซีนเพื่อให้เกิดประสิทธิผลในการควบคุมการระบาดก็ยังเป็นอีกหนึ่งปัญหาใหญ่ ภายใต้วัคซีนที่มีจำนวนจำกัด มีระยะเวลาที่จะได้รับมาจากผู้ผลิตที่ไม่มีความแน่นอน และผลกระทบแทรกซ้อนจากการฉีดวัคซีน (เช่น อาการป่วยระยะสั้น ไปจนถึงการเสียชีวิต) ภาครัฐจะต้องมีการพิจารณาว่าจะกระจายวัคซีนสู่กลุ่มประชากรใด และพื้นที่ใด จึงจะเกิดผลผลสัมฤทธิ์ที่สุด ตัวอย่างเช่น จะฉีดให้วัยหนุ่มสาว/แรงงานก่อน เพื่อให้กิจกรรมเศรษฐกิจดำเนินต่อไปได้และลดการแพร่ระบาดวงกว้าง หรือจะฉีดให้วัยสูงอายุ/กลุ่มเปราะบางก่อน เพื่อลดความเสี่ยงจากการเสียชีวิตหรือการต้องใช้ทรัพยากรในการรักษาที่มากกว่าปกติ และควรจะฉีดให้แรงงานต่างด้าวหรือไม่ เพื่อให้เกิดการช่วยลดความเสี่ยงในภาพรวมลงได้ จะฉีดในพื้นที่เมืองหลวง เช่น กรุงเทพฯ ก่อน เพราะเป็นเขตพื้นที่สำคัญต่อเศรษฐกิจโดยรวม มีความหนาแน่นของประชากรมาก หรือจะฉีดในเขตพื้นที่เสี่ยง เช่น กรณีการระบาดในสมุทรสาคร เพื่อจำกัดความเสี่ยงของการแพร่กระจายสู่พื้นที่อื่น
จากที่กล่าวมาข้างต้น จะพบว่า การเมืองระหว่างประเทศและในประเทศ กลายเป็นปัจจัยสำคัญที่กำกับความสามารถในการจัดหาวัคซีนของไทย ซึ่งข้อจำกัดของการเข้าถึงวัคซีนนี้ จะนำไปสู่ปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมในที่สุด เพราะกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมจะดำเนินการได้ตามความสามารถในการควบคุมการระบาด บทความชิ้นนี้จึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย คือ
1. ภาครัฐจำเป็นที่จะต้องเลือกจัดหาจัดซื้อวัคซีนได้อย่างเหมาะสมภายใต้วิกฤติการณ์ที่เกิดขึ้น เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการควบคุมการระบาด และเกิดความปลอดภัยแก่ประชาชน ภาครัฐจะต้องพิจารณาปัจจัย 1) ประสิทธิภาพของวัคซีน และผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น 2) การกระจายวัคซีนหลังจากได้รับวัคซีนแล้ว 3) พิจารณาความถี่ของความต้องการในการฉีดซ้ำของวัคซีน และ 4) ความเสี่ยงที่ผู้รับวัคซีนจะแพร่เชื้อต่อ
นอกจากนี้ เพื่อกระจายความเสี่ยง ภาครัฐควรควรเลือกจัดหาจัดซื้อวัคซีนที่พิสูจน์ประสิทธิภาพแล้วให้ได้มากชนิดที่สุด เนื่องจากกำลังการผลิตของผู้ผลิต ระยะเวลาการนำเข้า และประสิทธิภาพของวัคซีนจะไม่มีความแน่นอน จึงไม่ควรผูกขาดประเภทวัคซีนไว้เพียงไม่กี่ชนิด
2. ภาครัฐจำเป็นที่จะต้องมีกลไกรองรับข้อจำกัดทางกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉิน ตัวอย่างเช่น การที่ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 จำกัดการจัดหาจัดซื้อวัคซีน ในส่วนนี้ ภาครัฐควรมีการออกมาตรการทางกฎหมายเพื่องดเว้นการทำงานของ พ.ร.บ. ดังกล่าวในสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อแก้ปัญหาระยะสั้นของวิกฤติการณ์ที่เกิดขึ้น รวมถึงต้องมีการรับรองวัคซีน (ที่พิสูจน์ประสิทธิภาพแล้ว) ได้อย่างรวดเร็ว
3. ภาครัฐไม่ควรรวมศูนย์การกระจายวัคซีนไว้กับภาครัฐ โดยควรเปิดให้ภาคเอกชนและระดับภาคส่วนท้องถิ่นสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกระจายวัคซีนได้ ทั้งการจัดหาจัดซื้อโดยเอกชน/ท้องถิ่นเอง หรือภาครัฐกระจายวัคซีนที่มีให้แก่เอกชน/ท้องถิ่นในการกระจายต่อ เพราะหากการกระจายวัคซีนในกลุ่มประชากรและพื้นที่ต่างๆ เกิดขึ้นเร็ว โอกาสที่วัคซีนจะกระจายครอบคลุมถึงกลุ่มผู้ยากไร้ซึ่งมีข้อจำกัดในการเข้าถึงวัคซีนก็จะเกิดขึ้นได้เร็ว ซึ่งท้ายที่สุด ก็จะช่วยให้เกิดภูมิคุ้มกันภายในกลุ่มประชากรที่ครอบคลุมหลายกลุ่มที่เร็วขึ้น ช่วยให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมกลับมาดำเนินการได้เร็วขึ้น
1 https://pharmacy.mahidol.ac.th/dic/news_week_full.php?id=1565
2 https://thematter.co/brief/140189/140189
3https://www.komchadluek.net/news/politic/458643
4 https://www.isranews.org/article/isranews-news/97431-Coviddd-4.html
5 https://www.bangkokbiznews.com/news/detail/919176
6 https://thematter.co/brief/140189/140189
7 https://www.bbc.com/thai/thailand-55969391
8โครงการสนับสนุนการพัฒนา จัดซื้อ และส่งวัคซีน โดยองค์การอนามัยโลกและองค์กรพันธมิตร เพื่อทำหน้าที่จัดหาวัคซีนให้แก่สมาชิกโครงการ, https://www.bbc.com/thai/international-55879187
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของ
โครงการประเมินผลกระทบของโควิด-19 ต่อสังคมและเศรษฐกิจ
สนับสนุนโดย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)
คณะวิจัย TDRI
14 กุมภาพันธ์ 2564